信息收集與國家治理:清代的荒政信息收集系統

李伯重

20世紀初,威廉·格雷厄姆·薩姆納和阿伯特·凱伊提出了一種被稱為“融合論”、與主流的“沖突論”針鋒相對的理論,認為:“政府的基本職能就是作為社會協調的保障,在其權力范圍內維持和平和秩序。顯而易見,這種協調在生存斗爭中構成了一種有利條件,具有這種協調的社會比沒有這種協調的社會能更好地適應其生活環境?！雹俎D引自喬納森·哈斯:《史前國家的演進》,羅林平等譯,求實出版社1988年版,第51頁。我不打算對這種理論進行評論,只是想說一點,其在相當范圍內是正確的。因為任何政府,倘若要作為社會協調的保障,在其權力范圍內維持和平和秩序,就必須重視民眾的疾苦,保障民眾的基本生存權利。否則,這個政府是無法長期存在的。這一點,我國古人早已認識到。據《尚書·五子之歌》,早在夏代就有了“民惟邦本,本固邦寧”這樣的警世名言。東漢學者王符在其《潛夫論·本政》中,對“固本”做了進一步闡釋,認為要“固本”就要“安民”:“天以民為心,民安樂則天心順,民愁苦則天心逆。”直到明代,朱元璋認為統治者最重要的工作是“恤民”:“天以子民之任付于君,為君者欲求事天,必先恤民,恤民者,事天之實也。”①余繼登輯:《典故紀聞》卷4,洪武二十年春條,中華書局1981年版。

要怎么安民恤民?孟子對此說得很清楚:“明君制民之產,必使仰足以事父母,俯足以畜妻子,樂歲終身飽,兇年免于死亡;然后驅而之善,故民之從之也輕。今也制民之產,仰不足以事父母,俯不足以畜妻子;樂歲終身苦,兇年不免于死亡?！雹凇睹献幼g注》梁惠王上“齊桓晉文之事”條,中華書局1960年版,第17頁。為此,歷代統治者都從“樂歲”和“兇年”兩個方面制定了相應的措施,以求能夠安民。二者中,“兇年”(即災年)對民眾生存的影響更大,因此也成為恤民的重點,“兇年”救濟就是救災。

然而,救災并非易事。特別是在中國這樣一個廣土眾民的大國,自然災害無年無之。在近代以前,交通運輸手段落后,要進行有效的救災工作,就必須有一套行之有效的制度,而這個制度又離不開信息的收集。因此信息收集就成為國家治理的重要工作。

一、中國歷史上的荒政及信息收集

馬克思說:小農生產不僅弱小而且極不穩定,“無數偶然的事故”都可能使小農喪失生產條件并陷入貧困,“對小農民來說,只要死一頭母牛,他就不能按原有的規模來重新開始他的再生產。這樣,他就墜入高利貸者的擺布之中,而一旦落到這種地步,他就永遠不能翻身”③《馬克思恩格斯全集》第25卷,人民出版社1974年版,第678頁。。在正常的年份情況還這樣,如果遇到嚴重的天災,沒有救濟,他們的命運可想而知。正如《孟子·梁惠王上》中所言,此時“惟救死而恐不贍,奚暇治禮義哉!”災民連活都活不下去,那就談不上什么遵紀守法、維護和平與秩序了。因此,中國歷史上能夠享國長久的朝代,政府都會將救災作為基本國策之一,并制定各種措施,將此國策付諸實施。這些措施就是“荒政”。

荒政的內容很多,《周禮·地官司徒》提出了“十二荒政”說:“以荒政十有二聚萬民:一曰散利,二曰薄征,三曰緩刑,四曰弛力,五曰舍禁,六曰去幾,七曰眚禮,八曰殺哀,九曰蕃樂,十曰多昏,十有一曰索鬼神,十有二曰除盜賊”,但是實際采取的有效措施主要是平糴、減稅、賑濟、移民等,這些措施中最主要的又是給災民發放救濟口糧,以讓他們能夠活下去。

糧食是人賴以生存的物質基礎。秦漢之際,酈食其對漢高祖說:“王者以民人為天,而民人以食為天。”④《史記》卷97,中華書局1959年版,第8冊第2694頁。意思是說統治者依靠的是人民,而人民依靠的是糧食。事實確實如此。如果沒有糧食,就是保衛皇帝的禁衛軍也靠不住?！顿Y治通鑒》卷二百三十二記載了一件因缺糧引起的“王朝危機”事件:唐德宗貞元二年,“關中倉廩竭,禁軍或自脫巾呼于道曰:‘拘吾于軍而不給糧,吾罪人也!’上憂之甚,會韓滉運米三萬斛至陜,李泌即奏之。上喜,遽至東宮,謂太子曰:‘米已至陜,吾父子得生矣!’時禁中不釀,命于坊市取酒為樂。又遣中使諭神策六軍,軍士皆呼萬歲”。之所以出現這樣的王朝危機,是因為“時比歲饑饉,兵民率皆瘦黑,至是麥始熟,市有醉人,當時以為嘉瑞。人乍飽食,死者復伍之一。數月,人膚色乃復故”。由此而言,糧食供給是王朝生存的關鍵。

糧食生產嚴重依賴自然條件,特別是氣候條件,即如《呂氏春秋·審時》所言:“夫稼,為之者人也,生之者地也,養之者天也?！比绻麣夂蜃兓鸺Z食生產短缺,就會導致社會動蕩和統治危機。為了避免或者減輕由天災引起的災難性后果(其中包括政權垮臺),帝制時代的中國國家建立了救災制度。這種救災制度的核心是政府手中掌握相當數量的糧食,到了災年可以動用來救濟災民。手里沒有糧食,怎么去救濟?所以中國歷代建立了國家的糧食儲備倉庫制度,也就是倉儲制度。但是這種倉儲的規模很有限。宋代的常平倉存貯量始終不多,未能達到防災防亂的目的①汪圣鐸、王茂華:《宋王朝與物價管理》,姜錫東主編:《政府與經濟發展——中國經濟發展史上的政府職能與作用國際研討會論文集》,知識產權出版社2005年版。。明太祖在全國推行預備倉,令“常存二年之蓄”②《明會典》卷21《戶部八》,中華書局1989年版,第136頁。。洪武以后,政府又相繼恢復社倉、義倉及常平倉之制,以為備荒之策。成化七年,朝廷頒令要求“每里積糧三百石或五百石”(明制每里110戶)③《明孝宗實錄》卷131,中研院歷史語言研究所1964年版,第56冊第2317頁。。弘治四年禮部尚書周洪謨上疏建議預備倉積谷標準,不是按里積儲,而是按每年收成狀況積儲。大豐年積儲收成的十分之三,中豐年十分之二,小豐年十分之一④《明孝宗實錄》卷48,第53冊第971-972頁。。但是倉儲制度的實施是很復雜的工作,需要各方面的積極配合。明朝從宣德以來,糧食的倉儲制度就逐步損弛。這種損弛,首先從地方糧倉開始。明太祖雖令各地遍設預備倉,但因地方官對預備倉的設置不予重視,預備倉設置并沒有遍及全國各州縣⑤唐文基:《明代糧食倉儲制度》,《明史研究論叢》第六輯。。明代倉儲的規模雖比前代更大,但尚未形成全國規模的倉儲系統。

要使全國性的國家倉儲制度有效運作,政府必須掌握充分、及時和可靠的信息,以決定在何時、何地、以何種價格和何種方式收購和發放糧食,以及如何從不同地方的糧倉、以何種方式、調撥和運輸多少數量的糧食。為此,帝制時代的中國國家建立了糧價奏報系統,以掌握各地糧價。糧價奏報制度是古代物價管理制度的一種。早在西漢時期,政府就制定了物價的“月平”制度,即主管機關根據市場行情、商品質量、數量和規格等因素,每月對市場物價進行一次評定,從而制定出該時期的“均價”,并以此價格為基準進行買賣,以穩定市場,保證稅收。這種制度到了唐代發展成為“市估法”,就是市場官員按一定的標準,定期對市場物價進行調研、評估,以此作為一定時期市場的指導價格和官方買賣的物價執行依據。唐律對市場物價管理就有“依令,每月旬別三等估”⑥《唐律疏議》,劉俊文點校本,中華書局1983年版,第91頁。和“以二物平市,以三賈均市”⑦《大唐六典》,三秦出版社1991年影印日本廣池本,第385頁。的規定,即市場管理官吏每十天對市場上的商品價格評定一次,同一品種的商品視其質量優劣,分為三等價格,精為“上賈”,次為“中賈”,粗為“下賈”。市官將這些帳簿呈報官司。不過這些物價信息的收集,都還是地方性的。到了中唐時期,著名理財家劉晏擔任轉運使,“常以厚直募善走者,覘報四方物價。雖遠方不數日皆達使司。食貨輕重之權,悉在掌握,國家獲利,而天下無甚貴甚賤之憂”。這就是說把各地的物價信息都收集到他那里,從而可以掌握全國主要城市的物價信息。宋代建立了全國性的物價申報制度,作用主要是為政府的雜買務進行政府采購時提供物價信息。糧價是物價的重要部分,但對糧價信息的專門收集,可能是到了北宋才從物價信息收集中凸顯出來的。北宋中期,政府對常平倉的糴糶制定了較為嚴密的制度。宋神宗熙寧元年(在王安石變法開始前一年),朝廷下令,各地把十五年以來的糧價分為平及貴、賤三等上報,分別確定貴、平、賤三等糧價,以此作為常平倉進行糴糶的依據。明代情況也大致如此,但仍然尚未形成完備的糧價信息收集制度。

由于糧食生產嚴重依賴于氣候條件,因此歷代政府建立了雨澤奏報系統,收集全國的氣候信息,以預測和核實從各地收集到的糧價信息。以這些信息為基礎,提前進行準備,應付一些地區因天災導致的糧食減產帶來的危機。雨澤奏報自秦漢以來就已形成,州縣一級的官員必須定期向朝廷上報當地的降水情況,即所謂的“上雨澤”。宋代的雨澤奏報制度在程序和格式上都已有明確的要求,程序上已經出現了層層遞報,即由低層政區向高層政區遞報,格式上則有兩方面的要求:一為奏報降水時間,二為奏報降水多少,基本上具備后世“雨雪分寸”的雛形。但宋代的雨澤奏報制度是斷斷續續地執行的,并存在諸多弊病,因此對宋代雨澤奏報制度的評估不能過高①劉炳濤:《宋代的雨澤奏報制度及其評估》,《蘭臺世界》2015年第36期。。

明朝立國后不久,明太祖即“令天下州縣長吏,月奏雨澤”,并對雨澤奏啟題本格式作了具體規定:“某衙門某官臣姓某謹奏為雨澤事。據某人狀呈,洪武幾年幾月幾日某時幾刻下雨至某時幾刻止,入土幾分。謹具奏聞(以上雨澤事字起至入土幾分止,計字若千個,紙幾張)?！钡鞯叵虺ⅰ霸伦唷庇隄傻囊幎]有繼續執行下去。萬歷時余繼登談到雨澤奏報時說“此奏不知何時遂廢”。明末清初顧炎武也說“后世雨澤之奏遂以寢廢”。因此學界普遍認為明代雨澤奏報制度止于永樂末年。但劉炳濤認為,明代中途雖有如余繼登和顧炎武所說“寢廢”的情況,但從整體上來看,雨澤上奏在明代一直持續著,雨澤奏報制度在局部地區一直貫穿于明代,并不像傳統認為的只存在于明初,并且在中央和地方有著一套完整的管理機構和從事人員②劉炳濤:《明代雨澤奏報制度的實施》,《歷史檔案》2015年第4期。。這里姑不就此進行討論,僅指出:明代的雨澤奏報制度實行并不認真。

在清代以前,政府的救災工作所需要信息主要是通過勘災調查獲取。也就是說,在災害發生時,當地地方官員先行勘災,將災情上報戶部,然后再由戶部派遣官員前往災害發生地進行核實。這種做法往往導致救災工作的遲滯,同時也給地方官員虛報和瞞報開了方便之門。

二、清代的荒政與信息收集

民生的問題對于清朝統治者來說格外重要。王鐘翰先生指出:在努爾哈齊時期,滿族的社會發展階段還處在奴隸社會,到了皇太極時代才開始從奴隸社會向封建社會過渡。③王鐘翰:《王鐘翰學術》,浙江人民出版社1999年版,第1-2頁。入關以前,滿族統治者積極學習內地政治經濟文化,吸收了一些內地的制度。但是無論如何,滿族在各個方面都是比較落后的。不僅如此,滿族人口也很少。依照現在許多學者的看法,入關的八旗官兵(包括滿八旗、蒙八旗、漢軍八旗在內),加起來不過十六七萬人。這些旗兵有一半駐扎在北京,拱衛京師,余下的則分布在中國各地。內地人口雖然經過了明末大亂,一般估計也還有一億以上。依靠那么一點兵力,統治那么大的國家,肯定需要非常高明的統治技巧。這種統治技巧來源于哪里?對清朝統治者來說,最重要的就是吸收前朝的經驗教訓,而前朝的經驗教訓中最重要的一條就是:明滅于農民起義。

這個歷史教訓,清朝統治者從一開始就非常清楚地認識到了。雍正帝說:“明朝天下亡于流賊李自成之手,是強盜劫去家財。趕出明之主人者,李自成也?！雹堋洞罅x覺迷錄》,收于沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第36輯,文海出版社1973年版。而明末農民起義最主要的原因,是老百姓沒有飯吃。明末天災嚴重,民不聊生。明亡之前,大科學家宋應星就已看到:“普天之下,‘民窮財盡’四字,蹙額轉相告語……今天下……所少者,田之五谷、山林之木、墻下之桑、洿池之魚耳。……今天下生齒所聚者,惟三吳、八閩,則人浮于土,土無曠荒。其他經行日中,彌望二三十里,而無寸木之陰可以休息者,舉目皆是。生人有不困,流寇有不熾者?”⑤宋應星:《民財議》,《野議 論氣談天思憐詩》,上海人民出版社1976年版,第9頁。華北和西北地區災情最為嚴重。崇禎七年(1634),家住河南的前兵部尚書呂維祺上書朝廷說:“蓋數年來,臣鄉無歲不苦荒,無月不苦兵,無日不苦輸挽?！盁o青草,十室九空。于是有斗米值銀五錢者……有采草根樹葉充饑者;有夫棄其妻、母棄其子者……有自縊空林、甘填溝渠者……有鶉衣菜色而行乞者……有泥門擔簦而逃者;有骨肉相殘食者”,在此情況下,“欲使窮民之不化而盜,不可得也;欲使奸民之不望賊而附,不可得也;欲使富之不率而窮,良之不率而奸,不可得也”⑥呂維祺:《明德先生文集》卷5,收于《四庫全書存目叢書》集部·別集類第185冊,莊嚴文化出版公司1997年版。。陜北一帶災情更重,延安籍官員馬懋才上疏說:“民有不甘于食石而死者,始相聚為盜,……間有獲者,亦恬不知怪,曰:死于饑,與死于盜等耳,與其坐而饑死,何不為盜而死,猶得為飽死鬼也?！雹亳R懋才:《備陳大饑疏》,計六奇:《明季北略》第5卷,中華書局1984年版。在此情況下,社會如何能安定,政權如何能長存呢?

殷鑒不遠,在夏后之世。為了保住政權,清朝統治者不得不關心民生,盡量讓民眾在災年不至于因饑餓而造反。由于上述清朝的特殊性,所以統治者對救災的重視和所下的功夫都超過歷代統治者,即如倪玉平所言:“清政府對水旱災害用力極深……有清一代,與水旱災害相關的各項開支之浩繁巨大,機構細密周詳,規章之有條不紊,都是前代所無法相比的?！雹谀哂衿?《試論清代的荒政》,《東方論壇(青島大學學報)》2002年第4期。

關于清朝在這方面做的工作,學界已有不少研究③參閱白麗萍:《中國倉儲制度制度研究綜述——以明清倉儲制度研究為中心》,《中國經濟與社會史評論》2010年卷;張麗芬:《近十年來國內明清社會救濟史研究綜述》,《歷史教學問題》2006年第5期;等等。,特別是與此密切相關的官僚制度和荒政制度研究④參閱朱滸:《二十世紀清代災荒史研究述評》,《清史研究》2003年第2期。?；恼褪钦然墓ぷ鞯闹笇Ш蛯嵤┓椒?。荒政是一個體系,據嘉慶《大清會典事例》,荒政有十二個方面:“一曰備侵;二曰除孽;三曰救荒;四曰發賑;五曰減糶;六曰出貸;七曰蠲(賦);八曰緩征;九曰通商;十曰勸輸;十有一曰興工筑;十有二曰集流亡。”在實際操作方面,清代荒政的重要步驟由救災開始,再由官方依勘災、審戶、發賑之程序進行。而清代的救荒措施主要有蠲免、賑濟、調粟、借貸、除害、安輯、撫恤等七方面,其中以蠲免與賑濟最為重要。蠲免是減免賦稅,賑濟則是救濟災民。

用于救災的國家倉儲系統,到清代達到了中國歷史上最大的規模和最完備的水平。魏丕信(Pierre-étienneWill)在其專著《18世紀中國的官僚制度與荒政》中指出:為了社會秩序的安定,清朝國家制定了系統的政策以穩定若干重要民生物資(特別是糧食)的供給,并以常規的和非常規的手段干預食物供給狀況。為此,清朝創建了一個復雜的糧食供給系統,中心是建立與維持一個儲糧數百萬噸的倉儲系統。這個倉儲系統包括官倉和半私有的民倉(即常平倉、義倉與社倉)。中央政府保證了倉儲制度在不同地區、不同部門之間以及倉儲制度與其他制度(如漕糧、捐納等)之間的高度協調。如何保持充實的倉儲以對付緊急賑濟、保證新舊糧食有規律的更換,以及在青黃不接時向民間放貸,都是非常困難的。因為各個地方情況差別很大,各個地方糧食每年的產量和遭災情況也不一樣。要把救災工作做好,關鍵之一就是國家要掌握充分、及時和可靠的信息,以便決定在什么時候、什么地方、用什么價格和什么方式收購或出售糧食,以及怎么從不同地方的糧倉中調取多少糧食、用什么方式把這些糧食調撥和運輸到哪些地方。魏丕信、王國斌(R.Bin Wong)和李中清(James Lee)合著的《養育人民:中國的國家倉儲系統,1650—1850》更對清代倉儲的技術、管理和運作情況做了詳細的研究⑤Pierre-étienne Will,R.Bin Wong and James Lee,Nourish the People:The State Civilian Granary System in China,1650-1850,Ann Arbor:University of Michigan Press,1991.。由此我們可以得知,清代的倉儲系統,確實達到了中國傳統社會歷史上的最高水平。

糧價和氣候有密切關系。王業鍵、黃瑩玨對清代氣候的冷暖變遷、自然災害、糧食生產與糧價變動的關系進行了考察,認為華東、華北地區氣候的冷暖周期與旱澇的多寡有關,清代長江三角洲地區的糧價高峰大都出現在自然災害多的年份,1641—1720年、1741—1830年糧價與當時旱災的變動大體一致,1831—1880年糧價與當時澇災的變動一致⑥王業鍵、黃瑩玨:《清代中國氣候變遷、自然災害與糧價的初步考察》,《中國經濟史研究》1999年第1期。。因此,為了有效地進行救災工作,清朝政府規定各地地方官員必須收集糧價、氣候和降雨的信息,以預測何時何地可能嚴重缺糧,然后研究如何做出反應。這些信息的收集和傳送、整理、分析在清代變得格外困難,因為清代中國有一千多萬平方公里的疆域,四億多人口,各地情況千差萬別。為此,清朝政府大大改進了前代的信息收集系統,建立了全國性的糧價奏報系統,以全面掌握各地的糧價動態。同時,也建立了全國性的雨澤奏報系統,以預測和核實從各地收集到的糧價信息。清代的雨澤奏報工作開始于康熙初年,雨澤奏報制度在康熙后期基本成形,但作為一項常規事宜則正式確立于乾隆年間。清朝朝廷和地方官吏都有對氣候的目測記錄(即用尺量雪深和雨水入土深度的記錄)。這些資料大致可分為兩類:一類是逐日的晴雨記載,稱作“晴雨錄”;一類是逢雨、逢雪時的奏報,稱作“雨雪分寸”。此外,尚有旱、澇災情的奏報。

清朝的糧價和雨澤奏報有經常奏報和不規則奏報兩種形式。經常奏報要經過州縣到行省層層上報的一套程序。州縣等地方上的奏報有旬報和月報之分,而且旬報、月報都有不同的格式。督撫上報中央則是按月奏報,以奏折、清單、夾片三種形式并舉,沒有固定的格式要求,或繁或簡,對通省雨雪情況進行說明。不規則奏報則沒有固定的奏報人員、程序、時間和格式。兩種奏報的主要渠道也大致相同,為:(1)總督、巡撫例行奏報;(2)布政使、按察使分別奏報;(3)漕運總督與兩淮鹽政具奏;(4)八旗駐防將軍奏報;(5)綠營提督、總兵奏報:(6)稅關監督奏報;(7)織造奏報;(8)官員出使、赴任與覲見皇帝的奏報?；实弁瑫r布置這些相互獨立的奏報渠道,可以從不同來源獲得相關的信息。皇帝把這些信息進行核對、分析和判斷,以得到可靠的信息。對于各地奏報不及時或者奏報不實的官員,皇帝經常進行追查,有的被嚴加議處。特別是雍正時期,處罰非常嚴厲。所以,中央政府獲得信息基本可靠?？偟膩砜?康、雍、乾三朝糧價奏報制度運行狀況最好;清代后期則經常出現連續幾個月價格記錄相同的情形,數據可靠性呈現逐漸下降的趨勢。馬立博(Robert Marks)用電子計算機對1738—1795年間廣東和廣西糧價中單相鄰月份的米價重復率進行統計,以檢驗米價數據的真實性。在他收集到的35674個米價數據中,與相鄰月份不同的占83%,2個月相同的占8%,3個月相同的占4%,4個月以上重復的僅占5%,這一分析結果與同時期米價數據的真實程度大體相近。因此陳春聲、王業鍵認為,總體而言,清代官方糧價資料的真實性和可靠性,遠勝于官方土地、人口資料,具有很大價值①朱琳:《回顧與思考:清代糧價問題研究綜述》,《農業考古》2013年第4期。。

糧價奏報與雨澤奏報系統共同組成了清代荒政信息收集系統。糧價奏報和雨澤奏報兩個子系統互相配合,互相檢驗,清朝政府就能夠比較準確地知道全國各地在某一個時期,收成怎么樣,遭災地區遭災的程度怎么樣,由此才能決定需要救濟多少人,用什么方式去救濟。

這個荒政信息收集系統運行了兩百多年,留下了巨量的信息。現珍藏在中國第一歷史檔案館并已整理的雨雪糧價類檔案,就有宮中檔、軍機處錄副等數以萬件(如其中僅道光十九年至光緒二十五年的軍機處錄副類,就有一萬六千余件)。經過整理的一些資料已經出版,例如劉子揚和張莉編的《康熙朝雨雪糧價史料》(臺灣線裝書局2007年出版)就有17大本,中國社會科學院經濟研究所編的《清代道光至宣統間糧價表》(廣西師范大學出版社2009年出版)更有23冊之多。王業鍵先生自20世紀70年代展開糧價清單的蒐集及糧價資料庫的建置工程,先后在美國、我國的臺灣地區和大陸主持進行,所費時間超過30年。他將所收集的資料制成“清代糧價資料庫”這個數據形式的價格資料庫,其價格資料的時間范圍自乾隆元年(1736)開始,根據各省按月向皇帝奏報省屬各府及直隸州廳的主要糧食價格,收集糧價數據達50萬個以上。這個資料庫是經濟史上重要的基礎工程,這批價格資料可說是20世紀以前中國歷史上最為豐富可靠且時間連續最長的經濟數據資料,具有高度的學術研究價值。在農業社會中,糧價是最重要的經濟指標之一,因為糧食消費往往占家庭消費總支出的一半以上,糧價變動因而影響到社會經濟中各個部門的榮枯以及社會上大多數人的福利。清代糧價陳報制度蒐集全國市場的糧價資訊,在工業化以前的世界中,實為獨一無二的機制。王業鍵在20世紀70年代后期開始收集清代糧價數據資料的工作后,各國學者如李明珠(Lillian M.Li)、馬立博、濮德培(Peter C.Perdue)、李中清、王國斌、魏丕信、陳春生等,都分別各自蒐集中國不同省區的糧價清單,并以此為基礎,有多種論著發表。清代雨澤奏報制度留下的晴雨錄及雨雪分寸的記載,使我國大面積的降水資料延伸到1736年,從而可以了解1736年以來近250年間我國降水的變化,這是研究我國長期氣候變化的一份寶貴的資料。在西方國家,相類似的系統出現很晚,法國于1778年始有地區性有組織的氣象觀測,而中國在康熙二十四年(1685年)就開始了全國性觀測,比法國要早93年。由此而言,我國是世界上最早的有組織地進行地區性氣象觀測的國家,所得資料也是世界上最早的。

通過不斷改進,清朝建立了當時世界上最龐大、最有效和最完備的民生福利信息收集系統。這個系統使得清代國家有能力建立一個巨大而復雜的結構,以在廣大的范圍內影響人民的生活。在很長的一段時間內,這個結構運作得相當有效,從而大大減輕了自然災害對普通人民的打擊。這樣規模的信息數據收集與利用,在當時的世界上是絕無僅有的。

這個奏報系統最大的缺點,是沒有專設機構或人員執行經常的查核工作①陳春聲:《清代的糧價奏報制度》,陳氏《市場機制與社會變遷——18世紀廣東米價分析》附錄一,中山大學出版社1992年版;王業鍵:《清代的糧價陳報制度及其評價》,收入王氏《清代經濟史論文集(二)》,稻鄉出版社2003年版。。但是這恰恰是清朝皇帝的本意,因為他不相信這樣的機構。下面謊報軍情,提供錯誤信息是官僚機構天生的固疾,通過一個專門的機構提供和確定的信息,往往不可靠,不能相信,所以清朝皇帝就是故意不設置這樣一個專門機構來處理信息,而是讓信息通過各種不同的渠道送上來,由皇帝自己來判斷。在這些渠道中,有許多是皇帝信任的官員個人。這就是說,這些官員實際上是以自己的身家性命來向皇帝擔保信息的可靠性,所以通常不敢作假?；实坌湃蔚墓賳T通過私人報告提供信息,他們即使不存心造假,但是其信息采集能力受到個人見聞的限制,不一定能夠獲得全面和翔實的信息。在信息的核查和判斷方面,主要依靠皇帝的個人能力和工作意愿,這樣也有一個大問題,由于信息量大,皇帝處理信息的工作量也非常大,一般人難以勝任。因此這個制度問題很多,而且很難解決。這些問題不斷累積,最后積重難返,使得制度難以很好運行。不僅如此,由于缺乏先進的信息傳遞技術,國家從各地收集到的信息和皇帝根據這些信息做出的救災決定,在許多情況下也不能及時傳遞,從而影響到救災工作的效果。清朝很幸運,康、雍、乾三朝差不多長達一個半世紀,這三個皇帝都很能干,也很勤政,所以這個制度運行得不錯。到了嘉慶、道光朝,雖然皇帝能力有欠缺,但是還不是昏君,而且也還勤政,所以這個制度還能夠大致維持下去。

三、信息收集系統與清代國家治理

盡管在不同時期的執行中存在諸多問題,但是在當時的條件下,清代的信息收集系統依然發揮了非常重要的作用。清代歷史上災害不斷,一次重大災荒的后果往往不亞于一場戰爭②參閱朱滸:《二十世紀清代災荒史研究述評》。。正是因為有了這個系統,清朝政府所做的救災工作,從規模和效果上來說,在當時的世界上很難有其他國家能夠相比。根據李向軍的研究,清代每災蠲一州縣,約免銀八千兩,年平均免六十余萬兩,在清代前期的196年間總計約蠲免一億二千余萬兩。如再加上所免災欠,災蠲總數約在1.5億至2億兩之間。清代平均每年賑濟用銀約230萬兩。這一數額,在嘉慶朝《大清會典》所列十二項常支中僅次于餉乾、公廉之款而居第三。乾隆朝災賑支出最大,如以乾隆三十一年(1766)收支額為準,乾隆時期年平均救荒款項約占全部財政支出的12%左右。清前期的196年間救荒用銀約為4.5億兩③李向軍:《清代荒政研究》,中國農業出版社1995年版,第58、63頁。。這筆巨大的開支,是維護社會穩定和經濟發展的一個重要的方面。魏丕信在其專著《18世紀中國的官僚機構和荒政》一書中總結說:在17至19世紀中期,中國人口經歷了巨大的變動。造成這種變動的原因,既有自然原因,也有人為原因,或者說這是二者相互結合、相互影響的后果。在二者之間,自然因素可能起了更加重要的作用。中國主要地區在氣候、水資源方面具有高度的不確定性。季風無規律,主要江河水流量變化無常,河流上游水土流失導致下游河道淤積與洪水泛濫,等等,都是不確定因素。這些不確定因素表現為自然災害的頻繁發生,導致了農業生產的不確定性。如果不采取措施,那么重大自然災害就會引起“生存危機”(subsistence crisis),從而對社會經濟造成重大沖擊。但是與近代以前的歐洲相比,清代中國有一個顯著特點,即擁有一個中央集權的國家,以及一個成熟的和穩定的官僚制度。這一點,正是中國具有比歐洲更強的抗災能力的關鍵之所在。中國國家組織的救災活動,不僅十分周密詳盡,而且已經制度化。清代國家如何從事各種大型的救災活動呢?一方面,無論從政府能夠配置于此方面的人員來看,還是從國家所控制的資源來看,清代官僚機器都顯得很虛弱;另一方面,在人力和資源的組織與動員方面,清代國家卻具有一種相當明顯的才干,因此確實取得了相當的成就。這兩方面的反差,頗令人感到驚訝。特別是在1720年前后到19世紀初的一個世紀中,賑災活動組織得非常之好,政府與官僚都能投入大量的精力與財力去賑災,并收到了顯著的成效。因此與近代以前的歐洲國家相比,清代中國把人民(特別是農民)的物質福利作為國家要解決的頭等重大的問題。為了社會秩序的安定,國家制定了系統的政策以穩定若干重要民生物資(特別是糧食)的供給,并以常規的和非常規的手段干預食物供給狀況。保障人民起碼生存權利的物質利益手段,早在它們成為近代福利國家的要素之前很久,在中國就已存在,而且占有重要地位。正因如此,清代中國雖然不是韋伯所說的福利國家,但也是一個“務實性”的國家①李伯重:《魏丕信,〈18世紀中國的官僚制度與荒政〉與國際中國社會經濟史研究的新方向》,魏丕信:《18世紀中國的官僚制度與荒政》中文版序,江蘇人民出版社2003年版。。

魏丕信關于清朝是一個“務實性”國家的觀點很有意思。正是這種務實性,使得清朝在“長18世紀”(即從17世紀末至19世紀初的時期)中在經濟方面表現良好,成為世界上最大的經濟體。麥迪森(Angus Maddison)從全球的角度出發,研究世界主要經濟體的變化,認為“從17世紀末至19世紀初,清王朝在其自定的目標上表現得很出色。從1700—1820年,人口從1.38億增長到3.81億,增長速度幾乎是同期日本人口增長速度的8倍,歐洲的2倍。人口增長并沒有導致生活水平下降。在18世紀,盡管歐洲的人均收入擴張了1/4,中國國內生產總值的增長速度仍然快于歐洲”②安格斯·麥迪森:《中國經濟的長期表現——公元960—2030年》,伍曉鷹、馬德斌譯,上海人民出版社2008年版,第35頁。。何炳棣先生也認為:清代前期(特別是18世紀)的中國農民,比起路易十四和路易十六時代的法國農民、19世紀前期的普魯士農民都生活得更好。這一時期中國人民的生活條件也優于幕府時代的日本③何炳棣:《1368—1953年中國人口研究》,葛劍雄譯,上海古籍出版社1989年版,第210-211頁。。當然,這些說法本身尚有可商榷之處,但是無論如何,清朝在這個“長18世紀”出現了中國歷史上少有的長期經濟繁榮和大幅度的人口增長,卻是一個無可爭辯的事實。而在造成這個事實的多種原因中,一個全國規模、詳細而相對可靠的信息收集系統所扮演的角色,是不可忽視的。因此我們可以下結論說:在清代前半期,有效的信息收集系統是達到較好的國家治理的關鍵之一。