后小康時代防返貧預警機制的構建
——基于“事故鏈理論”的思考*

于佳秋 ， 殷榮林

(中共長興縣委黨校 科研室， 浙江 長興 313100)

消除貧困，實現區域統籌發展，一直是我國政府十分重視且為之努力推進的戰略工程。改革開放后積極推進的西部大開發行動，中共十六屆三中全會提出的“五個統籌”，目的都是促進東部與中西部地區均衡協調發展。十八大以后，為全面建成小康社會，黨中央提出了“精準扶貧”的戰略部署，得到了切實推進[1]1。2021年2月25日，習近平總書記莊嚴宣告我國脫貧攻堅取得全面勝利；同時強調，防止返貧和繼續攻堅同樣重要。脫貧攻堅質量的高低決定了未來相對貧困地區高質量發展的水平。相較而言，中西部地區情況比較特殊，發展基礎比較弱，脫貧標準比較低，抵御自然災害等突發事件能力也比較弱。尤其是最近兩年，在特大疫情的沖擊下，全球經濟和中國經濟都面臨嚴重困難的形勢，全面小康建成后會不會出現“由富返貧”現象，值得我們關注和研究。中國的基本國情是地域寬廣，人口眾多，且農村人口占比很高，如果對脫貧群體不加以持續性幫扶，很可能會出現“返貧”現象。

一、問題的提出

(一)全面建成小康社會的目標解讀

從總體小康到全面小康，從全面建設小康社會到全面建成小康社會，圍繞全面建成小康社會這個目標，黨中央采取了一系列戰略舉措，我國經濟社會以及人民生活發生了巨大變化。尤其是十八大以來，為實現完全脫貧，黨中央提出了一系列解決脫貧的精準措施，精準扶貧、精準脫貧就是在這種背景下提出來的[2]102-103。在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記莊嚴宣告我國已全面建成小康社會，解決了絕對貧困問題，創造了又一個彪炳史冊的人間奇跡；同時也應看到，雖然全面小康已經建成，但在之后相當長的一段時期內，富裕的基礎并不牢固，小康社會的完整性仍將面臨挑戰。從這個意義上講，全面建成小康社會后防返貧機制的建立具有重要的現實意義。

中國特色小康社會以消除或基本消除絕對貧困為目標，是一個既要確保平均生活質量又要確保絕對生活水平的理想社會。小康社會的總目標是：建設更高水平、更高質量、更大范圍、更加公平的小康社會。可以概括為“一條道路”和“九個社會”。“一條道路”是指維護世界和平，走和平發展的道路，構建和諧的人類命運共同體，共筑和諧世界；“九個社會”是指生態文明型社會、全民健身型社會、安居樂業型安康社會、開放創新型和知識型社會、社會主義民主社會、道德文明社會、學習型社會、共同發展社會和共同富裕社會[3]第8版。

(二)構建小康社會防返貧預警機制的必要性

全面建成小康社會不僅是我國新時代現代化建設的重大戰術性部署，更是階段性戰略部署。如果我國不能實現全面、長久的脫貧，不能從根本上解決中西部地區貧困群體的低收入問題，我國的“小康社會”就如同空中樓閣，會隨時倒塌。脫貧攻堅和精準扶貧重在消除量化貧困。小康目標實現以后，“指標貧困”已經消除。為了確保小康成果，防返貧就自然成為各級政府在解決脫貧問題之后的首要任務[4]41-53。所謂“返貧”就是由于諸多因素的交互制約或干擾，在解決溫飽問題、實現標準式脫貧之后，生活上、經濟上重新陷入貧困的過程。返貧問題是目前世界各國普遍面臨且難于解決的社會問題。20世紀60年代中期,美國出臺“反貧困戰略”，歷經半個世紀仍沒有實現最終消滅貧困的目標。我國中西部地區一直是反貧困的主戰場。實踐證明，建立返貧預警機制是阻斷返貧的重要保障。特別是我們國家，在通過剛性脫貧進入小康社會的背景下，構建預警機制便顯得尤為必要[5]37-45。

1.“精準扶貧”具有不穩定性，返貧強度較高 我國目前的精準扶貧政策是一個在特定歷史時期制定的特殊政策，是一個在既定時間內為確保小康社會全面建成而采取的特別舉措。我國落后地區貧困情況的復雜性與多樣性超過了一些發達國家，經濟發達地區的扶貧能力、反哺機制與發達國家相比有較大的差距。因此，我國“小康”的持續性面臨很大的考驗。

2.貧困者具有脆弱性，脫貧個體的穩定性差 小康社會的全面建成，只是達到了總體小康的階段，并不意味著貧困現象的徹底清除。事實上，返貧現象仍將是中國社會治理面臨的主要問題，且返貧形勢比較嚴峻。返貧現象的實質在于脫貧本身的脆弱性。也就是說，返貧的重要原因是大多數脫貧者是脆弱的[6]10-16。這些群體對外界環境的反應較為敏感，安全感差，長期徘徊在貧困線附近，稍不留神就重新陷入貧困，這會使全面小康的成果大打折扣。

3.貧困標準具有動態性，相對貧困現象依然存在 在解決了絕對貧困問題以后，相對貧困問題又成為包括發達國家在內的所有國家不得不面對的社會問題。從社會公平角度看，消除絕對貧困和相對貧困，都是政府的責任和義務，且永無時間節點。發展與公平永遠是所有國家追求的主流價值和核心目標。因此，只要有低于貧困線收入水平的群體存在，貧困就不能算真正消除，就應該有一個消除貧困的長期配套機制。從這個意義上說，呈動態特征的貧困現象需要有動態的防返貧機制進行化解。

二、返貧問題研究的幾個維度

返貧是我國當前社會治理中無法回避的問題，近年來學界對消除貧困、精準扶貧以及防返貧的研究呈現出較熱的態勢，尤其對精準扶貧的研究最為集中，對預防、預警脫貧群體返貧以及如何返貧的研究相對較少。通過搜索有關文獻，發現目前學界關于“返貧”問題的研究主要有以下幾個維度：

(一)關于脫而返貧的誘發因素研究

丁軍和陳標平指出，由富返貧現象的主要根源在于“主體、供體、載體”三者的不可持續性[7]52-57。鄭瑞強和曹國慶認為，返貧的根源在于因災、滯于發展、政策失靈和能力缺失[8]619-624。董春宇和欒敬東等認為，脫貧個體的脆弱性與經濟貧困互為因果，在“扶貧、脫貧、再返貧”循環的背后，實質是地區經濟發展落后和家庭經濟基礎薄弱[9]176-178。從以上專家學者的觀點來看，基于中國現狀，導致返貧的因素是多樣的，而機制體制缺陷、思想觀念落后、政策缺乏針對性等則是主因。

(二)關于返貧治理的對策路徑研究

這一類研究目前在國內學界較多，如：羅利麗主張，形成政府、社會與幫扶受體全程參與的聯動機制，提升產業扶貧的質量，增強造血功能，消除脫貧再返貧的可能[10]76-79。姬兆亮和戴永翔等基于協同治理理論，從概念分析出發，提出政府協同治理，克服體制變革障礙，實行開放式治理，從而實現政府由傳統治理范式向協同治理路徑轉變[11]122-126。何華征和盛德榮主張，從心理改善、制度供應、經濟發展、價值挖掘、民智教育五個方面來阻斷貧困人口返貧。其中，心理改善是非常重要的一個幫扶環節。要加強發達地區與落后地區的交流互動，強化觀念的輸送[12]95-102。

(三)關于防返貧長效機制構建的研究

目前國內關于預警機制構建研究比較權威的觀點有：包國憲和楊瑚基于對“事故鏈理論”和“突變理論”的研究。他們認為，返貧的發生有其內部機理，并且可能隨著區域數據的變化而變化。脫貧群體的返貧也是這樣，可能因為其中某一誘發因素的不斷惡化而帶來由富變貧的結果。他們從主體構成、支撐要件、預警程序三個方面進行了模型設計[13]123-130。他們的觀點有新意且有應用性。另外，學者章文光認為，收入能力差和收入指標不達標，意外事故發生、自然災害頻發、重大疾病打擊、經濟發展能力低下、就業不穩定等是返貧的主要風險點。基于此，他認為，建立返貧風險預警機制、明確返貧認定標準、經常性關注脫貧群體的需求和動向，是防返貧的主要手段[14]68-69。還有，學者王文樂認為，全面小康的實現標志著我國絕對貧困現象得到了基本消除。但是，我國目前精準扶貧的脫貧基礎并不牢固，具有較大的返貧強度。相對貧困現象將是我國長期存在的社會現象。因此，構建一個全方位的全面小康社會防返貧機制非常必要且緊迫[15]282-283。

通過以上梳理，可以發現：學界現有的關于返貧問題的研究，大多集中在返貧發生后如何治理的范疇，屬于滯后型研究，而不太關注返貧的阻斷與預警，對前期預防缺乏足夠的關注與研究，且關于返貧預警機制構建的研究鮮有人涉足。阻斷返貧、治理返貧的關鍵在于預防，這就需要建立針對性強、操作性強的返貧反饋及預警機制。返貧預警旨在加強對返貧的前期預防。如果預警機制合理科學，就能有效減少返貧現象的集中爆發，降低后期的治理難度。預警是一項基礎性工程，實踐層面要予以重視，理論層面也要加強創新與研究。

三、返貧現象的產生及演進機理

“事故鏈理論”認為，每個事故的發生并不是孤立的，是一系列事件的連接，是一個事件接著一個事件的“一連串事件”的組合。“事故鏈理論”多用于安全科學方面，也可用于闡釋社會治理方面的問題，也能解釋情況復雜的中國返貧問題。按照“事故鏈理論”，返貧的路徑大致可以歸納為“管理缺陷-主體因素-直接原因-事故-損失”這五個環節。它們相互影響，聯系緊密，形成一套完整的“多米諾骨牌”。其中的一個鏈條有壞點，就會影響下一個環節，最終導致整套機制運作受阻而徹底失靈。

1.“管理缺陷”環節 在“精準扶貧”背景下，為完成政治任務，基層施政者的壓力很大。他們最大的工作動力來自完成指標。從結果來看，量的改變多于質的改造。他們并不注重從根本上解決落后地區的脫貧問題，在思想上存在著“管理缺陷”，這是最不應該的。扶貧理念、扶貧政策和資源配置是造成“管理缺陷”的主要因素。

近年來，在扶貧政策的執行過程中暴露出諸多問題。由于缺乏系統性且兼具靈活性的機制，政策短板比較明顯。如：一些地區的扶貧政策，其本身的價值取向就有問題，為政績僅熱衷于“錦上添花”，沒有真正做到“雪中送炭”；有些基層政府樂于放寬貧困人口限制，將非貧困人口納入政策范疇，不愿先扶持相對最貧困的地區。又如，扶貧貸款政策的出臺，可以解決各地農民的生產問題，對農戶來說原本是一件好事。但是，扶貧貸款的門檻比較高，條件苛刻，于是出現了有好政策卻難享受，資金到戶率低，貧困群體受惠力度普遍不夠等情況。目前，我國“精準扶貧”的資金主要來自中央財政。近年來，盡管財政專項資金有較大幅度的增長，但仍存在較大缺口，要真正實現全部人口動態脫貧，現有投入明顯不足。

2.主體因素(即“工作或個人條件因素”) 在受到“管理缺陷”影響時，主體因素會反過來影響甚至強化“管理缺陷”。“工作條件因素”是指扶貧工作人員與扶貧機構組織。一方面，由于工作力量有限，扶貧工作量大、面寬，很容易出現鄉鎮管理層“缺位”現象；另一方面，大部分扶貧單位左右無法匹配、上下不成體系的組織系統，給扶貧工作帶來了極大的不便。“個人條件因素”主要是指被扶貧對象因自身因素導致扶貧效益弱化，因能力問題不能同步跟進相關政策而導致負面結果發生。以上因素導致“扶貧管理缺陷”不斷顯現，并最終由“直接原因”環節導致返貧加劇。

3.直接原因 “直接原因”是返貧現象產生的關鍵環節。單一的扶貧“輸血機制”不重視提升脫貧者發展產業的能力，只注重給錢給物。脫貧者仍然沒有掌握先進的生產技能，其脫貧基礎弱，一旦受到外界沖擊，就會立刻返貧。

4.事故和損失 “事故”和“損失”是整個鏈條中的末端環節。如果受到前三個環節的共同影響，事故和損失的出現是必然的。其中，“事故”環節預示著脫貧群體將再度返貧或貧困程度進一步加深，或非貧困人口在動態標準之下淪為貧困群體，即廣義上的返貧。“事故”一旦產生，就會把影響傳導到下一個環節，產生社會成本和社會損失，意味著扶貧管理與政策的失敗。“損失”一旦發生，即意味著社會系統將無法走出“年年扶貧年年貧”的怪圈，陷入靠財政不斷救濟的反復循環之中。久而久之，這種反復循環會變成各級政府難以甩掉的包袱。

“政策失靈-技能弱勢-發展弱能-返貧”，“事故鏈理論”能夠解釋脫貧群體重新返貧的連續事件組合及后果。返貧現象的進程除沿著事故鏈邏輯線性演進之外，還可能會發生突變。法國數學家托姆的“突變理論”認為：用數學工具詮釋系統突破的現象發生，如果給處于穩定部分的區域設置參數域，并使其隨系統狀態變化而變化，當參數達到某個特定限值時，系統狀態就會出現突變。如果用“突變理論”來詮釋脫貧返貧現象，我們可以把“脫貧返貧”看成是小康社會系統里的參數域，通過設計運動模型探析其規律。在小康社會系統里，由于構成社會體系的元素時時刻刻都在運動和變化，極限參數的出現，就有可能導致脫貧的“損失”，突變狀態下的返貧很難有效預警和控制。

四、后小康時代防返貧預警機制的構建

解決脫貧問題只是小康社會建設的前提和基礎。由于我國國情復雜，結構化貧困現象比較突出，前期脫貧標準比較低，返貧強度仍然比較大，小康的脆弱性問題必然存在。因此，后小康時代如何強本固基，扎牢小康線，是擺在中國政府和中國人民面前嚴峻的現實問題。絕對貧困可以通過絕對手段解決，而相對貧困在包括中國在內的世界各國始終存在。我們不應僅以某一固定標準為目標，不僅要關注絕對貧困的消除，還要關注相對貧困的存在，要積極預警和阻斷相對貧困群體返貧。防返貧預警機制的構建是當下“精準幫扶”的前期工作。構建預警機制應從主體構成、預警程序和支撐條件等方面入手[16]154-162。

(一)防返貧預警機制的主體構成

防返貧預警機制的干預客體，狹義上是指在特定期限內已脫貧的對象，廣義上包括脫貧群體、未脫貧群體、徘徊在貧困線附近的非貧困群體。主體構成包括干預主體、干預客體、干預手段、數據庫、預警標準等方面。干預主體包括政府和社會力量。數據庫是整個預警機制架構的核心部分，其技術層面已比較成熟。近些年，我國的信息技術水平不斷提升，為精準扶貧、精準幫扶提供了強大的技術支持。但是，在防返貧措施方面，還缺乏有效的政策協調機制。由于干預手段的多元化，政策執行分割現象比較嚴重，社會力量參與脫貧攻堅和在幫扶過程中的“碎片化”現象較明顯。在整合政府力量和社會力量以后，干預主體可以結合大數據平臺的信息庫數據，根據返貧的可能原因和強度，選擇最有針對性的措施和手段進行有效干預。預警標準在整個架構中非常重要，是數據庫對返貧對象進行判斷的量化依據。干預主體既可以通過預警標準的單一關鍵指標進行判斷，也可以通過多維貧困指標進行判斷。

(二)防返貧預警機制的支撐要件

防返貧預警機制的正常運轉不僅需要組織、保障、信息、應急等要素條件的支持，還需要協調一致的組織架構、快速應變的應急管理、及時跟進的信息管理、外部評估的保障條件等客觀條件的支撐。

1.組織管理系統：職責明確、協調一致 為更好地引導防返貧工作機制正向運行，有效整合反貧困資源，避免多設組織而出現機構重疊，組織機構的設置應遵循“職責明確、簡約效能”原則，以提升各層級事務的執行效率。防返貧預警機制的組織結構既要分工明確，又要高度協同，克服“九龍治貧”的分散局面，把“防返貧”當作扶貧來治，并能統一協調各項相關工作。

2.信息交流系統：客觀完整、及時跟進 返貧信息的監測數據大多通過人工手段采集。既然是人工采集，就可能存在誤差。因此，在誤差的允許范圍內必須堅持真實客觀的原則。防返貧預警機制信息管理的基本要求就是“真實完整、及時跟進”，從采集到錄入的整個過程力求做到“零誤差”，并且要及時更新數據。數據分析的結果要及時反饋給幫扶對象，用精準的識別程序進行核實，以避免造成重復救濟與資源浪費。防返貧預警機制采集的信息包括數據源情況、接受救濟、使用貸款、家庭資產及居住條件等。在確認脫貧戶達到永久性脫貧要求后，還應該繼續對其進行定期觀察，待情況穩定后再使其脫庫。

3.應急管理系統：因戶施救、快速應變 數據庫采集和整理的數據信息應該分門別類地向核心管理部門上報。相關部門可以按已確認的預警級別制定相應的應急處理方案。按照“因戶施救”原則，一旦發現某些脫貧對象有返貧苗頭，相關部門就應該根據監測跟蹤到的情況，立即運用多元化手段加以有針對性的干預和阻斷。干預主體只有從受助對象的級別需求出發，在不同階段給予受助對象不同的幫助，才能從源頭上進行有效預防。

4.保障運行系統：內部兜底、外部評估 “內部兜底”是指根據各省區縣脫貧地區的具體情況，合理分配兜底再扶貧資金和其他資源，以確保其真正脫貧，防止脫貧戶的返貧。“外部評估”是指為確保防返貧治理工作的高質量運作，防止政策在推行過程中被變形執行，甚至虛假執行，委托權威專家、社會評估部門等第三方機構，對受助對象數據和政府管理數據從“采集到應急”進行全過程抽樣調查和測評。防返貧預警機制的構建離不開外部評測與內部保障的雙輪驅動，內部高能與外部開放是防返貧預警機制健康運行的關鍵。

(三)防返貧預警機制的具體運作

防返貧預警機制各主體以數據庫為平臺，既互相配合層層遞進，又交錯監測相互監督，對返貧群體進行有效干預。在對干預客體進行實時監控時，如果發現監測結果達到最低閾值，數據庫就要及時將結果反饋給干預主體。干預主體則必須時時關注和跟蹤干預客體。當警度上升為中級時，主體要根據客體的實際情況，以及數據庫反饋給各干預主體的信息，制定相應的應急干預措施；當警度上升為高級時，主體要動用最高級別的干預措施，及時進行阻斷，同時要注重工作的協同性與一致性。當然，返貧現象并非呈簡單的線性變化。根據“事故鏈理論”，客體和管理的情況始終在變化，防返貧工作系統內的區域性數據也會隨時發生突變。數據庫將根據突變部位的嚴重程度、受損情況匹配干預手段，并及時提出干預建議。

總之，我國對扶貧攻堅的前期治理大都集中于后期干預，采用強勢和多元協同治理的方式，效果顯著。但我們應該清醒地看到“后治理”的弊端：應急性的處理，成本很高，存在的問題也不少。雖然，全面建成小康社會已圓滿收官，但這并不意味著貧困現象在中國已經消失，在未來的一定時期內，我們還將面臨相對貧困問題的長期挑戰。尤其是受全球性疫情的影響，世界經濟大滑坡已不可避免，我國的防返貧之路也將更加任重道遠。返貧的先期預防是返貧治理的基礎性工程。在“后小康”時代，預防返貧并構建完善的防返貧預警機制是“穩小康、清貧困”的重要制度建設。只有構建行之有效的防返貧預警機制，阻斷脫貧后重新入貧，才能減輕后期返貧治理的難度[17]124-127。