基于卓越的公義:美國一流大學招生管理法治化研究

袁衛

(上海交通大學 教育學院,上海 200240)

大學招生制度是我國重要的人才選拔制度,在社會、政治、經濟與文化領域發揮重要作用。從實踐層面來看,大學招生制度在地方教育體系與國家宏觀教育體制的連接中扮演重要角色,對稀缺性教育資源分配、社會文化水平提升、社會階層流動及國家政治穩定發揮舉足輕重的作用。黨的十五大提出了“依法治國”的基本方略,黨的十八大更明確將全面推進依法治國作為經濟建設和政治體制改革的重要任務,為進一步加快建設社會主義法治國家提供了動力,也讓“依法治教”“依法治考”等觀念逐漸深入人心。有學者指出,“國家治理體系的現代化就是法治化”[1],因此,在深入推進國家治理體系與治理能力現代化的過程中,作為教育制度重要構成部分的招生管理法治化自然是教育改革重要任務之一。

在我國大力統籌“雙一流”建設工作、推進新時代教育評價改革的宏觀背景下,應考慮從法治角度入手,全面推進招生管理法治化進程。文章以美國一流大學招生管理法治化的演進歷程和實踐經驗為參照,以期為推動我國大學招生管理法治化提供經驗借鑒。

一、美國一流大學招生管理法治化的演進歷程

耶魯大學法學家Hansmann認為,美國的大學能勝過歷史更悠久的歐洲大學的根本原因在于,美國大學擁有公平公正的競爭環境[2]。美國的法治模式屬于判例法系,主要沿襲英國,并在建國后逐步形成了完善的法制體系與獨特的法治模式。在法學概念體系中,法治化指“法制的完善與運用法律治理國家和社會的完善”[3]。以馬丁·特羅的高等教育大眾化理論作為判斷標準,美國高等教育在20世紀40年代由精英化邁入大眾化發展階段。結合法制體系與法治程序的完善情況分析,可將美國一流大學招生管理法治化的演進歷程劃分為高等教育精英化時期的逐步規范階段及高等教育大眾化之后的不斷完善階段。

(一)高等教育大眾化之前的逐步規范階段

20世紀40年代之前,美國高等教育采用旨在培養統治人才的精英教育模式,高等教育受教育權屬于少數群體,關于高等教育機構的招生管理問題較少。在此階段,美國高等教育招生管理法治化逐步規范,主要沿襲判例法的法治模式,成文法頒布較少,具體表現為通過財政支持等方式對高等教育機構招生進行間接管理。1862年,美國國會頒布《莫里爾法案》,鼓勵州政府提供土地與資金支持,建立贈地學院。1890年,第二部《莫里爾法案》頒布,規定聯邦政府以年度撥款的形式給予贈地學院資金支持,并且通過這種財政撥款的方式來規制其針對少數族裔、弱勢群體的歧視性招生,充分保障少數族裔和弱勢群體的受教育權,要求受益于《莫里爾法案》的相關大學不能拒收少數族裔和有色人種學生。另外,受《莫里爾法案》的刺激,美國內戰后許多小型學院升格為大學,全國范圍內涌現出一批新型高等教育機構,高等教育辦學類型逐漸多樣化,美國大學也開始關注生源多樣化,為高等教育大眾化后法制體系的完善奠定了基礎[4]。自此,美國聯邦政府得以通過土地與資金支持來促進高等教育的迅速發展,并以此為條件對美國大學招生進行宏觀管理。

從縱向發展歷程來看,這一時期的美國高等教育系統雖然主要依據判例法進行招生管理,但是卻在多元主體關系方面具備了法治化的特征,主體間關系的法治化是管理法治化的主要環節,各主體間的關系是保持高度獨立與自治的[5]。在此階段,美國高等教育已形成多元開放、和諧規范的考試招生模式,多元關系主體間已各司其職,主體內部也開始建立起專門機構進行招生管理。此外,在少數民族優惠政策的相關司法規制方面,美國最高法院針對一流大學的招生優惠政策,提出了一些限制條件,以確保少數族裔的平等受教育權。尤其是在美國內戰之后,隨著憲法第十三、十四及十五修正案的頒布,少數族裔在招生中的劣勢地位日漸改善[6]。

在美國一流大學招生管理中,考試機構與大學都有明顯的自主性,且與政府的關系并不密切。在考試機構層面,負責全美大學入學考試的ETS(Educational Testing Service)和ACT(American College Testing)是兩個非政府機構,自主組織和實施招生考試,受政府機構的干預較少,而且與SAT(Scholastic Assessment Test)聯系密切的大學理事會(College Board)和ETS也是屬于非營利性機構,幾乎不受政府干預[7]。大學作為招生管理的主體,也較少受到政府和其他社會組織的干預,在最終的錄取決策過程中享有完全的自主權。具體而言,首先,美國一流大學根據招生管理的具體工作規范制訂相應管理制度和約束性文件,確保招生順利實施。其次,美國一流大學通常通過專門的招委會負責具體的考試和招生工作,招生組織管理采取招考分離的模式,即各大學根據自身教學管理需要確定相應的錄取規則和具體標準,不受ETS、ACT 等考試服務機構的影響。在政府層面,美國一流大學在最終錄取中獨立進行決策,錄取結果無需政府機構或其他社會組織審核,招生管理程序幾乎完全獨立自主。

在逐步規范階段,美國一流大學的招生考試管理法治化程度不高,屬于以判例法為主導的法治模式,不過已經初具法治化的雛形,多元關系主體間已經逐漸形成較為平衡、穩定的招生管理方式。美國高等教育大眾化之前的招生管理制度給予了大學充分的招生自主權,美國聯邦及各州教育部門未設專門的招生管理機構,亦不干涉一流大學招生計劃、考試組織以及新生錄取等方面的具體招生事務,因此避免了外部行政權力對大學招生帶來的干擾。由于缺乏全國統一的招生管理體制,這為美國一流大學形成開放性、靈活性及綜合性的招生管理模式奠定了體制根基。

(二)高等教育大眾化之后的不斷完善階段

美國高等教育大眾化之后,隨著高等教育入學人數的增加,新管理主義思潮招致公民受教育權意識的提升,法院受理的以大學招生錄取為由的案件也越來越多,在原有判例法的基礎上,頒布的成文法越來越多,形成了成文法與判例法相互補充、相互協調的非單一法制體系。在大學招生的相關規定方面,法案主要關注到少數族裔、殘障學生等弱勢群體的招生問題(具體如表1)。

表1 20世紀40年代至20世紀70年代與招生管理相關的主要法案

成文法頒布以后,在其基礎上招致的招生錄取相關的爭議增多,因訴訟而生成的判例法也豐富了法制體系。20世紀60年代后,美國社會中興起的平權運動愈演愈烈,一系列針對少數族裔的優待法令陸續出臺[13]。與此同時,許多白人群體控訴美國一流大學針對少數族裔的招生優惠政策造成了白人高等教育入學機會的侵蝕而出現逆向歧視的問題。20世紀70年代后,白人群體認為肯定性行動違憲,持續不斷地針對肯定性行動提出訴訟。例如,1978年的加尼福尼亞大學董事會訴巴基案,白人阿倫·巴基兩次申請加利福尼亞大學醫學院被拒絕,因此對醫學院錄取新生中設立的特殊錄取計劃(在100名新生名額留出16個少數族裔名額)提起訴訟,認為該計劃違憲。最終法院以雙重原則解決這個案件,判定醫學院違憲、巴基應被錄取,但大學在招生中仍應考慮種族因素[14]。在這之后,接連發生了霍普伍德訴得克薩斯州案(1996)[15]、格魯特訴布林格案(2003)[16]和費希爾訴得克薩斯大學案(2016)[17]等。面對日益增多的招生訴訟案,美國最高法院在幾項影響重大的判決中明確表示,大學的招生自主權是重要的國家利益而受美國憲法的特殊保護,大學實行生源多樣化招生舉措是其招生自主權的重要范疇。此外,美國聯邦法院在1975年的“卡斯帕案”中明確強調,大學在招生管理過程中有自主確定錄取標準的權利,在最終的錄取決策過程中行使準司法(quasi-judicial)的職責,因此只要秉承非任意的理性決策,任何在職責范圍內的錄取決策應予以支持[18]。這些訴訟案的判決又增加了判例法的內容,進一步完善了美國法制體系。

進入20世紀八九十年代,美國的非政府組織逐漸進入社會治理領域的核心區域,對美國一流大學招生管理法治化產生了重要影響。例如,美國卡內基教學促進基金會在1984年針對美國大學管理中的問題進行了廣泛的調查研究,并于1987年發布《美國大學教育現狀、經驗、問題及對策》,其中對美國大學的招生管理中的相關問題做出尖銳的批評,認為美國一流大學應當實行嚴格的招生管理制度,進一步明確其招生標準,杜絕其招生錄取環節中的模糊性,這在美國社會輿論中引起了強烈反響[19]。之后,美國大學紛紛針對這些弊病做出改革。一方面,美國大學加強與考生溝通,減少學生申請的盲目性,另一方面,加強校際合作,協調各自的招生錄取工作。例如美國東北部的哈佛大學、麻省理工學院等一流大學組建了常春藤聯合會,以此協調公布相關招生聯合公報,對成員學校的招生程序、錄取標準、經濟資助等重要問題做了明確的規定。一些校外考試服務機構也增設相應的服務項目,以此促進申請者與大學之間的聯系與了解。此外,美國聯邦政府發布了相應的國家課程標準,以增強大學入學考試跟高中教材的銜接,由此進一步促進了美國一流大學招生管理的規范化。

總體而言,法治理念深刻地影響了美國一流大學招生管理,其崇尚自治、注重程序規范,確保招生考試管理工作的有序進行,在相關司法爭訟中重視判例法的同時,也注重相關法制的完善,最終形成了追求卓越與公義的招生管理法治化特征。自此,美國一流大學招生管理法制體系得以完善。

二、美國一流大學招生管理法制體系的運行機制

在美國一流大學招生管理中,法院、大學及其他利益相關者之間形成了既相互獨立又相互制約的運行機制。例如,在大學的招生管理實踐中,政府立場、公眾態度以及州級層面的平權行動禁令是影響大學平權行動發展的重要外部政治力量[20]。從宏觀角度看,美國一流大學招生管理法治主要包括大學自主決策機制、法院司法審查機制、考生司法訴訟機制三個主要運行機制。

(一)大學的自主決策機制

由于美國政府沒有建立統一的大學招生管理機構,聯邦政府與各州政府對于一流大學的招生管理較為松散,僅在宏觀層面上通過法律規范、政策引導、財政資助、認證制度等方式進行調控。在招生管理中,美國一流大學具有較強的自主決策權,在招生法治實踐中維護了大學的權益。

美國的頂尖私立大學如哈佛大學、耶魯大學等“常春藤聯盟大學”的財政獨立性較高,經費支出中政府的資助經費占比較低,通常不需要面對地區配額招生的法律問題。但是,在部分的司法案件中,這些大學也因招生管理過程中的種族歧視問題而遭受質疑,尤其是少數族裔中的亞裔學生對此關注較多,也引發了對美國招生管理法治化的相關爭論。高等教育大眾化后,受教育權是大多數人的權利,在招生管理法治化的進程中,如何維護大學的招生自主決策權與學生的受教育權是重要方面。美國一流大學的招生自主決策機制具體表現為以下兩個方面。

第一,招生整體審查機制。美國一流大學招生管理在政府機構、非政府組織大學、中學及考生之間逐步建立起自主多元為基本管理理念的招生管理機制。美國一流大學在招生錄取中通常會對學生的綜合表現進行整體式審查,即除考慮標準化考試成績之外,還會自主設定相應的招生錄取決策考量標準與招生程序,依據學生的綜合表現情況,如社會實踐、個性特長、家庭背景等因素進行綜合考量。在招生管理實踐中,這種多元化的評價標準通常會引發學生的公開質疑。尤其是當未獲錄取的學生標準化考試分數高于獲得錄取資格的學生時,一流大學通常會面臨涉嫌區別對待的司法訴訟,訴訟的起因多是認為大學違反了聯邦憲法中的“平等保護條款”。由于缺乏統一辦理大學申請的考試管理機構,美國各大學獨立處理本校的招生審查事宜,其招生管理過程也是申請者與大學招生委員會的密切互動過程,這有利于平衡招生利益相關者的權益。

第二,大學內部的招生機構制約機制。美國一流大學招生通常面向全球范圍進行自主的招生管理,實行自主負責制,各校均設有專門的招生委員會,具體招生管理業務由兼具行政管理與業務管理雙重性質的招生辦公室承擔。招生委員會是大學招生的核心審議機構或咨詢中樞,主要由院系領導、知名教授、招生官員及學生代表組成,負責共同商議招生政策與具體方案,包括招生計劃、入學條件、錄取程序等[21]。在招生管理過程中,招生委員會既負責招生政策制訂,也負責監督招生辦公室的相關程序。此外,美國一流大學會吸收學生代表參與本校的招生管理工作,學生代表可參加考生面試、調查、走訪,以及考生對于相關問題的申訴代理等一系列工作,這種吸納學生參與招生管理工作的方式有助于增加其招生管理的透明度。由此可見,大學內部的招生機構制約機制主要表現為兩點。其一,美國一流大學在招生中擁有高度的招生自主權,各大學均設置專門的招生委員會負責招生錄取與管理工作,具體業務包括招生政策的制訂、新生入學手續的辦理以及錄取工作的開展等。此外,該委員會設有專門的招生監管辦公室,對本校的招生程序各流程進行全過程監管。其二,在美國絕大部分一流大學中,教師大多采用聘用制形式,終身制教職教授占比較低,因此如果大學教師違反了相應招生程序規定,并被調查委員會所證實,在面臨法律制裁的同時也意味著學術生涯的結束。這種高度自律的“集體負責制”的招生管理形式,為美國招生選拔機制公平公正提供了充分的保障。

美國一流大學在招生過程中雖然享有高度的自主決策權,但是也必須嚴格遵守相應的法律約束,以公正原則進行招生管理工作。通常當學生對大學招生錄取提出相應質疑時,司法部門首先會依據行政程序法中所規定的“任意和不正規”標準進行審查,以此作為判斷大學的自由裁量權是否被濫用。一般而言,自由裁量權在法理上應當根據法律主體的實際情況來加以運用,其解釋應當符合理智與正義,以便最大化地滿足社會公共利益[22]。

(二)法院的司法審查機制

根據美國憲法第十四條修正案,政府需對全體公民提供法律上的平等保護,因此所有針對膚色、性別、種族、語言等所實行的區別對待均違背憲法原則。在招生管理司法實踐中,美國聯邦法院通常以合理審查標準為主要依據,在基于憲法條款中主張權利保護的相關案件中,根據不同案由采用不同強度的審查標準。

在基于性別因素的司法訴訟時,美國法院通常會采用中度審查標準。在美國司法體系中通常將對公民的性別因素考量歸為準可疑分類[23]。由于美國法院傳統上尊重大學自治,避免對大學造成過度的司法監督[24]。中度審查標準的性質較為寬松,通常根據是否達到某一項重要的政府目的、相關的立法或行政行為是否與之實質相關來確定適用范圍。美國一流大學在招生錄取中因考慮性別因素而招致司法訴訟時,法院重點會審查大學為實現其招生目標而選擇的方案,判斷其是否確實存在對公民平等受教育權限制較少的替代方案,由此便將相應的舉證責任由學生轉移至大學。

在基于種族因素的司法訴訟時,法院通常采用嚴格審查標準。基于種族因素的招生錄取決策則通常被劃分為可疑分類,適用于嚴格審查。在美國的司法審查標準中,嚴格審查則屬于最嚴厲的審查標準,通常根據立法與刑事行為是否達到“迫切”的目標或屬于必需的程度來加以判斷[25]。根據法理學定義,這種可疑分類通常是建立在與既定憲法原則相悖的特征之上,因此,所有使用該分類的因素均應視為可疑對象,所有涉及種族因素的考慮均適用嚴格審查標準[26]。一般而言,可疑分類一旦被認定符合“理論上嚴格、事實上致命”[27]的嚴格審查標準后,那么這種錄取方式就將受到嚴格規制,其學術自由與大學自治的權利將會嚴格受限。甚至美國聯邦大法官鮑威爾都直呼,在應用嚴格審查標準時,應當結合大學組織的特性進行綜合考量,大學即使在嚴格審查標準下,也應當享有學術自由的空間[28]。

在執行比較嚴格的中度審查及嚴格審查標準時,司法機關也會根據大學自身的解釋對其招生錄取決策的行為進行解釋,以確認是否有充足的證據證明其行為的正當性[29]。在美國的司法實踐中,通常法院會通過合同效力來促使一流大學向大眾公布入學標準,大學招生管理機構也會專門聘請相應的法律顧問來協助處理相應的司法糾紛,積極應對社會公眾對考試程序公正性問題的質詢與控告。在合同效力的確定過程中,美國一流大學面向社會公布的入學標準通常被視為要約邀請,學生根據自己的需求向學校提出入學申請則屬于提出邀約,一流大學所收取的保留申請費行為則被視為接受邀請承諾。在美國的司法實踐中,平等的受教育權并不是憲法明確或隱含保障的基本權利。美國有多所一流大學因為肯定性行動計劃當中的招生錄取問題,而招致許多司法訴訟。2003年,在關于密歇根大學法學院的一場司法糾紛中,美國聯邦法院再次明確了肯定性行動計劃這種錄取方式適用嚴格的審查標準,但同時也認為大學能夠以學術自由為基礎,來設置相應的多元化評價標準以促進校園文化的多樣化。由此可見,美國的司法體系尊重大學在招生管理中的自治權和學術自由的傳統,維護美國一流大學社會聲譽。

不過,在保障美國一流大學招生錄取決策不違背司法原則的同時,也為司法機關的介入提供一定緩沖空間。由于在司法實踐中,司法機關考慮到“即使對個人適用最公正的程序,也足以摧毀(生命、自由或財產)三種權利”[30]。因此,法院會將相應的審查標準與實體性正當程序和程序性正當程序相結合,在具體的法律事件中進行細致考量,避免導致考生或大學的合法權利受損。總體來看,法院在處理程序性正當程序和實體性正當程序的基礎上,根據司法爭訟的焦點問題,拓展出相應的司法審查強度[31]。

(三)考生的司法訴訟機制

美國一流大學招生管理法治化除了體現在法院的司法審查機制與大學招生自主決策機制方面外,還體現在考生具有良好的司法訴訟渠道。大學招生是影響考生受教育權的重要一環,因此有關平等受教育權的問題在大學招生管理中的司法訴訟特別活躍。當美國公民認為自身受教育權受到損害后,可以相關司法判例為參考或者根據憲法原則提起訴訟,大學會根據自身實際情況作出辯護,法院則會根據相應的司法形式對不同社會背景下的相似問題作出判決,進而解決大學招生管理中的相關問題。

例如,保守派戰略家愛德華·布魯姆領導的學生公正錄取組織(Students For Fair Admissions,以下簡稱SFFA)在2014年起訴哈佛大學,指控該校在招生過程中歧視亞裔美國申請人。2015年5月,美國亞裔教育聯盟(Asian-American Coalition for Education)組織了一場聯合美國64個亞裔團體在內的盛大活動,宣布已向美國司法部提交訴訟,要求針對哈佛大學招生錄取實行“種族配額”而導致的歧視亞裔人口問題進行調查[32]。該組織認為哈佛大學在招生錄取中為實現種族平衡而特意設置針對亞裔群體的配額,這種招生政策實際上違反了美國憲法第十四修正案的平等保護原則。這一活動在美國社會中引發了強烈關注,知名媒體如《紐約時報》《華盛頓郵報》和“福克斯新聞”等在全球具有影響力的媒體均進行了深度報道。在針對哈佛大學的申訴書中,美國亞裔教育聯盟援引了多項由實證數據支持的調查研究,以證明哈佛大學等其他一流大學在招生錄取中存在的歧視亞裔問題[33]。針對美國亞裔群體強有力的指控,哈佛大學不得不為此作出全面回應。哈佛大學法律總顧問援引了美國聯邦法院以往的判決結果,認為其招生制度有助于維護校園種族來源的多元化。此外,在其整體性審閱框架中哈佛大學嚴格根據該校的招生政策實行錄取決策,并不存在歧視亞裔問題。為此,哈佛大學校長發表聲明,認為“要明確捍衛該校的招生程序,因為它對于多元化的校園氛圍至關重要”[34]。2019年10月1日,法院對SFFA 提出的這場長達5年的訴訟作出最終判決,主審法官阿利森·布勞斯最終在判決書中聲明,“沒找到有說服力的證據表明哈佛大學存在針對亞裔學生的招生歧視或種族偏見,該校對學生種族背景的考量,與平權運動接納政策的精神相一致,該舉措有助于保障生源的多樣性”[35]。在此項影響重大的案件審理過程中,聯邦法官仔細考慮了統計證據和有效證詞,法院的審判確定SFFA 的主張在事實和法律上都存在缺陷,這肯定了哈佛大學的使命,該決定承認多樣性對于創造“促進學習、提高學術水平并鼓勵相互尊重和理解”的校園環境的重要性[36]。

一般而言,雖然大學自治和學術自由可以作為避免司法審查的辯護理由,相關司法部門也根據行政法和憲法相應條款為依托,在長期司法實踐中構建了寬嚴相濟的司法審查標準[37],但是,司法實踐中“任意和不正規”標準屬于非常寬松的審查標準,因此,大學錄取決策除非嚴重超出社會公眾對事實看法的認可,否則法院不會介入大學招生管理的司法糾紛。立法與行政行為跟正當的政府目的直接相關,如果在實際行為方面呈現了合理相關的局面,法院則會根據合理審查標準的范圍來予以支持[38]。合理審查標準的認定較為寬松,與任意不正規的標準極為相似,因此在司法程序中通常只有原告有充分證據表明大學的招生管理行為并非服務于正當目的時,法院才會做出“極大的司法遵從”[39]。總的來說,司法訴訟渠道不僅對大學的招生標準與程序展開了監督,還為考生的受教育權提供了保障。

綜上所述,在美國一流大學招生管理中,主要利益相關者形成了大學、法院、考生三者之間利益博弈的均衡機制。在美國一流大學的招生管理法治化進程中,大學自主決策機制保障了一流大學的自治和法人地位。美國法制體系中強有力的司法審查機制對一流大學的招生權力進行了有效制約,使其在招生中能夠避免權力尋租、著力保障公民平等受教育權不受損害,同時也能充分尊重大學在招生管理中的自主性。此外,考生通過完善的司法訴訟機制維護自身權利,確保自身的受教育權不受損害。利益相關者如考試機構、專業委員會等非營利性機構的外部監督為法治化營造了良好氛圍。非營利性機構在法律授權的范圍內進行考試的組織管理實施工作,在招生管理實踐中享有法律授予的高度自主權,專業性考試委員會依照相關法律規定對其進行有效監督,從而確保招生管理工作高效開展。

三、對我國大學招生管理法治化的啟示

從美國一流大學招生管理法治化的演進歷程和運行機制中可以看出,美國一流大學招生管理乃是基于法制理念和法治管理變革作出反應的動態過程,為其自主進行招生錄取決策提供了法制保障。雖然美國大學具有較大的辦學自主權,在招生錄取決策方面享有較強自主性,但是其招生管理全程須符合本國的法律規范、確保公民平等受教育權的維護,與我國的大學招生管理相比,在組織程序和管理方式上仍有較多相似之處。目前,在我國大學招生管理中,存在國家教育考試法律制度位階較低、立法內容不完善、缺乏相應單行法等問題,因此有必要借鑒美國一流大學招生管理法治化的經驗,為拔尖創新人才的選拔奠定法治基礎。為有效突破當前我國大學招生管理法治化進程中的問題,具體可從以下三個方面展開。

(一)堅持科學立法原則,提高招生管理立法完善的總體效果

在國家教育考試的立法完善中,應當始終堅持科學立法的原則,避免立法失誤、降低立法成本,提高立法完善的總體效果。從美國一流大學招生管理法治化的經驗來看,雖然招生管理制度因社會制度、國情和傳統不同而在形式上表現各異,但其在本國教育系統中所承擔的人才選拔的職能及發揮維護社會正義的作用是相似的。

在當前的大學招生管理法治化進程中,國家教育主管部門應該從高校選拔創新人才的實際需求出發,統籌國家教育考試管理全局,制訂一系列有利于提高工作效率、維護社會公平的制度框架。為此,應該重點從國家教育考試立法的角度入手,合理分配考生、教育考試管理主體及其他利益相關者的權利與責任,最終通過構建一套完善的法制體系以促進大學招生管理法治化。在立法完善中應當始終堅持人民主權,以充分體現公民在國家教育考試中的主體性地位。在法治原則方面,國家教育考試立法完善應始終依照法定的權限和程序,確保立法權的存在與行使有明確的法律依據,相關立法活動也應依法進行。與此同時,為充分保護學生受教育權,高校應當結合社會需求與自身辦學條件來確定招生方案[40]。

(二)全面提升法律位階,統一制定招生管理相關法律規范

法制體系的主要內核包括法治運行機制和運行過程組成的系統架構,具體分為立法、司法、執法、守法以及法律監督體系等。從宏觀層面來看,教育主管部門在國家教育考試管理的頂層制度框架設計方面,仍未形成十分清晰明確的統籌規劃,這無疑會對國家教育考試法制的統一性和規范性產生不良影響[41]。在國家教育行政管理和司法實踐中,國家教育考試管理的法律依據包括一系列調整社會主體行為的法律、法規以及國家、地方行政部門依據相關法令條例而制訂的規章制度。當前關于國家教育考試管理的法律條文主要見諸行政法規或規章中,頗受法律位階較低的限制,由此造成在實際工作中針對違紀處罰實施的困難。究其緣由,主要原因為國家教育考試相關法律規章的修訂增刪工作繁雜,加之我國社會群體錯綜復雜,人們對國家教育考試改革的思想觀念認識尚未完全統一[42]。

為此,應當注重提升立法層次、力爭將國家教育考試管理制度上升至法律范疇,最終由國家權力機關制定并頒布,以增強法律效力。此外,當前與國家教育考試管理相關的法律種類較多,具體涉及專門法、行政規章、招生工作通知等方面,也會導致司法實踐中的法律規范適用沖突問題,形成“法出多門”的弊端。因此,在國家大力推進法治化進程的背景下,通過有效統一相應的法律和法規來規范國家教育考試管理顯得尤為重要。法制的統一要求將有利于確定考試管理主體,也有助于明確行使違紀處罰權的主體,確定處罰的對象、種類、程序以及對相關人員尋求救濟的司法途徑。國家教育考試管理立法的統一,有助于行政機關正確執法,有利于行政機關正確行使國家教育考試違紀處罰權,提高其依法行政水平,體現依法行政的執政理念。此外,法律規范的統一也有助于規范國家教育考試行為,減少違紀作弊等行為的發生,在維護國家教育考試公平公正、保障公民合法受教育權的同時,為國家選拔人才提供法制保障。

(三)完善監督保障機制,切實保障考生受教育權益

大學招生管理法治化乃是根據憲法與法律規定,通過法治手段對教育行政部門、教育考試管理機構、招生單位、考生等利益相關者之間的法律關系進行調整,其主要目標是將利益相關者的權利主張與利益保障置于法治范圍內綜合考量,以此保障國家教育考試管理的公平與公正,最終實現“依法治考”的管理局面。在國家大力推進治理體系和治理能力現代化的背景下,合理分配考試管理機構的考試行政權力,保障考生的知情權、考試權、公平競爭權、申訴權、名譽權,是體現教育公平,保障國民公平受教育權利的關鍵[43]。從招生管理實踐來看,有些招生單位在制訂招生簡章和信息公開的相關程序中,未能充分尊重考生、社會公眾及其他利益相關者的被告知權與建議權,導致考試管理的法定程序履行規范性不夠。此外,存在處分程序不夠嚴密、未能充分考慮考生的申辯或未按照規定給予考生充分的申辯機會等問題。《中華人民共和國教育法》第79-81條對考務管理人員與考生分別規定了對應的法律責任[44],但在國家教育考試管理實踐中并未明確其具體范圍。部分考生對國家教育考試相應的規則與程序的信任感不夠,司法救濟渠道不暢通等問題也影響社會公眾對法律的信任。究其原因,由行政部門來主導國家教育考試的組織和評價導致國家教育考試立法的重心僅僅著眼于防范考試作弊,而從法治化的角度來看,國家教育考試管理應該強調過程管理,將國家教育考試的計劃、組織、協調、控制等全過程均納入法律監管范圍內,通過建立長效的治理機制來突破行政化管理的桎梏。因此,為規范正當行使法定職權、履行法定職責,社會組織及成員應以立法主體的身份進行活動,其相關行為也始終依法執行。與此同時,應當從我國的實際國情出發,尊重考務管理實踐中的具體情況,并將國家教育考試行政機關的權利與責任協調一致,以最大化保障考生的合法權益。