都市圈背景下區域職業教育協同發展對策研究
——以福州都市圈為例

■ 謝淑珍

（閩江師范高等專科學校，福建 福州 350108）

都市圈是法國地理學家戈特曼提出的概念，泛指地理位置相近的多個城市圍繞其中一個或少數核心城市所組成的高相關度的城鎮區域?？梢姡际腥κ浅擎偦l展到一定階段的產物。盡管都市圈概念作為舶來品，但新時期以來其在我國的引入較快獲得認同與重視[1]。國家更是出臺了一系列政策和規劃支持長三角、珠三角等不同核心區域的都市圈發展。究其原因，都市圈的建立及其輻射效用的發揮，與目前我國高質量發展的內涵高度契合。隨著經濟全球化發展與國內國外雙循環理念的推廣，都市圈作為區域發展視域下以整體性為支撐的平臺迎來了新的發展機遇。都市圈在產業發展、民生服務、教育科研等領域均大有作為，其中在都市圈背景下探討區域職業教育協同發展更是有較為明顯的現實意義與提升空間。由此，厘清都市圈內涵與特點，聚焦區域特色，以挖掘具有代表性和針對性的具體都市圈為切入點，是展開區域職業教育協同發展研究的第一步。

一、福州都市圈與區域職業教育協同發展概況

（一）福州都市圈的特點闡釋

本研究以福州都市圈為例展開研究，其中原因與福州都市圈的地理位置與產業文化特色密不可分。福州都市圈是指由福州、莆田、南平、寧德、平潭四市一區組成的綜合體都市圈。由于福建地處我國東南沿海，在長三角與珠三角之間具有承上啟下的發展意義，其地形地貌更是兼容并蓄，包囊山海，在都市圈發展中具有一定的優勢，對其他都市圈的發展具有借鑒意義。在產業文化上，福州都市圈有一定的制造業積淀，近年來涌現了以寧德時代為代表的一系列高新產業，福建閩商文化更是踏實進取，不斷謀求進步[2]。因此，梳理福州都市圈產業，提煉其中文化精神并將其滲透在職業教育區域協同發展之中，有助于進一步促進職業教育的融合提升與效用的有效發揮。福州都市圈還呈現出具有一定普遍性的都市圈典型特點。

首先，福州都市圈具有較強的區域性。區域性表現為福州都市圈自成一體，在行政服務、監督管理、教育資源等方面在某種程度上形成了不以純粹的地理區位為阻隔的一致化與協同性。具體表現為，在一些具有地方執行彈性的事務上，福州都市圈內形成了一定的共識或約定俗成的處理方式。在教育領域，同等層次的教育在都市圈范圍內認可度相近，幾乎不存在以城市等級為界限的鄙視鏈梯度，這為都市圈背景下區域職業教育協同發展提供了良好的土壤。

其次，福州都市圈具有一定的不均衡性。與區域化中的觀念的一體性相對，都市圈不均衡性的特征側重于區域內實際資源的分配格局不均衡以及區域外群體對都市圈內部的認識有落差。福州都市圈更多以福州為中心，在發展過程中具有一定的虹吸效應，多元化發展更多停留在概念構想層面[3]。由此，對于區域外群體而言，獲得更多資源的福州自然聚焦了更多關注，知名度也更高，進一步導致了后續資源的傾向性流動。對于教育領域，尤其是職業教育而言，理論學習的成果更多體現在踐行與落地上，福州也自然成為了可提供相對多機會的地方，不均衡的格局在某種程度上制約了職業教育的協同發展。

最后，福州都市圈還呈現出一定的行業性。都市圈的萌芽土壤基于產業的聚集與協同，并通過政策的引導和合作共識的形成，實現進一步發展。福州都市圈以制造業和物流業為基礎產業，在近年來把握高新科技風口，贏得了發展先機。在職業教育中，都市圈的行業性也為以點帶面的協同發展提供了契機[4]。

（二）都市圈對于區域職業教育協同發展的價值與意義

基于福州都市圈的整體視野探討區域職業教育協同發展具有重要意義。一方面，都市圈理念的融入能夠激活職業教育協同發展的經濟動力。職業教育注重對實用技能的踐行與應用，但這并不意味著職業教育僅僅以掌握技能基本操作為教育的終極目標。相反，“授人以魚不如授人以漁”，職業教育的落腳點應著力于通過創新思維的培養不斷為職業發展賦能，激活職業教育發展的內生動力，以職業進步促進產業進步與區域發展[5]。歸根結底，產業發展與經濟價值的體現是對職業教育成效最有效的短期顯性衡量指標之一，這與衡量都市圈的發展標準有異曲同工之處。因此，都市圈理念的融入能夠為職業教育的落地勾勒愿景，通過都市圈中的核心城市發揮示范作用，職業教育能夠找到向心力與發展目標，由此帶動區域內職業教育攜手共進。另一方面，都市圈理念的融入能夠有機整合職業教育育人資源，提升育人效率與育人成果的影響深度，從而進一步提升都市圈凝聚力。都市圈的區域一體化特點能夠為職業教育提供更多便利，都市圈的職業院校在人才培養、師資借調、產業鏈發展等方面均有較大的合作空間。同時，在都市圈中因地制宜培養的人才對本土有更深的感情積淀，也更了解本土產業特色，有助于都市圈文化的整合傳承與價值再凝聚。總而言之，都市圈與職業教育協同發展互為表里、相輔相成。都市圈為職業教育協同發展提供了機遇與平臺，職業教育也參與了都市圈發展中核心凝聚力與競爭力的打造。

二、都市圈背景下區域職業教育協同發展的困境

盡管都市圈的內涵和特點與區域職業教育協同發展有較高的契合度，將都市圈理念融入區域職業教育協同發展意義非凡，但目前在此過程中，仍存在一定阻礙。

（一）體制機制尚未健全

福州都市圈背景下區域職業教育協同發展的體制機制尚未健全，即更多停留在理論構想層面而難以推進落地。具體表現為，一方面，投入機制不完善。區域職業教育協同發展涉及政策、產業、教育等不同方面的力量，而不同方面的利益出發點以及推動模式也有所差別。其中，政策的制定與落實需要行政力量的牽頭與推進，這也是區域職業教育協同發展的基礎與前提。而產業則涉及經濟力量，與福州都市圈經濟發展水平以及投入力度有關，具有較高的趨利性，是職業教育協同發展的支撐[6]。因此，不同方面間由于自身的性質定位即存在一定的博弈，政策著力打造一視同仁的區域整體化和諧環境，而產業發展的逐利又不希望在前期的職業人才培養等方面做無用功，這便帶來了區域職業教育協同發展下的困局，即導致某種程度上“上有政策下有對策”尷尬局面的出現。政策對區域職業教育協同發展的支持更多停留在理念構想與鼓勵倡導上，產業仍以實際行動對職業教育投票，福州都市圈中發展水平較高、前景好、待遇優的產業自然吸引了頭部的職業院校以及優秀的職業人才，最終導致職業教育發展仍是各自為政，在區域內難以協調平衡。

另一方面，保障機制不完善。職業教育協同發展中不同方面的力量進行了資源輸入后，相應的保障機制也不完善[7]。具有可操作性的保障機制目前仍相對匱乏，難以保障相應資源按照投資意愿輸入到具體層面，在過程中也難以監督，對成效的驗證也主要以資源接收方的主觀展現為主。同時，職業教育立德樹人理想的實現具有長效性，需要持續性的投入，但產業發展的浪潮往往一涌而過，在產業投入的嘗試中，相應的退出保障機制也尚未健全，導致沉沒成本較高，影響了產業企業在職業教育協調發展上投入的積極性與參與的主動性。

（二）評價體系尚未完善

都市圈背景下區域職業教育協同發展的評價體系也不完善。首先，職業教育協同發展的貢獻難以從客觀量化的角度進行評估。評價體系的建立依托于量化指標，量化指標能夠通過數字對相應成果進行更直觀的展現。職業教育協同發展由于涉及不同體制的單位和部門，對量化指標的依賴更強，只有借助科學的量化指標，才更有可能將不同方面在職業教育協同發展上作出的努力進行有效的折算與轉換，從而在同一可比較的水平上進行衡量比較，為下一階段的調整和努力方向作出反饋。然而客觀量化指標的確定本身即具有一定的難度。一方面，選何種指標存在爭議。職業教育協同發展作為一個較大的議題，在整體推進過程中涉及的指標廣、元素多，不同方面均可能對結果產生不同程度的影響，但在指標選擇中，難以面面俱到。另一方面，如何量化也面臨挑戰。并非所有有效指標均可以通過數字進行簡單的折算與量化，有些主觀層面上的努力與探索涉及的機會成本等方面，在量化上難度較大。

其次，即使可從直觀的職業院校風貌、就業率等維度評價職業教育協同發展的部分成果，在整合成體系上也具有較高的難度。職業教育協同發展的第一階段，主要是職業院校在各層面加強聯系與互動，相關活動的次數等指標可作為淺層的直觀標準，但這遠未達到協同發展的終點。職業院校溝通互動的效果如何，產業企業的參與深度如何，政策的引導力度如何等等各方面都會在更深層次上對職業教育協同發展產生更多影響。但如何對紛繁復雜的指標進行層次結構上的梳理，建立具有全面性的規范體系，仍是目前職業教育協同發展所面臨的挑戰。

最后，職業教育協同發展參與主體的多維性也為評價體系的建立帶來了難度。一方面，政府、企業、職業院校多方都在協同發展上有不同深度的卷入，基于成敗歸因的主體性的視角，若職業教育協同發展取得一定成果，參與方很容易放大自身角色所作出的努力及其成效，而將其他努力置于副屬性的次要角度，若職業教育協同發展停滯不前，遇到瓶頸，參與方則容易歸咎于客觀條件的不健全以及其他參與者的不作為，對自身的主體責任避重就輕。由此，各方都認可的科學客觀的職業教育協同發展評價體系難以建立，協同發展的合力難以形成。另一方面，評價體系建立的立足點仍存在爭議。是以結果導向為主，由職業教育協同發展在經濟上實際回報的價值產出主導評價體系，抑或是以過程評估為主，由職業教育協同發展過程中各方的主觀努力以及推進進度等方面建立評價體系，仍是評價體系建設過程中的困擾。以結果導向為主的評價體系建立較容易借助量化性的指標標準，框架相對清晰，但功利性較強，與教育事業的長效性以及情懷建設有矛盾之處[8]；而以過程為導向的評價體系則主觀性較強，部分成果難以量化，缺乏科學客觀的評價折算標準。同時，評價指標體系難以落地，難以通過績效掛鉤等形式體現到不同參與方的反饋上，尤其對于以企業為主的產業段，在市場經濟中自有勞動力競爭體系，難以通過評價指標與體制內的規章制度進行高標準約束。因此，評價體系對各方的影響力極其有限。

（三）執行分工尚未明確

執行力是職業教育協同發展的核心。即使建立了完善的體制機制與體系化的評價指標，不推動具體執行仍是空中樓閣。但在區域職業教育協同發展中，執行分工上也存在一定的困難。

一方面，職業教育協同發展執行分工定位不清晰。本應承擔主體作用的職業院校缺乏主觀能動性，期待政府部門包辦。究其原因，在傳統思維中，職業教育協同發展常與校企合作、產學研一體的概念相混淆，通過具有一定行政強制力的政府部門制定相關規章政策，給予一定力度的優惠和支持，更容易撮合職業院校與產業企業各方，各方的利益訴求也能相對取得平衡。但實際上，職業教育協同發展雖然也包含產學研結合、校企合作等環節，但更多是作為載體和具體活動展開的，職業教育協同發展的可持續性需要建立在都市圈區域內的職業院校參與的主人翁精神，形成職業教育體系內部的凝聚合力，方才可能在場地建設、資源共享等方面各取所長，挖掘更多可能[9]。另一方面，在職業教育體系內部，推動協同發展的管理與教學的分工也各執一詞。職業教育協同發展需要管理體系的建設與相關制度的引導，但管理制度存在不切合實際、難以落地等困難，將執行壓力逐層傳導到教學一線，認為一線職業教育教師需在職業教育協同發展中提供保姆式服務，甚至發動自身行業資源鏈接不同區域內的職業教育同行。而教學端人才則對管理層面的支持與細化引導方案有過高期待，同時此類人才往往身兼多職，時間精力方面對職業教育協同發展的顧及不足。

三、都市圈背景下區域職業教育協同發展對策研究

（一）加強頂層設計，強化職業教育發展保障

加強頂層設計是職業教育協同發展的根本保障。尤其是福州都市圈內的區域性協同發展，調動更高層面的頂層力量才更可能推動更廣范圍內的有機協同。一方面，通過頂層設計的強化提升資源投入力度。可從項目管理的角度設立職業教育協同發展的專項委員會，為福州都市圈區域內同級城市賦予平等的話語權，提升福州都市圈區域內非核心城市的參與感，調動各方主動性，擺脫都市圈區域中核心城市一家獨大的局面。同時，通過借調、交流等形式，促進福州都市圈職業教育協同發展網格化的形成。頂層設計中除了縱向的職權層級，還有平行的資源輸送方與監督方，人才和資源在都市圈區域內能夠有效流動，而非局限于原有的城市圈層固化。另一方面，通過有效頂層設計完善職業教育協同發展的保障。通過征求意見、聽證研討等形式，確立明確的監督機構，確保職業教育協同發展的資源投入與合理運用。同時，通過行政力量牽頭，制定針對性政策，提升職業院校的公益性，將民辦職業院校納入公辦非盈利式管理框架與監督制度中，確保職業院校協同發展落腳于社會建設。此外，追求經濟利益的產業企業，也可通過稅費減免、推廣營銷、政策傾斜等手段，提升其培養本土化職業人才、參與區域內職業教育協同發展的積極性。

（二）完善評價體系，推進職業教育成果落地

評價體系的完善有利于職業教育協同發展的落地與推進，根據現有問題，可從評價指標、評價框架、評價方式等方面探尋突破對策。

首先，評價指標需進一步提升科學化。一方面，對于量化指標，可通過專家論證、業內互評、試點檢驗等形式進一步明確其合理性，而不應該僅僅因為其以數字化的形式便于選取而盲目將其納入評價體系中；另一方面，對于非量化的數據，也并非一律排除在外，可通過質性研究、跟蹤研究等方式提取合理的數量或質量上的量化點，并進一步探索合理的折算標準，將有效評價內容納入評價體系。

其次，應進一步完善評價框架。評價指標相對零散，不利于評價的完整性與可持續性。因此，可用層級指標等方法搭建整體評價框架，梳理評估節點。一方面，評價框架中應考量全面性，將職業教育協同發展中涉及的相關主體有效納入其中。明確主體后，從過程性的角度以及從細分類目的角度進一步梳理下級指標，確保評價的有效性[10]。另一方面，評價框架的完善還包括評價權重的合理設置。職業教育協同發展中，職業教育體系始終是最大的獲益者與核心推動者，因此，評價框架的搭建也應更多考慮以職業教育體系為支撐點，為其項目策劃設計、資源調動、落地執行、現實效果等方面設置相對傾斜的權重比例。同時，可通過政府、產業、職業院校等不同主體的互評，提升評價體系框架的連接密度。

最后，創新評價方式也是完善評價體系的有效方式。一方面，針對目前職業教育協同發展中存在的評價各執一詞相對難以保證客觀公正的問題，可引入第三方機構，以外包服務的形式從非利益相關組織的角度評價相關活動的設計與執行效果。第三方機構的引入能夠避免職業教育協同發展自己推進業務、自己評價服務的“自導自演”窘境，對內部主體有著更強的客觀性與中立性，更有助于協調各方力量，對外部組織則更有說服力與公信度。同時，第三方機構能夠以項目開展的方式，全程跟進以年為單位的職業教育協同發展階段，具有更好的監督效果，評價也更為系統，還能使職業教育協同發展體系內的主體騰出更多精力與資源集中于業務本身。另一方面，職業教育協同發展惠及的應該是福州都市圈內的產業發展與人才培養，即其最終落地成果與福州都市圈內的民眾均息息相關，可通過產業面貌更新、民主體驗測評、人才安居等指標從另一角度獲取成果反饋。

（三）明確責任分工，推進職業教育協同發展

明確責任分工，有利于職業教育協同發展的高效落實。一方面，需要厘清主體組織的責任分工。職業教育協同發展的第一主體必然是職業院校，可通過簽訂社會公開承諾書等形式確保職業院校持續承擔主體責任，在協同發展的規劃設置、資源獲取、監督落實等方面積極主動作為。同時，都市圈內的行政力量需對職業院校提出的規劃與資源要求作出及時的論證，對于具備較高合理性與可行性的部分，及時通過政策制定等相關手段確保其順利推進。而產業端則應培養共同發展的大格局思維，積極為職業教育協同發展提供平臺。另一方面，作為主角的職業院校，需要進一步梳理自身內部的責任分工。通過師德師風考核等方式提升職業院校教師素養，明確其立德樹人的根本任務，提升職業院校教學質量與育人成效。同時，對于職業教育管理服務，也應貼合實際，扎根基層，通過人才庫建設與維護、業內論壇、實地調研等形式為職業教育協同發展搭建平臺，避免職業教育管理與現實脫節的情況發生。

福州都市圈為區域內職業教育協同發展提供了機遇與舞臺，以此為契機，職業教育協同發展在體制機制建設、評價體系搭建、責任分工落實等方面的困境均可嘗試新的思路。都市圈內職業教育協同發展必然向更公平、更科學合理、更高參與度與凝聚力的方向突破，從而有效助力都市圈可持續發展。