高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策檢視與反思
——基于2010-2020年發布的36份政策文本的分析

聶偉進

(1.廈門大學 教育研究院,福建 廈門 361005；2.江蘇理工學院 職業教育學部,江蘇 常州 213001)

“雙師型”教師隊伍建設既是高職院校建設的根本內容,又是實現高職院校辦學目標的重要基礎。自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)提出“以‘雙師型’教師為重點,加強職業院校教師隊伍建設”以及“加強‘雙師型’教師隊伍和實訓基地建設,提升職業教育基礎能力”以來,我國接連出臺了一系列促進高職院校“雙師型”教師隊伍建設的政策文件,高職院校“雙師型”教師隊伍建設也因此取得較大突破。但同時,我國高職院校“雙師型”教師隊伍仍存在著數量不足、來源單一、結構性矛盾突出等諸多亟待解決的問題。鑒于政策對高職院校“雙師型”教師隊伍建設具有風向標作用,以及政策是政府處理公共事務的行為印記和重要線索[1],本研究以近十年頒布的與高職院校“雙師型”教師隊伍建設相關的政策文本為研究對象,意在把握高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的特征與現狀,以期為政策制定與優化提供些許啟示。

一、文獻回顧

學界對高職院校“雙師型”教師隊伍建設的政策關注由來已久,已有研究主要集中在以下幾個方面:一是以時間為主線,研究職教教師政策演進的階段劃分、階段特點和成效。如將改革開放以來職教教師政策劃分為恢復重建、改革探索、優化調整和深化發展四個階段[2]；從1995年“雙師型”概念正式提出到2020年,圍繞“雙師型”職教教師政策分為概念提出期、概念解讀期、內涵深入期和培養體系構建期等5個時期[3]。二是聚焦專項政策,研究職教教師具體政策的成效、問題和建議。如對培養培訓政策、兼職教師政策、教師資格認定政策和職業院校教師素質提高計劃政策等專項職教教師政策進行研究。三是從政策工具視角分析“雙師型”教師政策。研究者認為職教教師政策工具有命令工具、能力建設工具、勸告工具和激勵工具,并分析了政策工具存在的問題[4]。四是從政策文本分析角度進行研究。認為職教教師政策主要集中在教師評聘政策、教師培養政策、教師發展政策、教師資格政策和教師管理政策等領域[5]。盡管關于高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的研究成果已較為豐富,但仍存在兩點不足:其一,就政策文本的解讀和內容分析來看,現有研究更多是從主觀層面出發,缺乏對政策文本的客觀分析；其二,現有政策更多是關注高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策中的某一方面,系統性研究相對缺乏。

高職院校“雙師型”教師隊伍建設離不開國家政策的支持與引導。在當前國家高度重視職業教育發展以及職業教育師資隊伍建設的歷史機遇期,有必要系統梳理高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策,從宏觀層面了解政策演進規律、把握政策特征,從而分析政策改進的可能路徑,更好地促進高職院校“雙師型”教師隊伍建設。因此,為厘清高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的特征與現狀,本研究對2010-2020年間發布的高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策文本進行了計量分析和深度挖掘,以期為高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的優化與完善提出改進建議。

二、研究設計

(一)樣本選取

本研究以中共中央、國務院、教育部等國家部委及其直屬機構頒布的與高職院校“雙師型”教師隊伍建設相關的政策文本為研究對象,時間跨度從《教育規劃綱要》頒布至2020年10月。為此,筆者以“職業教育”“高職院校”“教師隊伍建設”等作為關鍵詞,在中華人民共和國中央人民政府門戶網站、教育部門戶網站、北大法寶法律數據庫等進行檢索,搜集政策文本,并遵循權威性、公開性、相關性、規范性四大原則對搜集到的政策文本進行篩選。其中,權威性指政策文本必須由中共中央、國務院、教育部等部委及其直屬機構等國家層面的權威主體頒布；公開性指政策文本必須以公開的方式對外公布；相關性指政策文本必須與高職院校“雙師型”教師隊伍建設密切相關,即使政策文本的名稱不以高職院校“雙師型”教師隊伍建設直接命名；規范性指政策文本必須是規范性的政策體系,如意見、通知、決定等。據此,最終確定36份高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策文本,涉及中共中央、國務院、教育部、財政部、國家發展改革委等多個部門。其中,中共中央參與發文2項,國務院參與發文7項,共占比25%。

(二)研究方法

本文采用政策文獻量化研究的分析方法(包括政策文獻計量和政策內容量化),對高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的發文時間及數量、政策體例、政策主體、政策內容、政策工具使用進行分析,系統揭示和客觀把握高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的特征與現狀。政策文獻計量適用的研究問題包括:政策分布特征(包括時間分布、效力級別分布、文種分布等)、政策主題變遷、政策主體合作模式、政策體系的結構與演進等[6]。政策內容量化適用于測量與分解政策文獻中非量化的、非結構化的信息,以發現政策文獻內在特征,解釋政策內容所含的隱形信息[7]。

在分析高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的內容時,本研究將36份高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策文本導入NVivo12 Plus分析軟件,對政策文本進行標注和開放式編碼,經過三級編碼,最終形成“界定標準”“建設路徑”“招聘聘用”“保障制度”和“考核評價”五個“父節點”,具體如表1。

表1 高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策內容編碼表

三、研究結果

(一)發文時間及數量:穩步增長與階段性波動

從政策發布時間來看,高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策具有如下特點。第一,政策數量總體上呈穩步增長態勢。從《教育規劃綱要》確定“以‘雙師型’教師為重點,加強職業院校教師隊伍建設”以來,涉及“雙師型”教師隊伍建設政策的文本接踵而至,文本數量至2020 年已達到36 份。尤其是2015年以后,高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策發文數逐年上升,這體現了國家對于高職院校“雙師型”教師隊伍建設的重視。第二,政策具有階段性波動的特征。2011 年為政策出臺之年,為落實《教育規劃綱要》對高職院校“雙師型”教師隊伍建設的總體要求,2011年教育部接連發布5份政策文件,對高職院校“雙師型”教師隊伍建設各方面作出了系統部署和安排,基本確定了總體框架和具體要求。此后,政策發文量經歷了“下降—上升—再下降—再上升”的局面,并于2020年達到頂峰。從政策發文量可以清楚看到,近年來我國尤為重視高職院校“雙師型”教師隊伍建設,不僅在于“雙師型”教師隊伍建設是提升高職教育質量的關鍵,同時也反映了隨著我國進入社會經濟發展的新階段,產業發展、創新驅動以及區域經濟發展要求高職教育培養更多高素質的技能人才,國家對高職教育的關注度明顯提升。

圖1 高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策發文量變化圖

(二)政策體例:多樣性與低位階

政策體例不僅可以體現政策文本的功能,還能夠反映政策的效力。通過對36份政策文本的統計和分析,我國高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策文本的文種類型可分為“意見”“工作要點”“計劃”“方案”“通知”等十大類。其中,“意見”類政策文本最多,為13項,占總政策文本量的36.11%,其次是“工作要點”類政策文本,為9項,占比25%,“計劃”“方案”“通知”“辦法”“決定”等相對較少,均未超過3項。可見,我國高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策體例類型豐富多樣,政策文本大多以“意見”“工作要點”“計劃”等形式發布,以指導落實、規范管理為主,發展規劃相對較少,這也意味著具有較高強制性與穩定性的高位階法律法規類政策文本的缺失,一定程度上影響了高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的效力及穩定性。

(三)政策主體:強權威性與弱協作性

政策文本的主體,即政策的頒布部門。對高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策主體進行分析,可以準確把握發文的級別、部門以及各部門之間的協作情況。高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策制定的主體較為多元,不得不提的一點是,自2017年以來,中共中央、國務院對于高職院校“雙師型”教師隊伍建設的發文量日益增多,這說明中共中央、國務院高度重視高職院校“雙師型”教師隊伍建設,充分發揮最高層次權威部門的保駕護航作用。高職院校“雙師型”教師隊伍建設是一個涉及多主體利益的復雜事務,需要各個部門協同合作,這種部門間合作往往以聯合發文的形式表現出來。結合對政策文本內容的分析發現,中共中央、國務院及其辦公廳發布的政策文本大多側重從宏觀層面進行引導,為高職院校“雙師型”教師隊伍建設設定基調,而各部委及其直屬機構頒布的政策大多根據自身職能,針對高職院校“雙師型”教師隊伍建設的具體實施、某一方面或某一領域制訂意見。此外,雖然高職院校“雙師型”教師隊伍建設需要各個主體共同參與治理,然而各主體聯合頒布的政策文本不到政策文本總數的一半,且以兩個主體聯合頒布為主。也就是說,雖然各主體在支持高職院校“雙師型”教師隊伍建設方面已有一定協作,但相對偏弱。

(四)政策內容:整體趨于完備與關鍵要素缺失

從36份政策文本的內容編碼結果來看,高職院校“雙師型”教師隊伍建設的政策可涉及五大方面:一是界定標準。模糊性雖是政策不可剝離的一種屬性,但任何政策都應包含某些基本的規范和標準,具有最低程度的清晰性,否則就只能淪為空洞無物的宣言或告示[8],即政策本身是否明確、清晰對政策執行具有重要影響。或許是深諳此道,界定標準成為了高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的重要構成。界定標準從“雙師型”教師和“雙師型”教學團隊的建設這兩個方面提出了具體要求。二是建設路徑。建設路徑是關于如何促進高職院校“雙師型”教師專業發展的政策。需要強調的是,建設路徑的政策文本和參考點在五個一級編碼中所占比重最多,具體包括“體系建設”“職前培養”“職后培訓”和“兼職教師”。三是招聘聘用。招聘聘用是高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的一項重要內容。在招聘聘用上,政策主要聚焦新教師準入和聘用管理兩個方面。新教師準入強調把好入門關,保證“雙師型”教師的實踐能力。聘用管理主要關注職業院校的選人用人自主權,如支持高職院校自主設置招聘崗位、自主設置招聘條件、創新考試考核方式等。四是保障制度。教師保障制度可再細分為培養培訓制度、教師資格制度、職稱評審制度和分配管理制度。近十年來,雖然各省各校制訂出了符合本地本校的管理辦法,并在高職教師職稱評審制度、績效工資分配制度建設等方面取得較大進展,但國家層面沒有制訂高職教師專業標準,高職教師資格制度未從高校教師資格制度中獨立或者單列,職教教師培養培訓制度也缺少頂層設計。教師保障制度的設計規劃與建設落實作為高職院校“雙師型”教師隊伍建設的重要條件,也是目前“雙師型”教師隊伍建設亟需解決的重點問題。五是考核評價。教師考核評價是高職院校教育改革的重要內容,也是高職院校教師選聘、任用、薪酬、獎懲等人事管理的基礎和依據。考核評價主要包括“評價體系”和“評價內容”兩個部分。評價體系要求高職院校結合自身實際,依據“雙師型”教師的工作特征,建立科學合理、行之有效的“雙師型”教師考核評價體系,并吸引行業企業、培訓評價組織等多元主體參與到評價中來。評價內容則強調把企業實踐經歷納入對“雙師型”教師的考核評價。

根據世界銀行的界定,教師政策包括教師培養補充政策、任職資格政策、教師聘任政策、崗位管理政策、專業發展政策、待遇保障政策、退休政策、教師評價政策、教師權利政策等[9],參照此界定,可發現我國高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的內容在整體上已趨于完備,也已初步建成促進高職院校“雙師型”教師隊伍建設的制度基礎。但同時,現有政策缺乏待遇保障、教師權利、教師退出等方面的政策供給,這應成為未來高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策發展的重點。除此之外,就已有政策內容而言,現有政策在一些關鍵內容上存在缺失,如“雙師型”教師的概念有待明確、管理制度較為薄弱、制度配套有待進一步完善等[10]。

(五)政策工具使用:權威工具過溢與系統組合缺乏

政策工具也被稱為政府工具或治理工具,是政府為實現政策目標所運用的方法和手段。本研究根據麥克唐納爾和埃爾莫爾以及施耐德和英格拉姆等學者對政策工具的分類,將政策工具分為權威工具、象征和勸誡工具、激勵工具、能力建設工具、系統變革工具。通過對36項政策文本中的政策工具進行統計分析,5類政策工具使用總次數為233次(見表2)。其中,權威工具使用最為頻繁,占比41.20%,使用最少的是系統變革工具,占比8.15%。可以看到,政府主要通過運用權威工具、能力建設工具、象征和勸誡工具推進高職院校“雙師型”教師隊伍建設,這也反映了各類政策工具使用分布不均衡:一是權威工具使用過溢,表明政府偏好采用行政計劃或管制手段推動高職院校“雙師型”教師隊伍建設；二是作為能夠有效推動政策目標達成的激勵工具相對短缺,不利于調動各方積極性；三是系統變革工具使用過少,而阻礙高職院校“雙師型”教師隊伍建設的深層次體制機制問題需要借助一定的系統變革工具才能完成。在高職院校“雙師型”教師隊伍建設的各維度上,政策工具使用的分布同樣具有類別化特征(見表2),使用頻繁的是“建設路徑”,較多使用的是“保障制度”,“界定標準”“招聘聘用”以及“考核評價”上政策工具的使用差別不大,且五類政策工具在各維度的使用上大體以權威工具為主體,系統變革工具運用較少,因此發揮的作用較為有限。

表2 基本政策工具——一級編碼二維分布表

總體而言,當前我國高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策對權威工具使用過多,對系統變革工具、激勵工具等使用較少,這種缺乏系統考量、注重短期目標的工具使用配置很難使“雙師型”教師隊伍建設政策的效果最大化。

四、思考與建議

(一)納入法治軌道,高位統籌推進

雖然我國高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策體例豐富多樣,但具有明確法律地位的規章條例類政策文本較為罕見,這在一定程度上弱化了高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策的效力,同時也影響了政策的穩定性,造成政策存在“短視”、內容重復等問題。法律之所以能夠得以有效執行在很大程度上取決于法律的明確性、有責性與穩定性[11]。作為一種明確的行為規范,法律化的高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策被賦予法律所具有的特性,這些特性能夠確保“雙師型”教師隊伍建設政策得到有效執行,從而彌補行政規制手段的不足。鑒于此,我國應加強高職院校“雙師型”教師隊伍建設的立法工作,為高職院校“雙師型”教師隊伍建設發展提供全方位、高位階的法律制度保障,最終實現高職院校“雙師型”教師隊伍的健康、可持續發展。

(二)加強部門協作,形成建設合力

我國高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策普遍由中共中央、國務院、各部委及直屬機構等單獨或聯合發布,具有較高的權威性。然而,大多數政策由單個部門發布,聯合發布的政策數量相對較少,且多由兩個部門聯合發布。作為一項涉及多部門、多主體利益的政策,須著力于多維度的全方位協同。鑒于高職院校“雙師型”教師隊伍建設過程中各部門協作有待提升的現實狀況,接下來的政策制定應注重多主體協同合作,建立多主體協同治理的模式以及穩定的長效合作機制,最終形成推進高職院校“雙師型”教師隊伍建設的合力。

(三)補齊政策缺位,優化政策結構

盡管我國高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策日益完備,初步形成了促進高職院校“雙師型”教師隊伍建設的政策體系,但仍存在重要內容缺位的問題。這種缺位是因為這些內容“無足輕重”,還是政策制定者尚未意識到它們的重要作用? 無論如何,政策缺位無疑會阻礙高職院校“雙師型”教師隊伍政策體系的系統構建。與此同時,完善的高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策體系要求要素完備、結構適當以發揮整體效應。如因“雙師型”教師的概念“模糊不清”、相關配套政策解釋“標準不統一”,增加了高職院校判定“雙師型”教師的操作性困難,最終造成政策文本中的系列治理措施因對象不明而落空。因此,一方面應解決重要內容缺位的問題,如明確“雙師型”教師的概念、研制高職院校“雙師型”教師專業標準,切實增強政策的明晰性和可操作性；另一方面應補齊以往缺位的政策,重點加強對權益保障、退出機制等薄弱環節的政策關注與供給,進一步優化高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策體系。

(四)豐富政策工具,健全使用機制

有效實現政策目標是政策工具的最終目的。然而,每一種政策工具都有其內容、使用條件、成本和缺陷[12],且政策工具往往不是孤立地發揮作用。因而,對政策工具進行有效組合就顯得尤為重要。正如學者所言,要使政策有效,需要的不僅僅只是權威和財力支持,政策工具的科學選擇與運用也必不可少[13]。當前,我國高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策存在偏重使用權威工具,對于激勵工具、系統變革工具的使用較少,這種思路雖能在短期內推進高職院校“雙師型”教師隊伍建設,但不利于長效機制的建立和完善。為了更好地提升高職院校“雙師型”教師隊伍建設政策工具的針對性、適用性,發揮政策的應有效果,需進一步優化相關政策工具組合。首先,應適當運用系統變革工具。目前,高職院校“雙師型”教師隊伍建設改革已進入深水區,各種復雜問題不斷涌現,日益觸及制約高職院校“雙師型”教師隊伍建設的深層次體制機制因素,而體制機制的系統變革往往需要通過使用系統變革工具才能完成。其次,增加激勵工具的使用。激勵工具可以充分調動政策目標對象的積極性和能動性,同時消解權威工具產生的消極和抵制心理。最后,應隨著政策的推進和實際問題的變化,對政策工具作出適時調整,以適應高職院校“雙師型”教師隊伍建設不同階段的政策需求。