我國養老保險政策的歷史演進

■ 陶 娟

（安徽城市管理職業學院，安徽 合肥 230011）

養老保險是我國社會保障體系重要有機組成部分。養老保險政策的制定與推行厘定了養老保險的發展方向、管理制度、運行體系等內容，是維系養老保險乃至社會保障可持續推進不可或缺的重要政策[1]。因此，根據養老保險的內涵及其相關政策制定的理論邏輯展開系統研究極具必要性。本文將重點梳理推行養老保險政策的理論邏輯，回顧養老保險政策的演進歷史，最后對養老保險政策變遷及趨勢展開研究。

一、推行養老保險政策的理論邏輯概述

（一）推行養老保險的意義

第一，厘清養老保險及其相關政策的內涵是明確推行養老保險意義的基礎。養老保險在狹義內涵上是指我國社會養老保險金，旨在通過國家統籌，為勞動者在勞動力衰退乃至勞動力喪失后提供經濟支持。據此，養老保險政策則是具有公信力、公開性、強制性通過法律法規文件等形式明確的養老保險執行與管理的具體措施[2]。

第二，研究養老保險政策的必要性與其性質密不可分。養老保險兼具公共性與準公共性，即養老保險政策的制定既要考慮政策調控的層面，也要兼顧個體承受能力與接受程度。究其原因，一方面養老保險由國家調控，是一種保障性的保險。這意味著通過再次分配的宏觀調控手段，為相對弱勢的群體提供兜底性的保障。養老保險的公共性性質決定了其不以營利為目的，體現的是“補短板”的作用，是向勞動力處于弱勢的群體傾斜的再分配制度。另一方面，養老保險的準公共性體現為其并不完全由公共財產分配，而是還需要向社會籌集資金，具體操作方式主要為由企業及勞動者定期按勞動所得收益的一定比例繳納費用。即以當下勞動者名義繳納的養老保險部分被用于現在老齡人的養老金發放，而非用于繳納養老保險的本人未來支配，盡管養老保險的繳納具有一定的強制性，但個體的接受度與承受力仍是政策制定時必須納入考慮的因素[3]。

第三，養老保險的推行在當下社會體系中具有重要現實意義。一是基于計劃生育等歷史原因，目前我國人口呈現一定程度上的倒金字塔結構。作為獨生子女主力軍的“80后”“90后”步入青壯年，承擔了重要的社會建設責任，也面臨著較大的父母贍養壓力。養老保險政策的制定與推行，能夠通過宏觀調控使現在的老年人領取社會籌集的養老金，即運用社會力量有效緩解了個體的家庭養老壓力。同時，養老金制度的推行也使現代社會的老人老有所養，體現了尊老敬老的優良文化傳統以及中國特色社會主義共同發展富裕的思想精髓。二是隨著我國人口數量呈現一定的下降趨勢，處于適齡婚育的人口因自身生存發展經濟壓力等原因生育意愿下降，長此以往，在可預見的將來，我國逐漸步入老齡化社會的可能性趨增。通過養老保險的調控，能夠未雨綢繆，為今后的養老預留儲備，體現了可持續發展的思想以及國家治理中前瞻性的戰略眼光。

（二）養老保險政策的理論邏輯

第一，養老保險政策的制定需要考慮社會的價值認同度。養老保險的理念在新中國成立后隨著保險業的發展才初具雛形，相較于漫長的歷史發展長河，養老保險及其政策制度可謂尚處于新生兒階段。而在以往的傳統社會中，養老的推動更多是以家庭為單位，通過傳統文化道德的約束，由晚輩負擔父輩在年老喪失勞動力后的生活需求。因此，“養兒防老”是傳統社會文化中根深蒂固的價值觀。養老保險政策的推動弱化了這一傳統理念，在某種程度上使養老由以親緣關系為紐帶的具體可見的個體責任轉變為社會責任。政策的制定可以在短時間內發布并強制推行，但價值觀念的轉變并非一蹴而就，而是需要在切身體驗時代進步中逐漸完成思想的革新，由此養老保險政策在制定過程中所涉及的繳費金額、年限、領取標準等細節需要根據社會價值理念逐一推敲，既滿足社會需求又引領價值觀發展。

第二，養老保險政策的制定需要考慮技術可行性。養老保險兼具公共性和準公共性的性質定位決定了政府宏觀調控與個人責任之間需要取得平衡。一方面，如若個人責任過重，宏觀調控力度不足，再分配效果不明顯，則有違養老保險保障性的初衷。同時，個人責任過重，超出了個體的接受度和承受力，也容易導致個體違反社會契約，脫離社會保障體系，各掃門前雪，宏觀調控鞭長莫及。另一方面，若社會責任過重，則可能導致政府財政在養老事業上的投入壓力較大，最終本末倒置，削弱了發展其他事業、促進經濟發展的資源。因此，養老保險政策的制定需要在理論上先行考慮技術上的可行性，包括但不限于個體征收的強制力度及可行性、社會資源投資的可行性等。

第三，養老保險的制定在理論上還需要探討未來預期約束。養老保險在一定程度上與經濟發展相捆綁，受利率宏觀調控的制約。當社會處于高速發展階段時，養老保險水漲船高。養老保險成立以及逐步發展至規范穩定的幾十年以來，我國基本處于經濟發展較為迅猛的階段，基于此，參與養老保險的個人可能對養老保險的收益保障有較高的預期。而現實經濟發展并非一帆風順，在穩定時期可能面臨一定的波動甚至利率下行等風險。這要求養老保險政策在制定過程中需要充分考慮種種因素，在兼顧風險的前提下盡量滿足未來預期。

二、養老保險政策的演進歷史

（一）新中國成立初期平均主義理念下的養老保險政策

第一，養老保險政策在新中國成立后逐步登上歷史舞臺，在早期具有較為濃厚的福利性質。一方面，相關管理條例、辦法規定，對于參加單位集體勞動的個人，在職時全部由企業行政力量或投資方負擔養老保險的繳納，而在其通過退休等形式退出勞動力市場后，仍由國家財政全額負擔養老費用。這在對此政策貫徹落實較為徹底的國家機關、企事業單位中最為明顯，“鐵飯碗”稱號也由此而來[4]。

第二，未在單位參加工作的個人情況相對復雜，主要集中在在農村務農、缺乏勞動力、生活相對難自理的鰥寡孤獨，相關養老政策也規定了“五保”制度，從規范性的法律法規文件上落實了集體與家庭共同負擔的養老責任。由此可見，早期的養老保險福利性強，并不完全按勞分配多勞多得，更多表現為人人有份的高普及度。

第三，早期的養老保險政策福利性和普及性的背后，意味著養老責任向國家傾斜。早期的養老保險更多作為一種補貼形式存在，弱化了可自由支配的財產分配，具體表現為貨幣工資數額普遍偏低，計劃經濟性質明顯，在一定時期內甚至需要搭配糧票、肉票等購買生活必需品，但補貼名目多、非貨幣現金形式的生活福利多。這在一定程度上通過實物等形式避免了套利徇私，最大程度保障了養老社會福利給到真正需要的個人。但也導致了國家養老負擔的加大以及個人分配上差異性相對不足，具有較為明顯的平均主義傾向。

第四，早期的養老保險所體現的平均主義理念具有歷史必然性，符合理論邏輯。新中國成立初期，百廢待興，整體經濟水平相對落后，區域間差異不明顯，樸素的集體主義思想是當時價值觀的主流導向。同時，經濟上較大的追趕空間以及較大的青壯年勞動力人口量使群眾的社會預期保持樂觀，國家作為主力軍承擔養老責任更是為這一預期增加了保險，有助于有效激活發展動力。此外，由于在此前相當長一段時間內我國處于戰亂階段，物資匱乏，甚至基本生存安全都難以保障，剛擺脫此困境的群眾對國家養老兜底的要求不高，主要停留在基本生存物質的保障上，因此此時的平均主義理念的國家普惠性養老在理論技術上也具有較高的可行性。

（二）改革開放后效率優先理念下的養老保險政策

第一，國家將養老保險的儲蓄責任分配向個人傾斜。勞動者個人需要繳納養老保險，并形成養老金的個人賬戶用以退休后的養老支配。企業也需要承擔個人養老的補助。而在個人與企業養老責任增大的同時，也獲得了在養老保險及其相關制度管理上的更大自由。通過合理統籌、有序投資促進養老金的積累與有效運行，涌現了一批具有地方特色、企業特色的養老改革試點，充分發揮了中國特色社會主義市場經濟體系的優越性。

第二，國家仍然對養老保險起到補充輔助的兜底作用，但主要承擔了宏觀調控的角色，對按照一定標準征收的養老保險進行統籌管理。此階段效率優先理念下的養老政策有著獨一無二的時代優越性，同樣也合乎理論邏輯。一是效率優先的理論更有助于結合市場經濟激活個體工作的主動性與養老金的靈活儲蓄分配，為個人承擔社會責任、開拓合理養老規劃思路提供了更大的平臺與啟發；二是個人和地方企業適度承擔養老社會責任有效緩解了國家養老壓力，促使國家資源向經濟發展其他方面傾斜；三是經過新中國成立以來數十年的探索，我國行政管理體系已逐步走向完善規范，在技術上可以實現保持國家宏觀統籌調控的同時兼顧地方養老靈活空間的支持[5]。

但效率優先理念下的養老保險體系仍存在一定改進空間，最為突出的表現是個人賬戶和國家統籌之間的平衡難以把握。兩個賬戶應該是并行互補的，但在政策執行層面缺乏明確思路時，為了維持賬面上的平整，此階段常有國家統籌賬戶挪用個人賬戶“鋤強扶弱”的情況，并由此進一步導致了養老金無法通過積累和投資良性發展，制約了養老保險發展的可持續性。同時，此階段的養老保險改革主要立足于有明確且相對穩定單位的勞動者，對于靈活就業人員、農村留守人口等難以顧及，不同單位性質、不同就業屬性的養老保險在待遇保障等方面的差距逐漸顯現，成為下一階段亟待解決的問題。

（三）新世紀可持續發展理念下的養老保險政策

進入改革開放的攻堅期和深水區以來，養老保險及其政策的改革不僅僅立足于當下的效率和公平，更致力于以可持續發展的眼光打造養老保險發展的長效機制。

第一，兼顧效率與公平是可持續發展理念在養老保險制度中得以貫徹落實的基礎。一是養老保險及其政策的頂層設計思路得以厘清，發展逐步走向明朗化，通過一系列法規政策使城鎮職工和城鄉居民的基本養老保險兩個制度平臺得以明確。城鎮職工主要通過勞動力換取生活必需品以及謀求生活發展，以無形資產為主，而城鄉居民更多擁有土地等資產，兩者間的性質差異及其背后蘊含的文化差異與價值傳承差異決定了養老體系的構建需要有的放矢、體現針對性。雙平臺這一結合了社會現實的中國特色養老保險體系,很大程度滿足城鎮與城鄉群眾的養老需求。二是通過理論研究，個人繳納養老保險金額的比例與企業繳納、國家補充之間形成了動態平衡，合理的養老保險繳納比例既保障了個人養老的責任承擔與需求滿足，體現了效率與公平之間的兼顧，即繳納養老保險時間長、金額高的個人未來可領取養老保險金相對高，同時通過國家統籌的再分配調整保障了繳納養老保險相對少的落后地區或個人的基本生存需求。

第二，探索更為靈活且層次豐富的養老保險制度體系為可持續發展提供了保障。在傳統的個人、企業繳納養老保險金與國家統籌補充以外，這一時期的養老保險通過企業年金等形式促進了多元化可持續發展體系的形成。究其原因，老齡化的趨勢促使當代年輕人更早思考養老保障的布局，同時，市場經濟也為養老保障的補充提供了更多可能。隨著養老保險制度的規范化，從個人繳納養老保險到領取養老保險之間往往有較長的時間跨度，足以為企業和個人進行多元化的長線價值投資留出空間。此外，由于養老保險的普及化，人們在思想觀念上已高度接受，將其視為未雨綢繆的必要工具而非額外支出的負擔。因此，通過企業平臺的終身收入、代際收入等渠道的再分配機制逐步形成。

三、養老保險政策的發展趨勢

（一）宏觀調控促進科學化

宏觀調控是促進養老保險政策科學化程度不斷提升的保障，也是國家統籌、為群眾謀求可持續發展與共同富裕的初心體現[6]。

第一，養老保險政策的宏觀調控會呈現更高的柔性。養老保險政策的科學化必然表現為更能滿足群眾的物質乃至精神需求，宏觀調控更多通過科學化手段使養老保險的長效運行更為合理化與人性化，即其本身就是群眾所喜聞樂見的。宏觀調控的“手”一直在，但其作用手法更為柔和，強制性的壓制式手段減少。

第二，養老保險政策的宏觀調控會體現更高的靈敏度與精確性。借助大數據等技術平臺，在理論上基本可實現對養老保險征收、統籌、發放、再分配等環節全過程的實時監控把握，因此，養老保險基數等方面的調整必將具有更高的科學性與可行性，與社會實際發展保持更密切的配合，其滯后性逐步削減。

（二）規范機制提升公平度

我國幅員遼闊，不同地區的發展情況有差異，對養老的訴求也有出入。而保持公平度，一直是養老保險及其政策發展過程中的著力點。新中國成立以來，經過半個多世紀的探索，養老保險及其政策既經過了絕對平均主義的時期，也走過了效率優先的嘗試。可見，在不成熟的時期，養老保險政策的發展總容易走入矯枉過正的泥潭。新時期的養老保險及其政策制度的發展必然通過規范機制統一思想，為管理到執行層面提供可操作指南。

（三）預期管理共謀持續性

可持續發展是新時代養老保險政策發展的主要理念，也將會是貫穿未來相當長一段時間內的方向指引。一方面，通過個人預期管理促進養老保險的可持續性發展。個人在繳納基本養老保險的同時，還可以結合個人實際需求，通過個人投資規劃、實際行動等參與養老事業建設。另一方面，通過管理層面的預期管理，在統籌上做好規劃準備。運用數據測算等工具，結合經濟發展趨勢，預留養老儲備金，立足于更長遠的角度規劃養老金的統籌。

我國的養老保險政策研究極具必要性，在經歷了平均主義、效率優先、可持續發展理念主導的不同政策變遷時期，養老保險及其政策制度正在科學、公平、可持續的發展道路上不斷探索。在未來養老保險政策的發展將朝著宏觀調控促進科學化、規范機制提升公平度、預期管理共謀持續性的方向邁進，這也進一步凸顯了我國養老保險政策的合理性和前瞻性。