在華外國留學生就業管理制度淺析

劉雨嘉，陸 晶，張起凡

(中國人民公安大學 涉外警務學院，北京 100038)

人才資源在綜合國力競爭中具有決定性地位。對外國留學生的教育管理不僅可以提升接收國的國際影響力，而且可以使留學生成為國家發展的重要人才儲備力量。在全球化程度日益加深的環境下，海外高層次人才的引進對我國參與全球競爭、提升綜合國力的重要性日趨凸顯。隨著“一帶一路”倡議的全面實施，國內企業對具有海外背景的國際人才的需求也大幅增長。將在華外國留學生資源作為我國人才的儲備力量，是推進“科教興國”和“人才強國”戰略的重要一步。

當前，在華外國留學生就業管理存在配套法律不完善、行政管理權限分散、簽證制度不完善以及永居權申請門檻高等問題，嚴重影響留學生人才的利用效率。充分利用在華外國留學生資源，不僅會給我國帶來巨大的經濟效益，而且能夠提升我國在國際人才爭奪戰中的競爭力。因此我國應充分吸收新加坡、澳大利亞等國在留學生就業管理方面的先進經驗，結合我國國情，從完善法律法規、加強行政管理聯動、完善簽證制度、降低永居權申請門檻等途徑出發，完善在華外國留學生就業管理制度，為經濟發展轉型和世界人才中心及創新高地建設提供足夠的推動力。

一、在華外國留學生就業的制約因素

2021年9月28日，習近平在中央人才工作會議中指出，要下大力氣全方位培養、引進、用好人才。要加強人才國際交流，用好用活各類人才，對待急需緊缺的特殊人才要有特殊政策。[1]近十幾年來，在華外國留學生規模不斷擴大，畢業后希望直接在我國就業的留學生人數日益增加，但現有政策和制度規范并不能滿足在華外國留學生就業的現實需求。目前留學生在華就業的難點主要體現在以下方面。

(一)配套法律不完善

現今我國涉及留學生就業管理的法律法規主要有《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》《外國人在中國就業管理規定》《學校招收和培養國際學生規定》和《關于允許優秀外籍高校畢業生在華就業有關事項的通知》(以下簡稱《通知》)等。但《中華人民共和國出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》缺少對留學生群體就業管理的詳細規定，而涉及留學生群體的其他相關規定存在位階低的問題，難以為留學生群體在華就業提供法律支撐。法律沒有對在華外國留學生的就業簽證類型轉換、工作許可申請、永久居住權申請、就業后權益保障等內容進行細化。

關于留學生在華就業的法律法規存在競合。《外國人在中國就業管理規定》中并不給予在華完成學業的留學生群體直接就業的資格，但《通知》又規定，符合要求的優秀畢業生可以在華就業工作，即賦予其在華工作的權利。就性質而言，《外國人在中國就業管理規定》屬于部門規章，而《通知》為沒有規定但會在法律實踐中對公民權利和義務產生重大影響的規范性文件。[2]現行觀點和實踐中都普遍采用的是部門規章效力高于規范性文件，這一情況導致下位法有違上位法而下位法卻有效的現象。

(二)相關手續繁瑣，行政管理權限分散

在華外國留學生就業需要擬聘外籍高校畢業生的單位向相關管理部門提供申請人的履歷證明、意向書、無犯罪記錄證明等一系列材料。相關部門依據上述材料，對申請人的相關情況進行審核。如果滿足要求即可發放就業證明，取得證書后可以辦理Z字工作簽證。除了就業相關手續繁瑣，配額制度的存在也增加了在華外國留學生就業的復雜程度。我國對外籍高校畢業生在華就業工作實行配額管理，配額數量的確定需要各省根據實際需要向人社部門申請，最終由人社部門綜合考慮后決定。符合條件的外籍高校畢業生，其工作許可證的獲取需要聘用單位、畢業高校及其本人等多方面的配合，申請資料的提交需要擬聘用單位的配合，同時要符合所在省市對外籍高校畢業生就業的配額。因此，我國外籍留學生簽證管理工作所需材料較多，相關配套手續辦理流程較為復雜。在華外國留學生就業管理涉及多個行政管理部門，各部門之間缺少緊密聯系。在華外國留學生就業行政管理權力分散、交叉并行，導致在華外國留學生辦理相關手續難度系數較高。

(三)簽證制度不完善

目前持有X字學生簽證的留學生可以在我國境內合法學習，但不能工作，否則會因“非法就業”遭到處罰。持有Z字工作簽證以及就業證等證明文件的外國人方能在我國境內開展合法的就業活動。

2017年頒布的《通知》規定，滿足一定要求的優秀外籍高校畢業生可以直接在華就業，但申請人須取得碩士以上學歷且工作與在華學習的專業相符。大部分外國留學生不能在留學期間滿足《通知》中規定的直接在華就業條件，這直接影響留學生選擇在華就業的積極性。

(四)永居權申請門檻高

外國人身份轉換制度指外國人入境后，在符合一定條件的前提下可以變更自己在移入國身份的制度。就技術移民而言，外國人身份轉換主要是指雇員轉永久居民、留學生轉雇員和居民轉公民。[3]目前我國對申請永居的要求十分嚴格，僅允許具有高級職位且在中國連續任職滿四年、四年內在中國累計居留滿一年或有突出貢獻者申請永居，而由工作身份轉永久居民的渠道不通。外國留學生在申請工作簽證后仍缺乏身份認同，融入社會生活不便，難以享受更多的社會權益。身份轉換渠道的缺乏，導致留學生定居我國和為我國經濟社會發展做貢獻的欲望不高。在華外國留學生希望獲得永居的強烈需求很可能導致非法渠道的產生，對我國社會穩定和人口管理造成沖擊。

二、典型國家留學生就業管理制度的經驗及對我國的啟示

新加坡、澳大利亞作為典型的移民國家，依靠先進的留學生就業管理制度吸引了來自全球的大量人才，提升了自身的經濟發展和人才儲備水平。我國可以借鑒兩國在留學生就業管理制度方面的先進經驗，結合自身國情和發展需要，完善留學生就業管理制度。

(一)新加坡留學生引進策略

根據歐洲工商管理學院發布的《2020年全球人才競爭力報告》，新加坡的人才競爭力位列全球第三、亞洲第一。作為資源并不豐富的城市國家，新加坡在留學生就業管理方面的先進經驗對我國具有很強的借鑒意義。

第一，完善的留學生簽證體系。新加坡的留學生簽證管理制度十分完善，可以最大程度地吸引和留住優秀外籍留學生。新加坡政府在2002年推出了“環球校園計劃”，旨在吸引全世界優秀的留學生人才進入新加坡的傳統國立院校，或者由優質私立院校構成“新加坡素質級私立教育機構”。為更好地實施“環球校園計劃”，新加坡政府放寬了簽證申請門檻，縮短了簽證辦理時間。外國留學生如果申請就讀“新加坡素質級私立教育機構”中的優質私立院校，則可享有免交保證金、免大使館面試等待遇；如果申請語言、商科、藝術等專業，且提供的材料齊全，申請時限將從3～6個月縮短至2個月。對于畢業后有意愿在新加坡工作的外國留學生，政府提供了便利的工作簽證申請渠道。海外留學生在新加坡畢業后，可以用學生證換取白卡，白卡可享有一個月逗留期限。在一個月內未找到工作的留學生，可以申請有效期一年的LTVP(Long Term Visit Pass)簽證。在一年有效期內，留學生可以在新加坡合法居留；找到工作后，公司為海外留學生申請更換為合法工作的EP簽證。

為貫徹落實最嚴格水資源管理制度，水利部陳雷部長、胡四一副部長、李國英副部長分別對節水增糧行動項目水資源論證工作作出指示和要求，明確提出實施東北四省區節水增糧行動要把水資源作為項目實施的控制條件和前置條件，嚴格按照水資源論證結果選擇項目區，實行“一票否決”制。為明確要求、規范操作，水利部水資源司專門印發了《關于做好東北四省區“節水增糧行動”水資源論證工作的通知》，組織制定了《東北四省區“節水增糧行動”項目水資源論證管理辦法》，保障東北四省區節水增糧行動項目順利實施。項目實施要以水資源支撐條件為基礎，科學合理、實事求是地確定各項目區的發展目標，合理布局。

第二，統一的管理機構。在新加坡的留學生引進政策中，移民管理局主導并負責留學生的就業簽證辦理和審核。從入境簽證申請到畢業后白卡及LTVP簽證的辦理，都可以通過新加坡移民局辦理，極大地提高了簽證辦理效率，降低了外國留學生畢業后在新就業行政審批的難度。

第三，多元的永居申請渠道。外國留學生在新加坡申請永居有兩種方式：其一，獲得EP工作簽證，并且月薪滿足一定標準滿半年；其二，通過考試。在新加坡就讀的國際留學生通過包括GCE A- Level 在內的其中一項國家級考試，在新加坡居住滿兩年即可申請永居。

第四，明確的法律規定。新加坡法律對外國留學生在讀期間的實習以及畢業后的就業進行了詳細規定。根據《外國人工作法》第91條關于工作許可豁免的規定，在新加坡人力資源部認可的高校(Institute of Higher Learning, IHL)就讀的外國留學生，在學期期間每周工作不得超過16小時，假期期間全職工作可以豁免工作許可。[4]根據《移民法》的規定，新加坡留學生畢業后需要申請工作許可。工作許可包括就業準證、工作準證、勞務準證等，留學生可根據取得學歷的不同申請不同的工作許可。明確的法律規定為在新加坡就讀的留學生提供了法律支撐，也在一定程度上提高了新加坡對外國留學生的吸引力。

(二)澳大利亞留學生引進策略

澳大利亞是世界上重要的留學生目的國。2019年在澳外國留學生多達509 160人，總量僅次于美國。澳大利亞政府非常重視通過引進外國留學生的渠道吸引世界各地的人才，并為外國留學生人才提供了寬松的移民政策。

首先，完善的配套法律。澳大利亞是首個把留學生權益保護寫入法律的國家，其早在2000年就已推出首部《海外留學生教育服務法》，旨在保障海外留學生的權益。澳大利亞完善的配套設施給予海外留學生充分的權益保障，從源頭上吸引外國留學生赴澳學習就業。

其次，澳大利亞的畢業生臨時工作簽證相對寬松。2013年3月，澳大利亞正式實施外國留學畢業生臨時485類簽證，鼓勵外國留學生人才畢業后在澳大利亞繼續工作、學習和居留。485類簽證根據留學生取得的學歷不同將簽證分為不同的期限，從兩年到四年不等。學歷越高，能夠停留的期限越長。該簽證不需要職業評估，也不限制學生專業，只要求在畢業后六個月內提交，給予海外留學生寬松的時間作出職業選擇。

再次，澳大利亞針對本國國情推出地區性移民方式。澳大利亞內政部于2019年表示，持有偏遠地區教育機構頒發的高等教育畢業證書的畢業生或居住在邊遠地區的畢業生臨時工作簽證持有者，可以將其持有的臨時工作簽證485類簽證再延長一年。[5]這一舉措不僅有利于本國偏遠地區吸引國際人才，也為在澳留學生提供了更長的居留時間。

最后，暢通永居申請的渠道。持有485簽證的海外畢業生可以申請永居，并可以因具有澳大利亞學習背景、在澳工作和生活經歷而享受政策傾斜。澳大利亞移民體系采取加分制度，海外留學生在澳的學習經歷和工作背景可以為其申請永居帶來額外加分。

三、移民管理視角下在華外國留學生就業管理制度完善路徑

(一)完善在華外國留學生就業法律法規

盡管《中華人民共和國出境入境管理法》等涉及外國人管理的法律中對在華外國留學生的簽證、就業、居留等內容進行了規定，但為了更好地留住優秀在華外國留學生，應當進一步對相關法律進行完善。

首先，盡快出臺《移民法》。借鑒新、澳兩國的做法，在《移民法》中詳細規定在華外國留學生就業簽證類型轉換、工作許可申請、永久居住權申請、就業以后權益保障等留學生就業管理事項，為外國留學生的就業以及用人單位對在華外國留學生的錄用提供最基礎的法律支撐。在《移民法》中規定在華外國留學生就業管理的相關事項，也能夠解決當前與在華外國留學生就業管理相關法律位階低的問題。

其次，解決關于留學生在華就業的法律法規存在競合的問題。如上文所述，《外國人在中國就業管理規定》和《通知》對在華外國留學生畢業后能否直接就業的規定存在沖突，構成了下位法違背上位法的情況。為了保障法律的權威性和外國留學生在中國就業的切實合法性，需要修改《外國人在中國就業管理規定》中需要具有相關工作經驗的內容。[2]

最后，《通知》中雖然賦予符合條件的在華外國留學生畢業后進一步在華工作的機會，但其中部分要求難以達到。該《通知》發揮的吸引外國留學生在華就業的作用十分有限，難以為我國經濟的發展提供有力支持。因此，放寬外國留學生的就業條件更符合目前我國經濟發展的需要。

(二)加強各部門聯動，建立信息共享平臺

首先，外國留學生在華就業管理涉及教育部、公安部、外交部等多個行政管理部門，各部門配合不善會造成效率低下等問題，不利于外國留學生就業管理工作的開展。因此，應加強多部門之間的協同配合，創新在華外國留學生就業簽證申請、審批、管理、服務等方面的工作方式，最大限度地提升行政管理效率。

其次，建立涵蓋外國留學生入境簽證辦理、在讀學習表現、違法犯罪記錄以及出境情況等內容的大數據共享平臺。涉及在華外國留學生就業管理的相關部門共同參與建立和維護大數據共享平臺，避免出現各部門之間信息不對稱的問題。大數據共享平臺能夠提升我國對外在華外國留學生就業管理服務的水平，消除社會治安隱患，減少信息差導致的瞞報、謊報等情況。

(三)完善簽證制度

簽證制度不完善是我國吸引留學生在華就業的重要制約因素。世界上大多數國家都有針對留學生學習后工作的專門簽證，以便吸引更多的留學生人才進入本國。新加坡和澳大利亞為畢業后有意愿在其國家就業的外國畢業生提供專門的工作簽證，兩國的成功經驗為我國完善簽證制度提供了一定借鑒。

其一，試行短期實習簽證。對即將結束學業并有意愿在我國就業的外國留學生，可以為其提供實習簽證，實習簽證的期限可為1～3年。該簽證只對在我國高校就讀或已畢業而仍在我國境內的外國留學生開放，并需要滿足一定的條件，例如要求留學生就讀于“985”或“211”工程建設高校并且獲得相應的學士以上學位。外國留學生可以在實習期內考慮就業或創業。在實習簽證期限內成功創業或被正式聘用的，遞交申請正式轉換工作簽證。實習簽證制度可以為有意愿直接在我國就業的留學生提供一定的過渡，同時也是就業市場和人才的雙向選擇。

其二，降低工作簽證申請要求。《通知》允許滿足一定條件的在華外國留學生畢業后在我國境內進一步工作，擴大了申請工作簽證主體的范圍。但是，Z字簽證的申請條件仍然較為嚴苛，這不僅會影響留學生畢業后選擇在華就業的意愿，也會打消其他外國人才前來我國工作的積極性。通過降低工作簽證對工作年限以及工作邀約的要求、擴大工作簽證配額的方式，降低工作簽證的申請條件，是符合目前我國經濟發展需求，從而大力吸引在華外國留學生留華就業的舉措之一。

(四)降低永居權申請門檻

完整的外國留學生人才引進計劃應該包含外國留學生就業簽證的申請和向永久居留的轉換等環節。適當放寬永居申請限制，能夠對留住外國優秀人才發揮更大作用。新加坡和澳大利亞兩國為符合條件的外國留學生提供了多元開放的永居申請渠道，極大提升了對外國留學生的吸引力。因此，我國應打通外國留學生就業簽證與永久居留轉換渠道，擴大永居權申請范圍，縮短申請時間。針對具有特殊技能或者從事特定行業的人才，要有特殊的政策。對于我國在某一領域緊缺的人才，應當適當放寬申請永久居留權的條件。這些外籍華人留學生群體在華取得工作簽證后申請永久居留權時，我國應在制度設計上賦予其優先地位和寬松條件。[6]對畢業后在國家重點項目、研究中心、研發中心就業并取得一定成績的外國留學生，優先給予永久居留資格，縮短等待年限。如2016年公安部推出了支持北京創新發展20項出入境政策規定，具有博士研究生以上學歷或在中關村企業連續工作滿4年以上，且每年在中國境內實際居住累計不少于6個月的外國人可以直接申請在華永久居留。[7]由此可以看出我國已經開始放寬對高學歷人才永久居留申請的條件限制。

四、結語

當今國際人才競爭激烈，世界各國都意識到外國留學生群體作為本國人才儲備力量的重要意義。因此，我國應當吸收西方國家在留學生管理中的成功經驗，通過健全相關法律法規、完善簽證制度、放寬永居申請門檻等方式，完善在華外國留學生就業管理制度。隨著“一帶一路”倡議的深入開展，中國面向世界的大門只會越開越大，更多外國留學生將會進一步涌入中國。完善在華外國留學生就業管理體制，能夠吸引更多的海外人才在我國就讀、工作和居住，為我國的國家建設和發展發揮更大的作用。