財政擴張的信心與細節

何子維

政府兜里的錢，總能引起每一個人的關注。仍處于大疫之下的2022年，亦不例外，尤其是今年穩增長任務迫切，財政政策保持多大力度，為各方關注焦點。

3月5日，國務院總理李克強作政府工作報告時提出，要提升積極的財政政策效能。人們普遍注意到，在預算安排的財政赤字率下降至2.8%的同時，中央對地方轉移支付的增加額度和退稅減稅的額度，分別達到了1.5萬億元和2.5萬億元，力度前所未有。

針對新一年財政政策的安排與發力，南風窗專訪了中國財政學會副秘書長馮俏彬教授，解讀在財政擴張的態勢下，怎么把錢用在刀刃上。

南風窗：根據政府工作報告，今年赤字率擬按2.8%左右安排，比去年的3.2%有所下調。我們該如何看待這樣的調整？

馮俏彬：赤字率確定為2.8%，是在擴大支出規模和保持財政可持續之間找到的平衡點。

從赤字率角度看，我國赤字率長期保持在3%以內，主要原因是，我們一直遵從《馬斯特里赫特條約》定下的赤字率紅線3%，以保障國家財政安全。2020年，新冠疫情暴發，我國需要對經濟社會各方面進行救助，當年的赤字率一度提升到3.6%，這是歷史上赤字率很高的一年。隨著經濟社會各方面逐步恢復，去年的財政依舊保持了一定程度的擴張，赤字率來到3.2%。

從3.6%到3.2%，再到今天的2.8%，財政政策有一條不急轉彎、逐漸退出的主線。但是不急轉彎不等于不轉彎，它的緩慢下調反映的是政策的延續，也反映了我國社會經濟秩序在疫情沖擊下逐步恢復。

與此同時，今年財政政策的基調是積極。從各項指標中都可以看到，今年實際上是一個財政擴張的態勢。在擴張的態勢中，資金來源是個問題。

一方面，受益于前幾年國家統籌財政資源，包括稅收收入、非稅收入、政府性基金收入、國有企業經營利潤收入等，讓部分錢能夠調用。另一方面，伴隨去年大宗商品價格的上漲，在價格的刺激下，2021年財政收入實現超收，同比增長10.7%。這兩筆錢加起來，支撐了現在實施積極的財政政策。

南風窗：中央對地方加大轉移支付力度，是積極財政政策的重要組成部分。今年政府工作報告提出，中央對地方轉移支付增加約1.5萬億元、規模近9.8萬億元，增長18%，為多年來最大增幅，它反映了哪些政策風向？

馮俏彬：首先要放在減稅降費的背景下理解。這個政策是我們經濟形勢發展的必需，也是保市場主體的必需。回顧過去，自“十三五”或再往前，我國開始實施減稅降費政策以來，每年減稅降費的金額都不小，今年的規模最大，減稅降費2.5萬億元。

但減稅降費就相當于政府的收入下降。當收入下降時，還要讓支出保持擴張的態勢，就一定會有收支差。面對偏大的收支缺口，中央政府調劑的余地和空間更大，手段更多，比如調節赤字率大小、財政超收、國有企業特別是央企上繳的經營利潤。

地方政府則不同，特別是財政困難的地方。減稅降費意味著收入減少，但支出是下不來的。

南風窗：尤其是有相當部分的支出是剛性支出。

馮俏彬：對。在這種情形下，如果中央不增加轉移支付，保住地方財政的必要支出，那么，有些地方就可能演化為一個手在減、一個手又把它收回來的態勢，極端時還會出現亂收費的反彈。從某種意義上講，中央政府加大對地方政府的轉移支付，是為了保障減稅降費政策能落到實處。

第二，為地方政府的“三保”工作，即保基本民生、保工資、保運轉保駕護航。這些年，三保工作放到了地方政府支出順序中的最高級，它涉及政府的基本公共服務，也涉及當地老百姓，特別是領取養老金群體。中央政府為了三保工作能夠落到實處，采取了很多措施。比如財政資金直達，地方政府沒有權限去調整這筆資金。而且財政部內部還對三保工作有獎補機制，也有監控機制。

有句話叫“基礎不牢，地動山搖”，財政上也是如此。中央政府對保基礎的部分，歷來是從全局上考慮，通過加大轉移支付的形式，讓地方政府手里有財力認真完成三保工作。

南風窗：會不會有的地方政府三保工作沒有按時做到位，出現資金挪用等狀況？

馮俏彬：中國地方大，地方政府層級多，部分地方政府財政比較緊張是毫無疑問的。但即使是財政困難的地方，制度上對三保工作仍有保障。首先，中央運用了核算機制進行專門的資金支持；第二，制定了嚴密的監控機制；第三，設有財政指導給地方政府施加約束。

不排除地方出現突發性事件，比如企業爆雷、金融產品出問題，這些事件會連累三保工作受影響。一旦造成沖擊，財政層級之間要及時反映溝通，通過財政經濟調度來解決困難，力求把矛盾放在政府內部處理，不影響老百姓的基本生活。

南風窗：今年我國實施新的組合式稅費支持政策，增值稅留抵退稅是今年稅收政策的一大亮點。政府工作報告提出的2.5萬億元退稅減稅中，1.5萬億元來自增值稅留抵退稅。對于大眾來說，“留抵退稅”還比較陌生，留抵退稅制度如何為企業“ 輸血”？

馮俏彬：增值稅是我國主體稅，占到我國整個稅收收入的60%以上。企業交稅時，買進環節產生的稅叫進項稅；賣出環節產生的稅為銷項稅。銷項稅與進項稅之差，就是企業在生產經營環節所要承擔的實際稅收，也就是增值稅的基本原理。

那么，增值稅的留抵退稅是怎么產生的呢？舉例而言，經營過程中，企業購買一個大型的機械設備，構成進項稅。設備最終轉化為產品或服務用于銷售，產生銷項稅。然而，企業尤其是新辦企業的產品或服務，一般需要一定的時間才能在市場上得到認可。那么，購進設備可能一次性花了3000萬，但一整年銷售額只有1000萬。這時，進項稅額大于銷項稅額，未抵扣完的進項稅額就形成了留抵稅額。

為緩解市場主體資金壓力，增加企業現金流，2019年以來，我國逐步建立了增值稅增量留抵退稅制度。增值稅的留抵部分，本質上是企業的資金占用，現在，政府通過留底退稅，把企業今后幾年才可以繼續抵扣的進項稅額，予以提前返還。

必須看到，要做到留抵退稅，政府要付出巨大努力。這次一次性解決1.5萬億，就相當于政府要拿1.5萬億現金退給企業。其中，長期積累退稅金額最多的制造業企業將會是最大的受益者。所以，不妨把這次的留抵退稅理解為，主要針對解決制造業企業、解決實體經濟現金流問題而設計的。當然，有留抵的中小微企業也能從中受益。

南風窗：減稅降費的好處是毋庸置疑的。但與此同時，我國以稅收計算的宏觀稅負降到了約15.2%，為1994年分稅制改革以來的最低。這會造成什么影響？我們該如何優化稅制結構？

馮俏彬：總體而言，宏觀稅負降得太低不是好事。過去正常情況下我國的宏觀稅負在18%左右，這幾年減稅降費將宏觀稅負拉到了較低水平，形成的壓力是財政的緊平衡，就是能實現財政平衡，但非常緊張。

還要看到，我國的財政收入有“四本賬”—一般公共預算賬戶，政府性基金預算賬戶，國有資本經營預算賬戶和社保基金預算賬戶。稅收降低后，如果支出的規模不減，收入的壓力就必然轉移到其他收入形式上，比如土地出讓金、非稅、基金等。

問題是，后者的合法性、規范性，不如稅收收入，長期可能造成國家財政收入失序。一個國家財政收入的結構質量高是指稅收占比高、其他形式的收入占比低。目前，我國的這種狀況并不理想。未來，我們還是主張政府以規范的稅收形式獲得財力，在稅收之外的形式要逐漸減少。

南風窗：你前面談到，我國長期以來實行積極財政政策。但實際上“積極”也產生了對財政缺口問題的普遍擔憂。有人就提議，那就發債吧。這種說法顯然值得警惕，那么，我們應該如何處理好債務規模和債務結構的問題？

馮俏彬：這個問題確實值得我們關注。先說規模。2020年我國的政府債務絕對量達到46.55萬億元，負債率為 45.8%，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控。此外，國家每年發行多少債務需要經過全國人大批準，對債務限額、債務余額有控制指標。所以總體上，顯性債務的規模還行，風險主要集中在隱性債務。

隱性債既沒有標準的統計口徑，也沒有準確的統計數據。這兩年，在防范金融風險和財政風險的過程中，都把隱性債作為風險點進行管理和控制，比如堅決不新增隱性債、廣東和上海啟動了隱性債務清零試點等。

要做到留抵退稅，政府要付出巨大努力。這次一次性解決1.5萬億，就相當于政府要拿1.5萬億現金退給企業。其中，長期積累退稅金額最多的制造業企業將會是最大的受益者。

從結構上看，可優化的重點有兩個。第一，中央債和地方債的比例。中央債的比例較小，地方債的比例較大，甚至地方債已經成了政府債務的代名詞。因此，學界有一種看法，認為要適當增加國債，減少地方債務。

第二，一般債和專項債的比例。一般債是用財政收入償還，專項貸則是通過項目自身產生的收入償還，前者規模較小，后者規模較大。專項貸的好處是有一筆錢可以用，但壞處是地方在使用這個資金時要求較多，包括錢用到哪些方面、用的比例是多少、項目未來必須要有收益等。隨著我國的基礎設施投資到了后半程，要找到容易賺錢的項目不容易，因此很多地方反映專項債不好用。

南風窗：當支出呈現剛性的時候，從財政支出結構上，我們還有哪些支出可以優化？

馮俏彬：世界上沒有一個國家能說其支出結構是最優的，這取決于不同時期的不同需要，也取決于政府理財的思想、發展經濟的思想。

財政支出的結構優化是一個永恒的事情，核心就一點—把錢花在刀刃上。雖然各地情況不同，面臨的任務也不一樣，但從全國全局層面來看，優化思路其實很明確，要反映兩個標準：一是解決當下制約經濟社會發展的突出問題，二是為未來培植財源。

具體來看，財政支出結構的優化主要分成兩塊。剛性支出是其一，它的調劑余地較小。另一塊在我國表現為項目支出。針對項目支出，各級政府、各個部門都有優化的義務。一般認為，現在基礎研究、綠色轉型、重大的基礎設施工程等，屬于比較重要的支出項目，需要在支出結構中進行調整。比如，2022年安排新增地方政府專項債券額度3.65萬億元，主要用于投資基礎設施建設，是為了給當地經濟社會發展創造更好條件、吸引要素聚集，這就是優化之一。

同時，財政支出結構很復雜，囊括政治、外交、國防等方面。在進行結構調整的時候，需要因時而動，針對不同時期的不同需要調整支出結構的方向。前幾年，大家覺得教育關系到國家的未來，所以教育支出占GDP比例多年保持在了4%以上，近年以來，則在科研、科技指數以及軍費上有所增加。

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