基層社區疫情防控應急能力建設研究

曲永軍，楊添淳

(長春工業大學 公共管理學院，吉林 長春 130012)

黨的十九屆五中全會明確提出了“十四五”時期“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標要求。自新冠疫情爆發以來，我國成功控制疫情的實踐表明：基層社區作為社會管理的基本單元，是應對疫情防控的第一陣地，其應急能力直接關系著整個社會的疫情防控效果。當前，新冠疫情仍在全球蔓延，疫情防控日漸常態化。社區作為國家治理的基層組織與社會肌理的“彈性細胞”，充分發揮自身應有的作用，是推進國家應急管理體系和治理能力現代化的關鍵。

在疫情防控過程中，我國基層社區淬煉出“聯防聯控，群防群治”的經驗。社區既是外防輸入、內防擴散的關鍵防線，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎。[1]但由于應急預案和預警系統建設不完善，專業化服務能力欠缺，社區在承接國家治理任務與回應居民需求時出現了一些問題，暴露出一些短板。鑒于此，探尋社區在疫情防控中呈現的問題，尋求疫情防控能力提升策略，既是理論闡釋之所需，亦是實踐建構所當行。

一、基層社區在疫情防控中表現出的應急能力問題

(一)社區應急隊伍規模不足且專業化程度低

1.社區應急隊伍規模不足

社區工作人員是新冠疫情防控應急隊伍的主要成員，他們需要全方位掌握社區居民的行蹤并監測其身體健康狀況，通常需要二十四小時無間斷值班，并對社區內的密接人員展開地毯式排查工作。這對工作者的體力與耐力均提出了嚴峻考驗。由于輪班換崗、社區居民復雜且流動性大、工作過程存在傳染風險等諸多因素，社區工作人員緊缺問題突出，社區工作人員和服務對象的比例嚴重失衡。另外，社區對其內部資源的掌握程度不足，導致一些潛在資源沒有被充分利用。

2.社區應急隊伍的專業化程度低

新冠疫情的突然爆發，迫使社區迅速組建一支由社區工作人員、物業管理人員和志愿者組成的應急工作隊伍。雖然臨時組建的隊伍也能配合社區完成一定的應急管理工作，但工作人員普遍未接受過專業培訓，在遇到確診病例或物資短缺時往往驚慌失措。部分社區工作人員在疫情防控過程中采取嚴厲的防控舉措，態度簡單粗暴，缺乏與居民協調溝通的耐心與細心。個別社區領導干部的疫情防控思想陳舊僵化，存在形式主義和官僚主義作風，常通過“表格抗疫”“迎檢大戰”等措施應付差事，有時甚至出現過度防疫現象。[2]

(二)社區居民流動性高且防疫合作意愿不足

1.社區居民流動性高

由于疫情傳播速度非常快，遏制快速蔓延擴散的關鍵在于控制社會人群流動，基層社區需要承擔封閉隔離以切斷病毒傳播渠道的重任。[3]然而，社區居民人數眾多且人口流動性大，社區工作人員數量有限，很難在有限時間內完成監測疫情、特殊人員排查、宣傳政策、防疫消殺、信息報送、環境整治等多項艱巨的防控任務。

2.社區居民防疫合作意愿不足

社區防疫工作的深入推進只依賴基層工作人員的力量是遠遠不夠的，充分動員社區居民、黨員與志愿者群體參與防疫工作至關重要。然而，部分社區居民防范意識不到位，不認可社區的封閉管理措施，導致很多沖突事件的發生。[4]尤其是進入后疫情時期，社區居民逐漸放松警惕，出現走親訪友、聚餐娛樂等現象，無視社區的管控措施，更有甚者與社區工作人員發生爭執，給社區工作增添了很多困難。[5]

(三)社區信息平臺建設滯后且信息共享不及時

1.社區信息平臺建設滯后

社區信息化，指社區擁有先進的管理技術和服務理念，通過技術手段構建數據化、網絡化、規范化智慧社區管理服務體系。2020年新冠疫情爆發之后，國家民政部為促進社區信息化建設，提升社區防范控制突發事件的效率，要求有關互聯網企業互通合作，為社區疫情防控工作提供強有力的技術支持。社區信息化建設一直是國家的重點工作，但當前仍舊存在滯后現象。部分社區簡單地認為設計一個社區網頁或注冊某個社區管理軟件就是社區信息化；部分社區的信息網絡化與新技術應用相對落后，導致信息傳遞效率低下。

2.社區信息共享不及時

應急工作涉及公安、衛生防疫、市場監督、物業企業等多個部門，但各部門在配合時存在溝通不暢、信息分享不及時等情況。[4]智能手機的普及、移動網絡的飛速發展極大程度地改變了人們的生活方式，但很多社區未能充分發揮網絡優勢。政府在疫情期間會發布生活物資保供企業名單，但街道、社區往往對相關信息了解不及時，甚至不清楚。社區與居民之間的信息共享也存在不及時現象，導致居民產生焦慮急躁情緒，不利于社會的和諧穩定。

(四)社區應急資源儲備不足且保障程度低

1.社區應急資源儲備不足

疫情爆發期間，大多數社區僅依靠政府補貼及一些基本收費獲得資金，經濟來源單一且匱乏，導致疫情防控資源儲備不足。[6]社區內不僅缺乏專業的醫療檢測技術及救治能力，還出現應急防護物資儲備不足、供應短缺的狀況，影響社區防疫工作的開展與實施。

2.社區應急資源保障度低

疫情防控初期，社區工作者除了承擔大量政務性工作，還要承擔大量的疫情防控工作。防護口罩、手套、防護服、消毒液都十分短缺，而當時的排查和防控任務又十分繁重。社區工作人員希望廣泛發動志愿者、社會組織參與到防疫工作中，共同分擔社區防疫工作壓力。此外，社區工作人員對得到政府慰問鼓勵和補助金的愿望同樣很強烈。

(五)社區應急預案體系不完善且協同治理難度大

1.社區應急預案體系不完善

應急預案是增強社區對突發事件處置能力的基本保障，而當前的疫情防控實踐表明，基層社區在應急預案實施與操作方面存在許多不足。部分社區盡管制定了應急預案，但預案和本社區實際情況之間的聯系不夠緊密，導致預案缺乏針對性與可操作性。

2.社區應急協同治理難度大

突發公共事件發生時，政府在對突發事件的應對與防控過程中常處于絕對強勢地位。相對于基層政府而言，社區缺乏充分的權力與自由，尚未形成與政府協同合作處置突發公共事件的良性互動機制。這使社區在發揮治理效能時始終處于被動地位，存在“責任分散、互相推諉”的治理漏洞和“任務下沉、權力上移”的治理瓶頸。此外，黨員志愿者、社區工作者以及下沉社區干部面臨突發事件時差異性大、協調性差，很難在短時間內凝聚協同參與防控應急治理的合力。[3]

二、基層社區疫情防控應急能力提升策略

為適應基層社區應急管理工作的新要求和新形勢，鞏固基層社區應急管理建設工作成果，針對基層社區疫情防控應急能力建設實際，現提出如下對策。

(一)健全基層社區疫情防控組織體系

基層社區應急應以統一領導為基準，構建綜合協調、分類分級分區管理和責任細化的組織體系；堅持“預防為主，群防群控，共建共享”的理念，在社區黨組織負責應急管理工作的基礎上，將社區群眾自治組織代表、社區內企事業單位領導、社區治理領域專家、警務人員納入社區應急工作范圍，成立基層社區應急工作小組，社區工作人員為專職人員，社區負責人為組長，其他人員為組員，承擔應急管理日常工作及各類突發事件的先期處置工作。

(二)完善基層社區疫情防控管理制度

社區應確定疫情排查負責人，在防控對象排查層面負責到戶、定點到人，做到盡早發現、報告、診斷、處置，構建疫情防控排查機制；設置社區專職防疫電話，由社區工作人員負責疫情信息的上傳下達，向上即時準確地報送防疫現狀、重大突發事件等信息，向下傳達防疫精神、防疫安排等具體事項。平常時期，常態化應急管理值班任務歸行政值班人員負責，結合突發事件預警機制，及時發現、跟蹤、消除安全隱患；防疫時期，由社區應急管理小組統一領導，以保障重要信息傳遞、落實疫情防疫工作為目的，實行值班制非常態化。社區應整合轄區內各類應急信息系統，統籌利用互聯網技術，采用微信公眾號、微信、智慧社區APP、抖音、微博等各類媒體平臺和應急廣播、大喇叭等傳統手段，積極配合街道黨委宣傳部門做好宣傳報道，及時轉發疫情信息。

(三)加強基層社區準應急隊伍建設

一是加強綜合準應急隊伍。社區要充實應急響應隊伍，在全面吸納社區干部、樓棟長、網格長、下沉黨員、志愿者、物業人員等骨干力量的基礎上，廣泛吸收轄區內具有專業知識的應急管理人才加入社區綜合應急隊伍，提升隊伍的專業素質。二是打造多元參與的準專業化應急救援隊伍。推進以社區專職人員、民間組織、企業相關人員、志愿者群體等多元主體為基礎的應急救援力量發展；同時積極培育社會應急救援力量，作為應急救援隊伍的補充。

(四)提升基層社區疫情防控應急預案質量

結合社區風險點，修訂、完善應急預案。應急預案應有充足的防疫工作者、健全的應急管理流程、充足的應急物資供給、全方位的應急安排等內容，突出完整性；針對社區風險點，編制、完善職責清晰、內容簡明扼要、可操作性強的綜合應急預案，重點督導轄區內的物業和重點企業編制必要的應急預案，突出實用性；社區應急預案修編完成后，須經社區支委會或黨委會審議通過，上報街道應急辦審核備案后在社區范圍內公告，突出規范性。

(五)提高基層社區應急處置能力

社區應積極總結防疫經驗，結合社區特點和疫情防控要求，開展多形式、多途徑、多層次的防疫演練活動，實現疫情應急演練工作常態化；完善社區的應急指揮機制，確保社區每半年至少進行一次應急演練，提高群眾的疫情防范能力；開展應急技能培訓，從制定培訓目標、整合現有資源、創新培訓模式、強化培訓監管等方面培養具有專業素養的社區應急人員；充分利用互聯網平臺，聚焦社區應急演練現場，通過各種形式對社區應急預案開展效果評估。

(六)加強基層社區居民應急準備能力

基層社區應結合自身特點，以家庭為單位，指導居民了解預警級別、識別預警信息、掌握基本救助方法，協助社區居民做好應急準備工作；結合社區發展現狀和未來規劃，從應急知識的具體內容、表現形式、傳播途徑、傳播方式、傳播效果評估等方面，因地制宜地制定全面、細致、可行的應急基礎知識普及計劃，為社區應急知識的普及提供指導；整合現有資源，利用社區宣傳欄、微信平臺、活動中心等交流平臺，實施應急知識宣傳教育工作；定期邀請應急防護領域的專家學者和經驗豐富的專業人士為社區居民提供系統、全面的應急知識培訓，增強居民的應急防范意識和防范能力。

(七)強化基層社區疫情防控物資管理

利用現有資源，強化值班值守、物資儲備、應急處置、日常管理四項功能，開展隱患舉報、險情預警、應急救援、宣傳教育四項服務，將應急管理服務延伸到戶到點[7]，積極推進社區應急服務站建設；整合資源，借助政府、社會組織、企事業、社區居民等多方力量，以租借或購買的形式置辦通訊設施、專業救援工具、照明設施、藥品、生活物資等應急設備，為應對突發事件提供充足的物質保障；針對社區應急管理工作經費不足的狀況，建立以政府財政撥款為基礎、企事業社會組織捐助為補充的多元籌措機制，形成社區應急能力建設經費保障機制；建立包括社區人力和物力狀況、應急準備情況、應急管理方案和制度、安全隱患數據等社區資源的應急管理信息庫，實現全區各級各類應急資源信息集中管理、動態更新，適時向社會公開公布，以便市民及時掌握。

(八)健全基層社區疫情防控管理激勵約束機制

社區應實行責任制，加強對社區工作者的應急管理工作考核。一方面，社區應急管理應以目標為導向，通過制定年度計劃和目標，確定應急管理目標考核標準。另一方面，社區將應急管理工作融入社區日常工作，增加應急管理工作在社區工作中的考核權重；根據目標考核結果，對在應急管理工作常態化建設、應急管理政策落實、安全隱患消除過程中表現突出的個人或集體給予相應獎勵，對消極怠工、不履行責任和義務而導致公共危機發生的人員或組織依法追究責任；建立應急管理補貼制度，鼓勵民間組織、企事業單位或個人等多方力量積極參與社區應急管理建設。

三、結語

突如其來的新冠疫情是對國家治理體系和治理能力的一次全面檢驗。基層社區在疫情防控中承擔著動員群眾、組織群眾、凝聚群眾、服務群眾等重要職責以及疫情監測、信息報送、宣傳教育、環境整治、困難幫扶等具體任務，是多重任務落實、多方協同阻擊和多元人文關懷的陣地。進一步壓實基層社區防控責任，補齊社區防控短板，提升基層社區疫情防控應急能力，具有重要的現實意義。