農業轉基因生物立法的問題與完善對策
——基于生物安全語境的分析

吳 悅

(浙江農林大學 文法學院，浙江 杭州 311300)

隨著生物科技在推動人類社會發展進程上作用的日益顯著，21世紀或將成為生物安全的時代。[1]2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上提出：“要把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。”[2]2021年4月15日，生物安全領域的基礎性、綜合性、統領性法律——《中華人民共和國生物安全法》(以下簡稱《生物安全法》)開始實施。國家試圖通過實施更高位階的《生物安全法》規避農業轉基因生物風險。那么，以《生物安全法》為統領的法律法規體系與制度保障體系能否足以應對現代文明下農業轉基因生物技術導致的內源性危機？在生物安全語境下，如何進一步優化農業轉基因生物法律體系？這一系列問題值得業界人士深入思考。

1 農業轉基因生物規制的立法梳理

我國一直以來十分重視農業轉基因生物的安全管理工作。為了加強對農業轉基因生物研究、實驗、生產、經營和進出口活動的監管，規范農業轉基因生物風險，國家已經頒布了多項農業轉基因生物安全管理法規，形成了多層次、多維度的制度管理體系，[3]在農業轉基因生物管理實踐中發揮了重要的作用。新出臺的《生物安全法》更是從生態環境安全保障的角度對農業轉基因生物技術的應用進行了約束。

1.1 專門性行政法規、規章

早在2001年，國務院就發布了《農業轉基因生物安全管理條例》。該條例作為我國第一部國家層次的生物安全法規，標志著我國對農業轉基因生物安全進入全過程管理的階段。[4]2002—2006年，原農業部依據該條例制定了《農業轉基因生物安全評價管理辦法》《農業轉基因生物進口安全管理辦法》《農業轉基因生物標識管理辦法》《農業轉基因生物加工審批辦法》四部配套性規章，從安全評價、進口、標識、加工等方面初步建構起我國農業轉基因生物安全管理的規范體系。此外，原國家質量監督檢驗檢疫總局審議通過的《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》，有效規制了各種進出境轉基因產品的檢驗檢疫行為。隨著時代的發展和技術的升級，我國針對上述法規、規章均進行了多次修改，以更好地適應農業轉基因生物安全管理新需求。

1.2 相關性法律、法規和規章

除上述對農業轉基因生物進行規范的專門性法規、規章外，一些法律、法規和規章存在著涉及農業轉基因生物的相關性條款。首先，就法律層面而言，《農業法》《種子法》《畜牧法》《食品安全法》《產品質量法》《進出口商品檢驗法》等多項法律都對農業轉基因生物作出規范。作為我國秩序行政基本依據的《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》中雖然沒有直接相關的條文，但是農業轉基因生物安全管理必然要遵循這些行政行為法律規范。例如，《農業轉基因生物安全評價管理辦法》第十六條規定：“農業部收到安全評價結果后按照《中華人民共和國行政許可法》和《條例》的規定作出批復。”其次，涉及農業轉基因生物相關性條款的行政法規和部門規章主要包括《農藥管理條例》《獸藥管理條例》《實驗動物管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》《出入境人員攜帶物檢疫管理辦法》《新食品原料安全性審查管理辦法》《水生生物增殖流放管理規定》等，這些規范性文件就農業轉基因生物規制的某些方面作出了規定。依托于這些立法，我國目前形成了一系列防范農業轉基因生物侵害的制度。這些制度既包括生態法領域的一般性制度，也包括分級管理制度、農業轉基因生物安全評價制度、進口管理制度、標識制度等適用于農業轉基因生物規制的特別性制度。

1.3 生物安全法

作為以安全為價值導向的立法，《生物安全法》是生物安全領域的基礎性、綜合性、系統性、統領性法律，對農業轉基因生物風險防控進行了積極回應。

《生物安全法》總則開宗明義：“為了維護國家安全，防范和應對生物安全風險，保障人民生命健康，保護生物資源和生態環境，促進生物技術健康發展，推動構建人類命運共同體，實現人與自然和諧共生，制定本法。”從立法目的來看，《生物安全法》明確提出要促進生物技術的健康發展，以人民健康和生物安全為出發點，矯正傳統功利主義路徑，以應對風險社會中技術風險與制度風險交織混雜、安全與風險難以調適引發的負面影響。[5]《生物安全法》第二條規定了生物安全的法律概念和調整對象，明確將生物技術研究、開發與應用納入其調整范圍。《生物安全法》第三條規定，維護生物安全應當堅持以人為本、風險預防、分類管理和協同配合的原則，這自然對農業轉基因生物技術的研發利用行為提出了新的要求。基于農業轉基因生物技術風險呈現出的不可感知性、全球性和全局性特征，要以風險預防與協同配合原則為指導，結合第二章“生物安全風險防控體制”之規定，加強農業轉基因生物安全的風險防控體系建設。

《生物安全法》“生物技術研究、開發與應用安全”一章是針對轉基因活動進行規制的核心規范。第三十四條以禁止性規范的形式為生物技術的研究、開發與應用活動劃定了行為邊界，農業轉基因生物技術危及公眾健康、破壞生態系統時，法律將對該行為的效力作出否定性評價。第三十五—第三十八條規定了具體的風險評估、風險分類判斷制度，根據農業轉基因生物技術對公眾健康、工業農業以及生態環境等造成危害的風險程度進行分類管理，是生物安全風險防控體制在生物技術層面的具體化規定，對農業轉基因生物風險規制具有重要法律意義。第三十九—第四十一條規定的溯源管理、倫理審查和跟蹤評估制度，分別從事前、事中、事后三個階段規范生物技術研發與應用活動。農業轉基因生物技術活動必然要從原料來源、加工過程安全控制與產品流向和標識等方面做好全過程的安全管控。

2 農業轉基因生物規制的立法檢視

2.1 農業轉基因生物的立法取向

隨著生物技術迅猛發展，誤用、謬用生物技術的風險逐步增大，生物安全挑戰與威脅程度不斷上升，國家安全的內涵從傳統的經濟安全、政治安全擴展到生物安全領域。這一新形勢對我國農業轉基因生物立法提出了新目標、新理念和新戰略要求。

2.1.1 新目標：發展與安全兼顧、風險與利益平衡

生物安全語境下，農業轉基因生物規制要堅持發展與安全兼顧、風險與利益平衡的立法目標。2021年2月農業農村部辦公廳發布了《關于鼓勵農業轉基因生物原始創新和規范生物材料轉移轉讓轉育的通知》，規定既要充分發揮生物育種創新在塑造農業科技競爭新優勢中的核心作用，又要進一步規范農業轉基因生物研發應用相關活動。《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的通知》也明確提出：“對育種基礎性研究以及重點育種項目給予長期穩定支持。尊重科學、嚴格管控，有序推進生物育種產業化應用。”為此，有關立法需要進一步加強對農業轉基因生物技術研發的支持力度，強化國家戰略科技力量，搶占農業轉基因生物技術發展的制高點，同時又要依嚴格監管、確保安全的原則有序推進農業轉基因生物技術的研發與應用活動，防范化解重大科技風險。

2.1.2 新理念：公眾參與農業轉基因生物規制

生物安全語境下，農業轉基因生物立法規制要堅持公眾參與的理念精神，推動決策監管從政府主導型向公私互動型轉變。基于農業轉基因技術呈現出的科學不確定性以及風險的復雜性，政府在“后常規科學”所描述的知識殘缺、信息殘缺、事實殘缺情境下，需要基于特定假設和范式建構起一套具有“良善價值”的“集體行動方案”。[6]傳統的專家決策模式是基于有限知識上的有限理性選擇，信息不對稱、決策不確定性現象長期存在，民眾對轉基因生物技術缺乏信任，對風險的判斷也往往脫離理性的軌道，從而陷入主觀臆斷當中，容易引發大規模的社會性恐慌[7]。對此，立法過程中需要構建積極的決策互動型規范，建立暢通的利益表達機制、利益溝通機制、利益協商機制和利益補償機制，[8]增強農業轉基因生物技術決策機制的透明度和民主化。

2.1.3 新戰略：國內法律與國際條約的協調銜接

生物安全語境下，農業轉基因生物技術要實現從國內到國際發展格局的戰略轉變。農業轉基因生物技術關乎國家戰略安全，不論是發達國家還是發展中國家，均已進入了搶占技術制高點的戰略發展機遇期。我國是《卡塔赫納生物安全議定書》(WHO,2000)條約的締約方，議定書針對農業轉基因生物有風險評估和風險管理、賠償責任和補救、越境轉移提前知情同意和決定等實體與程序的雙重規定。但是，在實踐中這些條款已經被進口國用來作為設置技術壁壘的措施和手段，即以含有轉基因成分為由拒絕進口，為保護本國生物技術發展設置壁壘。[9]生物安全新時代下，我國糧食產業受到國外農業轉基因技術發展的沖擊，呈現出依賴進口的發展趨勢，食品安全受到國外巨頭公司的制約。相關法律規定不全面，使得我國經常被跨國公司采用次級標準，成為了轉基因食品的 “法外之地”。[10]因此，以全球性視野構建農業轉基因生物法律體系，推動國內標準與國際條約接軌，搶占生物安全國際話語權，具有重要的現實意義。

2.2 農業轉基因生物的立法不足

生物安全時代對農業轉基因生物法律法規提出了更高的發展要求。對此，需要基于前述立法目標、理念、戰略的轉型升級，剖析現行農業轉基因生物法律法規和制度體系的不足，以更好地應對現代文明下農業轉基因生物技術導致的內源性危機。

2.2.1 立法體系不健全

從立法體系上看，農業轉基因生物規制缺乏法律層次的綜合性專門立法，規章之間存在矛盾沖突。首先，雖然《生物安全法》《農業法》和《食品安全法》等相關性國家法律當中存在部分相應的農業轉基因生物規范條款，但是我國目前有關農業轉基因生物安全的國家層面專門性立法中，僅存在行政法規和部門規章層級的相關規范性文件，缺乏綜合層面的農業轉基因生物安全法律。其次，這種缺乏具體針對性的法律規定，不能有效銜接各部門，難以避免法規規章混亂沖突的局面。例如，《農業轉基因生物安全管理條例》第十五條規定：“違反本條例關于農業轉基因生物標識管理規定的，由縣級以上人民政府農業行政主管部門依據職權，責令限期改正……”這與《食品標識管理規定》第三十八條確立的“行政處罰由縣級以上地方質量技術監督部門在職權范圍內依法實施”相沖突。總體來看，現有部門規章較為零亂，僅能對生物安全的某些方面進行規定，一旦出現重大生物安全問題，或者問題超出部門規章的調整范圍，相關部門就難以進行有效管理。[11]另外，農業轉基因生物的國內立法應當加強對國際條約的銜接規則的設定。例如，2016年我國加入了《名古屋議定書》，該公約在客觀上奠定了生物安全損害賠償法律機制的基礎，內設確保轉基因受害方能及時、充分獲得補償的財政擔保規則。但我國尚未設定相應的銜接規則，農業轉基因生物安全損害賠償規則相對匱乏。

2.2.2 風險法律規制不足

從風險規制上看，農業轉基因生物的風險預防原則沒有落實到具體的法律制度和規則中。人類社會發展的歷史表明，科技創新和人類文明既相互依存又呈現出明顯的張力：[12]作為第一生產力的農業轉基因生物技術被廣泛應用于各項領域，同時也由于生命健康風險和生態環境威脅的爭議而廣受質疑。生物安全語境下，未知的、意圖之外的后果成了歷史和社會的主宰力量，它使這個星球上所有的生命形態都處在危險之中。[13]農業轉基因生物風險防范規制有徒具形式之嫌，例如2015年《食品安全法》規定應當設定轉基因食品標識，限制轉基因食品的適用，但其具體實施辦法并沒有直接提及轉基因食品的防范風險規定，實踐中頻繁反映出農業轉基因生物風險規制存在實操性差的問題。雖然《生物安全法》已經明確規定在農業轉基因生物技術領域應當貫徹風險預防性原則，但是該原則在具體制度設計中的展開程度并不充分，尤其在生態環境風險規制方面的制度規范匱乏。

2.2.3 公眾參與不充分

從參與主體上看，農業轉基因生物規范中的公眾參與度低，尚未建立有效的公眾參與機制。首先，我國農業轉基因生物信息公開和風險溝通機制不健全。這種信息的不對等性導致公眾對農業轉基因生物技術持質疑態度，對技術應用可能造成的生態破壞和健康威脅心存擔憂，恐慌和抵觸情緒在全社會蔓延。其次，雖然國家對農業轉基因生物實行標識制度，一定程度上保障了社會公眾的知情權和選擇權，但是公眾的立法決策參與權仍沒有得到充分尊重。我國以《農業轉基因生物安全管理條例》為代表的一系列法規當中缺乏公眾參與的相關條款，公眾的參與權、參與程序、救濟機制等問題缺乏法律規定。

2.2.4 制度設計不科學

從制度內容上看，農業轉基因生物規制的制度安排缺乏系統性、科學性。首先，農業轉基因生物安全立法過于重視監督性環節，制度設計集中于評價制度、許可證制度、標識制度等事前預防、事中監管方面，對于事后的應急處理、侵權救濟制度和損害賠償制度涉及較少，總體制度安排缺乏系統性。《農業轉基因生物安全管理條例》僅對侵權損害賠償作出了一般性規定，第五十二條規定發生基因安全事故造成損害的，依法承擔賠償責任，但對賠償主體、賠償數額、免責條件等未作出規定。[14]轉基因生物賠償立法也尚未安排相應的銜接制度，以政府信用擔保企事業單位在轉基因技術研發、推廣失敗時應承擔責任，可能引發巨大的賠償風險。[15]其次，部分農業轉基因生物制度的具體設計上缺乏科學性。例如，《農業轉基因生物安全管理條例》第十條規定轉基因生物安全評價工作可以委托給相應的技術檢測機構，但是對于受托的技術檢測機構應當具備何種資質、依據何種標準進行檢測以及檢測結果的效力等關鍵問題，該條例均缺少明確規定[16]。實踐中往往會導致農業轉基因生物檢測標準不統一，使得檢測結果缺乏權威性。

3 農業轉基因生物規制的立法完善

3.1 建構科學完備的立法體系

我國農業轉基因生物安全立法應考慮制定綜合層面的《農業轉基因生物安全法》，重構農業轉基因生物法律體系，形成以綜合性立法為統領，國務院行政法規和各部委規章制度為整體的有機法律體系。針對現有部門規章規定混亂的問題，亟需理順整合現有的規章制度，為農業農村部、生態環境部等部門在各自職權范圍內的監管活動提供法律依據。另外，農業轉基因生物技術的應用既是國家政策問題也是國際戰略問題，國內法與國際條約的協調銜接是推動我國農業轉基因生物健康發展的關鍵，這不僅關系到生物安全，更關系到國家安全。對此，需要依據我國締結或參加的國際條約，對我國現行的農業轉基因生物監管法律體系進行調適，以更好地適應國際社會發展形勢。

3.2 建構全方位的風險預防規制

我國農業轉基因生物安全立法須真正構建起全面的風險預防體系。以風險預防原則為基本理念指導農業轉基因生物具體制度建設，制定科學、透明的風險分析規則，為基因改造生物風險規制提供實證主義的技術手段。[17]《農業轉基因生物安全管理條例》中應當設置專章的風險分析規則，其中既要包括對人類健康的風險防范，也要包括對生態環境及其他風險的防范，將環境影響評價制度引入農業轉基因生物安全法律風險規范制度群中。

在確定農業轉基因生物風險預防原則的同時，也需要設定合理的閾值標準，以便于執法部門監管。[18]基于當前農業轉基因生物技術在全球范圍內的發展態勢，風險預防體系的建構不能成為我國產業化發展進程的阻礙，需要采取謹慎、合理的態度，采用成本效益分析、設立目標風險的方法，在技術研發、應用和公眾健康、生態環境保護之間尋找合適的平衡點，推動農業轉基因生物技術蓬勃發展的同時將風險控制在合理范圍內。

3.3 建構全社會的多元協同規范

農業轉基因生物技術的健康發展需要構建全社會參與的多元協同規范，發揮政府、企業和公眾等主體的力量。《農業農村部辦公廳關于鼓勵農業轉基因生物原始創新和規范生物材料轉移轉讓轉育的通知》指出，為進一步促進和規范農業轉基因生物研發應用相關活動，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，研發成果由市場檢驗。但是，市場機制不可能克服其自身的局限性，其追求自身利益最大化的屬性具有把生態環境成本和公共健康成本轉嫁給社會的天然傾向，基于憲法上基本權利的保護義務功能，國家負有保護公民免受來自第三方的侵害的義務[19]。需要以法律規范的形式明確政府在農業轉基因生物監管方面的義務，以維護公共利益的目標，規范市場主體的行為，同時為市場發展提供良好的營商環境。

另外，公眾是農業轉基因生物風險的直接利害關系人，社會公眾的知情權、選擇權和相關公共事務參與權應當得到充分尊重。因此，完善農業轉基因生物規制的公眾參與制度是多元協同治理模式的必然要求。建立行之有效的溝通機制，而不能僅僅做形式上的、“裝飾性”的意見征詢[20]，確保公眾依法享有參與轉基因生物安全管理工作的權利，包括參與相關決策和規則制定、審批和監督等活動。

3.4 優化加強全過程的制度安排

在轉基因生物安全監管的立法過程上，應立足現實國情，遵循全程控制的原則。[21]我國農業轉基因生物安全在具體制度設計上集中于事前的預防型制度和事中管制型制度，對于事后的損害賠償制度涉及較少，應當為受到農業轉基因生物損害的個人提供完善的法律救濟依據。事后救濟制度的優化不僅能夠保障被侵權人的合法權益，也能通過責任制度督促相關主體采取具體措施將風險控制在合理范圍內。

設立風險現實化后的公平救濟規則，通過嚴格的責任和補救機制來保證風險預防措施的執行力。[17]在賠償責任標準方面，基于農業轉基因生物技術加害方在財產和信息上的優勢地位以及損害后果的嚴重性，明確轉基因生物侵權損害的懲罰性賠償原則和無過錯責任原則，以在制度層面最大限度地督促農業轉基因生物技術研發者規避生物安全風險。構建轉基因損害賠償機制的社會化路徑，基于農業轉基因生物損害的潛伏性和損害因果關系的不明確性，有必要建立農業轉基因生物責任保險機制，以更好地保障受害者的損失得到填補，同時避免損害賠償制度成為農業轉基因生物產業健康發展的阻礙。

4 結語

新時代國家安全戰略的推行必然要將轉基因生物規制納入考慮范圍。從世界發展趨勢看來，推動農業轉基因生物技術的健康發展是時代所需。以生物安全時代背景下農業轉基因生物技術的新型治理需求為出發點剖析現行法律法規和制度體系的困境，在嚴格責任、風險溝通和公眾參與等基本理念指導下，構建起全面的風險預防體系，完善轉基因生物技術損害賠償救濟機制，在國內、國際兩個視域下實現農業轉基因生物技術風險與發展兼顧、安全與利益平衡的目標。完善農業轉基因生物法律法規，筑牢轉基因生物安全屏障，更好地守護國家生態安全和生物安全，最終踐行生態文明和可持續發展觀。