共享經濟時代事業單位用工形式問題研究

■王巖

（汾陽市宣傳事業發展中心，山西 汾陽 032200）

一、研究背景及意義

（一）研究背景

早在2013年地方政府職能和機構改革工作會上，李克強總理指出要嚴控地方政府機構編制總量，確保財政供養人員只減不增[1]。在2018年行政體制改革的基礎上，2021年如火如荼地開展了事業單位機構改革，對機構職能、人員編制、隸屬關系等進行再整合再優化，這是在推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎上進行的又一輪改革，一方面簡政放權，上級單位權限不斷下放到下級，另一方面政府部門職能重新整合，職責權限不斷增加，工作任務不斷增多，對事業單位用工也提出了更新更高更專業的要求。

共享經濟指的是資源擁有者以有償讓渡方式提供資源，并從中獲取一定收益，通過資源分享使社會資源得到最佳利用，滿足多方需求，從而實現更大價值的經濟模式[2]。隨著網絡信息發展，大數據技術得到廣泛應用，社會資源得到優化重組。共享經濟時代下，社會用工形式更加靈活多樣，除傳統的編制用工模式外，靈活多樣的用工方式豐富了事業單位的人員結構。巧妙地運用編外用工，對提升單位工作效率、解決社會就業、激發體制內工作人員工作主動性和擔當精神有積極的推動作用。

本研究以F市X系統事業單位人員作為主要研究對象，該系統人員構成分為行政人員、參照公務員管理的事業人員、事業人員、編外人員四類。其中，編外人員包含：臨時工、公益性崗位人員、政府購買服務基層崗位人員、大學生見習崗位人員、勞務派遣崗位人員、其他靈活用工形式。由于選派到村（社區）任職的大學畢業生、“三支一扶”崗位等在考核期滿考核合格后會納入事業編制內，且基層單位存在借用其他部門編內人員工作的現象，故這幾類人員不屬于編外人員，本研究僅就編外及靈活就業人員開展。

（二）研究意義

1.通過研究可促進機關工作新發展。當前機關事業單位人事管理仍然以編制內人員為主，對公益性崗位人員、大學生見習崗位人員、政府購買服務基層崗位人員等編外人員在制度執行、獎懲、工作分配等方面的管理參照體制內人員管理，在績效考核、薪酬管理、員工培訓開發等方面則有“雙標”嫌疑，使得編外員工出現“不公平”想法；通過互聯網等第三方平臺，充分利用靈活用工模式，可以有效地解決在共享經濟時代下諸如資產采購等專業性的非核心業務工作，特別是在新冠肺炎疫情爆發后，通過靈活的編外用工，有效地將事業單位工作細化、量化、專業化，這無疑是當前面對激烈的競爭環境和技術變革時所采取的最有效人力資源戰略之一。

2.通過分層管理可分類解決固有難題。按照“同心圓”理論，從中心到邊緣依次是行政編人員—事業編人員—編外人人員[3]，機關單位中從事關鍵性工作的員工基本是體制內在編人員，相對簡單和替代性高的工作由外圍員工開展。根據共享經濟時代發展的要求，進一步創新管理理念，靈活地對編外人員進行人力資源管理，特別是在績效考核、薪酬及獎懲、員工關系管理和開發等方面，讓編外人員感到“公平和有歸屬感”，助推機關事業單位人力資源管理工作的發展和飛躍。

二、當前事業單位各類人員現狀

（一）從事工作角度

從所從事工作角度看，X系統內的大多數事業單位隸屬于行政單位，目前大部分編內及編外人員從事組織人事（人力資源）、法務、財務、物流、采購等基礎性標準化工作及行政事務性具體工作。

在國外，除全職、固定工作以外的職業模式統稱為非標準工作協議，包括兼職工人、季節性工作人員、隨叫隨到（call on）人員及臨時幫助機構人員，“以市場為導向、以能力為本位、以契約為保證、以績效為依據”的人事行政理念得到大力倡導[4]。在國內，事業單位在對本身是否需要使用編外等靈活用工進行分析研判時，著重將崗位替代率和上崗難易程度作為關注指標：第一，在崗位替代率在33%左右時，無論從競爭機制還是管理角度，事務性工作、輔助性工作、臨時性工作均可以通過采用編外人員的方式將工作進行分擔；第二，編內及編外人員無法短期內熟練操作的專業性強、重復性高、量批次大或市場化率高的工作等，使用固定崗位的工作人員會增加成本、降低效率，而通過選擇外包、隨叫隨到（callon）等更為靈活的用工形式不僅可以在有限成本內解決問題，而且可極大地提升社會的就業水平、提高機關單位的工作效率、增強工作的專業化水平，促進機關單位良性健康發展。

（二）用人單位角度

從用人單位角度看，理論上講，事業單位用工本應是“人事財”的統一[5]，即用人單位對招聘崗位和人員有充分的自主權、對工作人員的薪酬有充分的主動權、對日常管理有充分的決定權。實際上看則是“三國鼎立”：“人權”由縣級人社部門負責，體制內招聘按照省、市級對招聘的要求程序進行，編外人員招聘則是用人單位將崗位數量及招聘要求等統一上報縣級人社部門，并由其具體發布公告、招聘考試、面試等；“財權”是由縣級財政部門根據招聘人員類型，結合招聘文件要求及最低工資標準，定期發放；“事權”是由用人單位具體負責人員的日常管理、工作安排、績效考核、員工培訓及開發等具體事務。

由于用人單位與其他部門之間在工作方式、工作流程等方面存在差異，且人員信息的靜態性使人社部門未能及時掌握員工動態，導致人員信息在銜接方面出現問題，特別是當人員出現借用等特殊情況，會導致人、財、事出現偏差，即工資是在借出單位領取，人員在借出單位考核，但具體工作及管理由借入單位負責，出現原單位由于管理權限轉移而無法進行綜合管理考核，現單位在日常管理方面缺乏有效的監管及獎懲手段而在管理人員方面捉襟見肘的窘局，這不僅影響原單位對工作人員實際情況的掌握，而且使工作人員進入管理灰色地帶，對用人單位、員工個人帶來負面影響。

（三）勞動者個人角度

從勞動者個人角度和從基本情況看，F市位于山西省中部地區，州府文化底蘊深厚，除政策引導“4050”困難人員就業外，大學畢業生回鄉擇業的首選是考錄入編進入工作崗位。通過大學生見習崗位、公益性崗位等方式提前進入單位適應工作，且在工作量既定的情況下，機關工作收入固定、競爭壓力小、社會地位高，故編外就業是不少畢業生臨時就業的第一選擇。根據2018年以來該市新從業高校畢業生進入本系統工作情況，初始學歷在專科及以下的占比為56.8%，本科占比為43.2%；由于男性對薪金要求較高，但編外人員一般工資收入較低，故男女比例大致為1:2，女性占比相對較大。對于外包性質的工作，根據不同專業具體問題具體分析，由不同的專業人士開展，且秉持著“花錢養事不養人”的理念，故對此類人員個人情況不作研究分析。

（四）心理角度

從心理角度看，機關在編職工工作差別明顯：“老員工”工作分工少、責任輕，有“得過且過”思想；“年輕人”通過考錄進入，工作量大、任務多、責任重。公益性崗位、大學生見習崗位、政府購買服務基層崗位、臨時性聘任崗位等崗位工作人員在實際待遇、晉升機會、社會地位等方面與在編人員差距明顯，根據公平理論，通過投入產出比、投入自比與投入他比、產出自比與產出他比，認為自己是處在“同心圓”外圍，從事的工作是臨時性、輔助性和隨機性工作，從而有“消極怠工”傾向[6]。相較于編制內、外崗位，勞務派遣或購買服務等更為靈活的就業崗位，具有工作專業程度高、崗位剛性約束小、考核方式靈活、薪酬水平多樣等優勢，越來越受到年輕人的青睞，既解決了就業難題，又有效地彌補了“機關工作約束太強”的難題，做到“有位有人為”，保證機關工作順利開展，勞動者個人內心滿意度、工作忠誠度、工作積極性均進一步提高。

(五）工作形式角度

從工作形式角度看，互聯網迅速發展，在機關工作的傳統方式上，勞動者更容易接受“單位—平臺—個人”的靈活工作形式[7]。區別于以往傳統的勞動關系、雇傭關系，以購買服務為主要方式的“特殊”用工越來越受到機關單位的青睞。如以機關財務工作為例，依托特定工作平臺，用人單位“購買”專業人士的勞務，以較高的效率、較低的成本、更靈活的形式開展工作；財務人員可以通過特定平臺提供勞務，進而在有限的時間內提供更多勞務輸出，提高收入水平、激發其工作積極性。

由此可見，在本轄區，通過考錄進入機關事業依然是大學畢業生選擇工作的主流；在年齡、學歷、工作經驗等多重條件的限制下，編外就業成了城鎮困難人員及未就業畢業生暫時獲得就業機會的重要選擇；由于新時代新思想的不斷滲透，在工作中更渴望能體現自我價值、自由靈活的工作，而不僅限于“入編”，諸如購買服務、勞務外包等更為靈活的就業形式吸納了一部分有技術、懂專業的人員進入勞動大軍，促進本地共享經濟的高質量發展。

三、存在的問題

（一）勞動關系屬性削弱，相關法律依據欠缺

與當前編內事業人員與用人單位簽訂聘用合同不同，編外人員諸如公益性崗位、大學生見習崗位工作人員與縣級人社部門簽訂勞動合同，單位臨時工原則上與用人單位簽訂勞動合同。由于縣級單位對有關人事制度剛性執行要求不嚴，導致合同簽訂率持續走低。購買服務等更為靈活的就業則是由所在單位對職工進行招聘、入職、培訓、考核，機關事業單位僅僅是因既定工作購買服務，管理、組織、監督、考核等方面均與在編人員有所區別。由于購買服務的時間彈性大、工作地點相對不固定、薪酬不歸口單位管理等特性，與事業單位的勞動關系屬性被削弱了，用工關系的判定也更加困難，機關事業單位的靈活用工削弱了勞動法律法規相關的經濟從屬性、人事從屬性，由此可能會出現一些新型的靈活用工形式找不到相關的法律依據的情況，勞動者權利得不到保障[8]。

（二）“人事”矛盾突出，人員能崗匹配度偏低

2021年是F市事業單位改革年，通過更名、撤并、整合、轉企等方式，對全市進行了整體重塑性的事業單位改革，共精簡機構60%、精簡編制45%。改革后，除公立醫院和學校外，目前F市共有機關事業單位83個。由于機關單位工作職能不斷擴大，工作職責不斷擴展，致使機關單位用人量大，但改革后機關事業單位“精兵簡政”、人員“只減不增”，疫情后就業壓力逐漸增大，“事多人少”的矛盾愈發突出，除政府統一組織的人員聘用外，對體制外更為靈活的用工需求不斷增加。

以企業用工為例，有數據顯示，有43.2%的公司企業對靈活用工人員的專業素質表示憂慮，公司在對靈活用工的綜評中能崗匹配的滿意度僅有7.6%[9]。事業單位人員能崗匹配度亦是如此。以購買服務為例，機關單位對本單位工作人員基本情況不熟悉，人員專業與用工需求有差距，導致工作效率低下，出現既定時間完不成既定任務的情況。同時存在購買服務工作人員對所從事的工作適應性匹配度不高的問題，在工作中無法適應機關事業單位要求的工作，靈活用工模式的積極作用大打折扣。

（三）人力資源管理模式僵化

在共享經濟時代，編內聘用合同關系比較穩定，對包含編外人員在內的機關工作人員按照傳統人事管理模式開展人力資源管理，其管理模式相對僵化，人力資源管理專業性差、管理成本高，對崗位設置職責與實際工作界定不明。以編外人員為例，雖設置為輔助性臨時崗位，但實際工作中多數編外人員參照“核心人員”管理，從事專業技術甚至管理崗位，人員混雜導致難以適應現代機關管理的新要求，出現“對工作疲于應付”的現象。同時，用人單位對靈活就業者的勞務觀念發生了深刻變化，對其人力資源管理趨近于“放管”，即完成任務即可，對工作時間要求、工作標準界定等不作規定或規定不合理。

（四）人員考核流于形式

相較于企業而言，機關事業單位負責人本身存在著“老好人”思想。對在編人員的考核方式大多數是以清單的形式進行，分列項目基本是優秀、稱職、基本稱職等寬泛的標準，考核細則制定不明確，缺乏優勝劣汰的競爭意識；由于編外人員招聘一般是由縣級政府統籌組織，人社部門具體實施，招聘流程長、成本高，故對于編外人員的考核基本合格以上，確保工作人員不流失；對于勞務外包等類型的人員，主要采用不以工作結果為導向的考核標準，由于機關事業單位大多為公益性質，對財務要求并非以“精打細算”為第一要務，故對此類的工作考核遵循的標準是“若無錯即是好”，工作效率低、“性價比”不高。

（五）編外人員成長及晉升空間受到限制

首先，培訓機會少。相比編內人員，編外人員身份特殊，參加上級部門或專業培訓機構提供的正式培訓機會微乎其微，僅限于能夠參加用人單位或縣級政府部門自行組織的培訓，無法有效提升個人專業素養及綜合素質。其次，經歷無幫助。區別于大學生村官、“三支一扶”、大學畢業生進入（社區）工作等工作崗位人員，大學生見習崗位、公益性崗位等崗位編外人員工作經歷無法為身份轉變提供幫助，且該類人員受到勞動合同的限制，在合同到期后會選擇終止勞動合同，若要成為在編人員進入體制內工作，只能與社會普通人員一同參加考試，編外工作經歷無實際助力。最后，晉升無機會。機關事業單位的職務晉升、職稱評聘只針對編內人員，編外人員無職務序列，且編制部門與組織部門對編外人員工作中的任職情況不予承認，最后還是“竹籃打水一場空”。

四、解決的對策

（一）“一藍圖”繪就，進一步加強對機關事業單位用工的研判和管理

應針對不同用工形式進行滴灌式分析研判。對公益性崗位、大學生見習崗位等崗位編外員工，要堅持臨時性、輔助性、替代性的“三性”原則；要依法及時足額支付報酬、社會保險，在規避用工風險同時促進用工關系和諧穩定；要做到嚴管厚愛、管理與指導相結合，著重就塑造良好的職業道德、提高職業認同感、提升專業素質等方面進行教育，促進編外工作人員對崗位、職業、行業的歸屬感和責任感。對臨時性聘用崗位員工，要進一步規范用工制度，嚴格執行工作任務及勞動報酬標準、工資支付周期，避免因管理不當帶來的不必要隱患。拓展建立“志愿者+服務外包”的新型用工機制，將既定工作進行拆分，發揮和調動靈活就業者的工作主動性、能動性和積極性[10]，以更為靈活的考核方式、激勵手段、員工關系管理對該類型員工進行管理，力爭做到一人一事、公平合理、良性發展。

（二）“一攬子”統籌，進一步健全事業單位的用工制度

在做好對編內人員人事管理的同時，加強其他形式用工制度建設，落實與編外人員，特別是臨時性聘任工作人員的勞動合同關系，對購買服務等更加靈活的用工方式進行制度規范、制度安排，在開展工作時做到制度先行，使靈活用工管理有章可依；配齊人力資源管理團隊，統籌協調事業單位與人社部門有關公益性、大學生見習等編外崗位合同簽訂、社保繳納、保險辦理等事宜，保障該類員工的基本權利；用人單位積極與人社、財政、編制等部門探索新型人員使用方式及新型人力資源管理制度建設，充分運用互聯網平臺促進新型用工、新型就業的發展，助推共享經濟時代之下用工模式創新發展的穩步向前，真正實現“靠制度管理、用機制管事”的人力資源管理新常態。

（三）“一張紙”管理，進一步從嚴管理并完善單位與個人的合同關系

機關事業單位與個人應基于業務認真履行各種合同書的簽訂和執行工作：事業人員按照要求格式簽訂聘用合同書，明確聘用專業、年限、工作任務及要求；公益性崗位或見習崗位等崗位編外人員與用人單位或人社部門簽訂勞動合同書，對工作目標、考核標準、待遇保障等進行說明；通過第三方平臺取得的購買勞務的工作者應與用人單位就工作事項、任務標準、完成時限、資金結算等形成具體化的合同文書，增強其可操作性。進一步規范雙方責任，施行合同備案制，將各類合同交由主管部門備案，防止出現糾紛，實現“責任共擔、榮譽共享”，在公平基礎上開展各類工作，促進共享經濟下人力資源管理進一步發展。

（四）“一體化”推進，進一步完善日常監督管理和業務培訓力度

公平理論認為，管理者要在雇員抱怨之前，向雇員明確什么樣的投入能得到組織的回報，同時始終如一獎懲，并進行詳細說明、建立期望，防止雇員不切實際的評估。結合本行業本單位本部門具體實際，圍繞“德、能、勤、績”，對編內、編外人員進行分類別、分等級考核，發揮考核在日常監督管理中的正向激勵作用，通過物質獎勵和精神激勵雙重模式，獎優懲劣、獎勤罰懶，解決“老人”“懶人”問題，讓機關事業單位不再是“賺錢的養老院”。

針對當前新冠肺炎疫情的實際影響，在無法進行常規線下培訓的前提下，一方面加大線上培訓的頻次和人次，對涉及業務工作的，所有工作人員均可以參與培訓，而不拘泥于體制內人員，力爭達到人人可培訓的實際效果。另一方面采用“結對子”雙向培訓的方式，機關事業單位工作人員結合自身工作實際，對購買服務的員工針對性開展培訓；在專業性強的領域內，專業人員可以在開展工作中對事業單位普通員工進行培訓。此外，在當前無紙辦公的時代，財務、采購等工作大多是運用特定系統，通過互聯網在“云平臺”完成工作，通過對此類人員的培訓和監管，有助于事業單位工作有序開展，最大限度提升工作效率，促進各項工作正常運行。

（五）“一盤棋”聯動，進一步加快數字化人力資源管理的技術運用

當前事業單位工作中，“精兵簡政”的思想滲透在機構改革、人員配置、工作設置等各個方面，現階段財務、采購、法務等專業性強的工作已經通過“靈活用工”的形式在機關事業單位“落地開花”，在該類人員獲得工作機會、得到工作收益的同時，促進靈活用工模式在傳統事業單位得以提升和升華。加強“互聯網+”人力資源管理應用平臺建設[11]，根據“按需設置”的思路，結合AI智能，乘著大數據的東風，將AI智能與靈活用工進行有效結合，建立事業單位人力資源管理平臺，充實人才數據庫，將F市各系統的用人需求、用人標準、職位要求等納入數據庫，人社部門將本轄區內具有各類專業技術的待就業人才同步錄入，實現求職者與用人單位的有效結合，保障人才供給，搭建起良好的溝通橋梁。

通過對當下機關事業單位各類用工形式人員的現狀分析、問題研究，從事業單位用人角度出發，綜合考慮個人實際、社會發展等方面，結合投入產出、就業、培訓、人員配比等，發現需要創新用工方式來適應共享經濟時代的飛速發展。而更為靈活的用工形式和工作方式，或會成為未來的主流，大部分的工作崗位將會變得更為機動和高效、富含創造性，進而促進社會資源有效整合，推動共享經濟高質量發展，為本地人力資源工作作出積極的貢獻。