人口老齡化背景下養老共同體的構建研究

劉妍

（安徽建筑大學公共管理學院 安徽合肥 230601）

我國老齡化進程明顯加快，成為社會發展的明顯趨勢，且將會是未來一段時期我國的基本國情。在此情境下，構建社會養老共同體具有至關重要的意義且極具必要性。

一、當前我國養老工作面臨的幾大挑戰

（一）農村養老與城鎮養老發展速度不一致。相較于發達國家，農村人口老齡化水平一般情況下低于城市，而我國出現城鄉人口老齡化倒置現象。數據表明：2010年，農村人口老齡化水平為15.6%，比城鎮高5.7個百分點。[1]而第七次人口普查數據顯示，2020年我國農村人口老齡化已達到23.81%，比城鎮高出7.99個百分點。明顯看出，農村與城鎮的差距逐漸拉大，不久后農村將全面步入重度人口老齡化階段。

農村老齡化情況如此嚴峻，與城鎮差距如此之大，農村并未受到國家政策與社會的足夠關注與重視。每年中央及地方財政直接用于農村老年人的支出十分有限，且大多用于“五保戶”及特困老年人身上。《2019年民政事業發展統計公報》資料顯示：截至2019年底，全國共有各類養老機構和設施20.4萬個，養老床位合計775.0萬張。其中，社區養老照料機構和設施6.4萬個，社區互助型養老設施10.1萬個，共有床位336.2萬張。這些養老或社區服務機構和設施按實際需求應大部分分布在農村，而進一步考察卻發現半數以上都分布在城鎮。因社區服務中心與機構和社區養老服務供給能力息息相關，城鄉機構設施的差異體現了政府對農村養老服務的投入力度不足。近年來農村養老服務需求高度增加，突出的供需矛盾并未得到有效解決。此外，已有政策中對農村養老的提及不夠完全和清晰，對農村養老現狀的整體性把握還不夠，并未根據我國城鄉顯著的二元結構和現存養老情境的差異分城鄉設計和制定。[2]

（二）正式照護與非正式照護責任承擔不協調。正式照護體系的提供主體是單一的機構，服務提供者是經過專業技能培訓的護理人員并對他們進行有償付費服務，照護是非長期固定的。而非正式照護基于被照護者的固有社會關系，基本建立在非契約合同關系之上，由照護者和被照護者及其他家庭成員協商決定并提供無償照護服務，無普遍統一標準及硬性苛責要求。

相較于正式照護，以家庭照護為主的非正式照護未能進入國家政策視野，達到體系化制度化的發展，面臨著嚴峻的現實挑戰：一是非正式照護功能弱化速度遠遠超過正式照護體系發展速度。一方面是當今女性社會價值觀的轉變，隨著時代的發展進步，女性不甘于僅滿足傳統價值觀中家庭價值及生育價值的實現，而是追求女性社會價值的實現。另一方面是伴隨“421”倒金字塔式家庭結構的時代到來，獨生子女贍養老人的壓力無可置否地加大。我國社會長期照護服務供給水平跟不上巨大的長期照護需求，迫使非正式照護必須和正式照護共同承擔起照護責任，打破供不應求的照護僵局。二是對非正式照護的保障缺失，缺乏政策傾斜與支持。由各個家庭的家庭成員自主配置各家照護資源，呈“自助養老”模式，這就導致家庭照護只能在小范圍內配置僅有的資源，具有一定局限性。三是照護服務水平較低，缺乏專業性照護人才。我國從事護理工作的人員普遍年紀較大，在理解、分析、掌握和處理一些棘手的緊急突發情況時，由于缺乏專業護理知識以及能力不足，往往只能望洋興嘆。在非正式照護中此類問題更為嚴重，原因在于家庭照護者處在不同的家庭環境當中，人員素質、個人情況及家庭模式等因素迥然不同。人在自己熟悉的環境中即使接受了專業的照護培訓也不一定會按照嚴格的標準進行照護，導致非正式照護的服務質量堪憂。

（三）醫療機構與養老機構服務供給不平衡。完善醫養結合養老服務模式是近年來能夠滿足老年人日常照護、養老需求和醫療救助、康復護理需求雙重需求的新型養老模式[3]，取得一定的進展，但并未在全國范圍內得到大規模有效普及。很多養老機構打著醫養結合型“幌子”吸引老人及家屬們入住，但其并未真正做到“醫”與“養”的高度融合：養老機構內所設醫療部涵蓋的可獲得醫療及人力資源非常有限，僅設一個就診室，由一個醫生坐診負責所有入住老年人的身體健康治療，一個護士協助醫生，完成所有老人們的護理工作。一旦老人出現危重病的緊急情況，以機構內現有的醫療水平根本無法實施救助，只能將老人再送去醫院。此種“醫養結合”形式化嚴重、背離醫養結合養老服務建設初衷。而部分醫療機構內設養老部，由于床位緊張，接收的主要對象為身體有疾病需要住院治療的失能老人們。故身體相對健康的自理老人若想待身體出現問題時可及時就診，在醫院內養老便非常困難。醫養結合養老服務模式仍需要解決很多服務供給與實際需求上的矛盾和問題，如總體規劃不到位、監管部門不協同、服務品質層次不一致等。需跨越“醫”和“養”兩座孤島之間的障礙，形成養老服務供給的共同體。

（四）養老產業與養老事業利益追求不統一。由于養老供需不匹配、問題自身具有復雜性以及缺乏有效的整合調理機制等多重原因，我國養老服務供給呈現定位不清、結構失衡、連續性不足、事業、產業交叉重疊，限制互補效應等問題。一是機構的運營效率有所提高，但是市場參與者對付費服務和利潤充滿熱情。為了達此目的，低盈利或無償服務相應減少，以及價格控制的有效性降低，削弱了家庭護理服務的基礎性和普遍性。二是公共養老資源壓縮了市場空間。政策資源向公辦機構傾斜，公辦養老機構利用其成本優勢來“粉碎”民辦養老機構，降低潛在消費群體最低價格并削弱市場資源配置功能，加深供求矛盾。三是政府與市場空間之間沒有交叉點，這使部分老年人群變成“三明治”。盡管政府主導的老年人福利計劃側重于保護極弱勢的老年人，例如“三無”和“五保”老人，但市場驅動的養老產業卻主要側重于經濟收入高，有消費意愿的老年群體。造成既非兜底對象又非高收入階層的老年人處于產業、事業“兩不問”的尷尬處境。

二、構建養老共同體的對策建議

（一）構建農村養老與城鎮養老發展共同體。

1.分時期推進農村養老服務體系建設，逐步縮小城鄉差距。由于城鄉之間經濟發展、社會資源、基礎條件以及政策環境等鴻溝難以逾越，必須重視城鄉養老現實環境，切實了解城市與農村的人口發展規律及需求特征，設計和制定養老服務體系和發展方案，對癥下藥，滿足不同群體的不同需求，避免養老服務供給的錯配與浪費，從而逐步縮小農村與城市的差距，構建農村與城鎮養老發展共同體。

2.重視家庭與社區的責任主體地位，緩解農村養老供給壓力。一方面，需要家庭承擔起第一責任角色，挖掘家庭在農村養老服務體系中的潛力。從法律層面完善子女對老年人的贍養責任及獨居、空巢老人隨子女搬遷的制度安排與政策支持從而緩解農村養老服務供給壓力。另一方面，社區不僅是聯系社會與家庭的重要平臺，也是農村養老服務的搭建者與組織者、政府提供服務的協助者與維護者。社區應充分了解農村老年人具體實際需求，將需求反饋給服務供給者，并在社區開展文化娛樂、普及養生知識、健康指導等互助交流活動，滿足農村老年人精神需求，同時助推互助養老模式在農村的形成與發展。

3.完善農村長期照護服務設施建設，提升長期照護服務水平。政府部門需要增強對農村長期照護服務設施投入建設力度，提高農村照護機構硬件設施水平，完善和豐富農村長期照護內容，更新服務理念。[4]對于中度和重度失能老人政府更應根據其需求現狀加大對他們的補貼和政策傾斜力度。在看護設施的更新上，相關部門應切實根據老年人照護需求，做好設備資金預算管理，加大資金投入力度，把資金花在老年人照護服務設施建設的“刀刃”上，使老年人的照護權益切實得到保障，農村長期照護水平不斷提升，縮小城鄉照護水平差距。

（二）建立正式照護與非正式照護責任共同體。

1.加強企業與非正式照護者的聯系與合作。審視我國長期照護服務的發展歷程，正式照護與非正式照護二者互相聯系，缺一不可，早已成為休戚與共，息息相關的共同體。國家和政府不單只側重于正式照護服務建設上，也應明確家庭成員等非正式照護者在老年人長期照護服務中的重要的無法取代的地位和作用。在政府主導的基礎之下，引入市場競爭機制，加強社會保障機制與市場競爭機制的協作，制定詳細而具體的合作方案以支撐非長期照護的發展。[5]建立起企業與非正式照護者的合作渠道，為非正式照護者提供在企業兼職的機會，根據非正式照護者的空閑時間協商決定其具體工作時間。既可提升非正式照護者照護行為的經濟價值又有利于加強政企合作，使企業積極承擔社會責任。

2.建立和完善非正式照護支持的相關法律法規。意識層面的認可不足以保障非正式照護者的權益。需給予非正式照護者法律上的支撐和保障。縱觀我國養老方面的政策法規，我國僅對贍養老年人的義務做了法律上的規定，迄今為止還沒有一部法律法規對非正式照護者的權力做出相應的保障。[6]我國相關政策制定者需借鑒發達國家的做法和經驗，建立和完善我國非正式照護支持的法律法規，從而提高非正式照護者的社會地位。

（三）完善醫療機構與養老機構服務共同體。

1.加強頂層設計，完善醫養結合養老服務體系。首先，在政策規劃方面，需要國家形成完備的法律與制度體系以及制定統一的行業標準以規范機構行為，并且加大資金扶持力度，將需用的資金給到醫療及養老機構用于完善基礎設施與技術發展的重要方面。其次，在人才培養方面，培養專業型護理人員及高端管理人才。老年保健與管理是高校近年來開設的一個新興專業，很多人不了解該專業內容及就業前景，導致招不滿、滑檔到此專業的現象頻發。需加大宣傳力度，通過在高中校園開展宣講會等形式，使更多的優秀人才為養老服務行業助力。再次，在技術發展層面，完善智慧養老服務體系在醫養結合型機構中的使用。利用大數據信息化集成化智能化的功能，在機構內提供依據個人需求的老年化智能產品使老年人更加受益。最后，加強養老機構與醫療機構的合作與聯系。如建立醫共體或醫聯體，使老人可根據自身健康狀況更換所在機構。

2.厘清并處理不同主體之間的互動關系。第一，政府不再是單一供給者，要促進政府角色在醫養結合養老服務模式中向規劃者、評估者、服務購買者及監督者多角色轉變[7]，協調好醫療資源與養老資源的合理配搭與使用。第二，利用好社區平臺，搭建服務信息系統以促進信息流通的中介平臺，是醫療與養老資源與實際需求實現互通。第三，擴大企業等市場參與主體，使市場在養老服務資源配置中起決定作用。第四，最大程度利用好社會各主體的補充作用，從而彌補政府失靈及市場失靈帶來的意外后果。

（四）打造養老產業與養老事業利益共同體。隨著日益增長的多樣化社會養老需求，必須加快養老服務供給側改革。[8]人口老齡化背景下養老服務業是一個方興未艾的朝陽產業，多元化養老事業和養老產業層出不窮，如何整合二者資源，建立養老產業和養老事業利益共同體，讓其更好服務于當今的養老現狀，必須實現“產業”“事業”的辯證統一，逐步形成適應養老需求的服務供給格局。首先，要厘清養老事業與產業所涉及與涵蓋的基本范圍。“養老事業”重點兜底經濟困難、重度失能、高齡等特殊老年人的基礎性養老服務需求；“養老產業”則以經濟能力強的高收入老人為重點服務對象。其次，促進養老事業與養老產業之間的良性互動，消除二者模糊、交叉地帶。通過剛性需求與市場供給之間的差距可決定護理服務、醫療等產品的提供數量，彌補市場供給短缺同時有效治理由市場失靈引發的嚴重后果。最后，以養老服務事業的發展促進養老服務產業的雛形與成長，只有養老服務事業發展至體系化才會有養老服務產業壯大至規模化。