論我國“三權分置”下的農村土地流轉

摘 要：我國新一輪的農村土地制度改革以“三權分置”為核心，關鍵在于放活經營權，促進土地流轉和實現規模化經營。隨著各地多年土地流轉的實踐，我國農地流轉呈現區域性差異明顯、流轉形式靈活多樣和流轉主體多元等特征，但在流轉過程中出現不少值得引起重視的問題，如違約現象嚴重、土地流轉價格失真、融資不暢和合同期限過短等，嚴重制約了土地有序流轉和農業規模化經營。政策引導，實踐先行的背景下，法律的滯后和機制的不完善是主要原因。應完善相關法律法規，彌補立法缺失，加強土地流轉的監管，建立規范有序的農地流轉市場，同時加強對農民的社會保障，解除其流轉土地的后顧之憂。

關鍵詞：土地流轉;三權分置;規模化經營

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）03-0024-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.024

1 引言

我國是一個農業大國，土地制度進行了多次變革，從封建半封建的土地所有制向農民土地所有制轉變，到社員共同經營的人民公社，再到以家庭為生產單位的家庭聯產承包責任制，無不顯示出土地制度變革在穩固國家政權和推動經濟社會發展中無可替代的作用，中國的農地產權經歷了所有權與使用權統一向所有權與承包經營權分離的重大變革。伴隨著農村經濟的發展和農民生活水平的提高，土地集體所有和家庭承包經營“兩權分離”的弊端逐步顯露。一是隨著改革開放，中國城鎮化進程快速推進，大量農村青壯年勞動力外出務工，留守村莊的多是老幼婦孺，此時的農田產出僅能保證家庭正常生計，勞動力大量缺失，部分農田閑置，造成了土地資源的極大浪費;二是家庭經營模式不利于農業大規模機械化發展。以家庭為基本生產單位，受耕作能力和耕種技術的限制，每個家庭能承包的農地面積較小，而且地塊不集中，以江漢平原地區為例，每塊耕地面積基本在一畝上下，這種碎片化的種植非常不利于現代化農業技術的運用和規模化種植的需求，也就無法適應農業現代化的發展要求。為打破農業發展桎梏、破解農業發展難題、激活農業經濟，2014年的中央一號文件提出了土地承包權和經營權再分離。

在“三權分置”的農地權利體系下，我國的土地所有制保持不變，形成所有權為基礎、經營權為核心、承包權為保障的協調融合發展機制。[1]農民可以在承包權不變的前提下，通過流轉土地獲得收益，土地資源也得到了集中利用，有利于實現規模化種植。從一些地區的前期改革試驗結果來看，土地流轉有利于促進農民增收、保障國家糧食安全，是農業現代化發展的必由之路。

2 我國農村土地流轉的現狀

“從本質上看，土地流轉就是承包權和經營權的分離，就是承包人把屬于自己的經營權以有償的方式讓渡給他人的過程。”[2]重點在于放活經營權，放活經營權的關鍵在于土地流轉。為滿足農業適度規模經營和現代化農業發展所需，調整農村產業結構，各地紛紛響應政策，采用不同的方案推動農地的流轉。

2.1 土地流轉區域性差異明顯

由于受各省級行政區域地理位置、經濟發展狀況、農民土地流轉意向以及政府政策不同等因素的影響，全國農地流轉分布極不均勻。以2013年公布的各省耕地流轉面積占土地總承包面積的比重在前十位的省市來看，比重最高的是上海市，達到60%，緊隨其后的是北京、江蘇、浙江和重慶，耕地流轉面積占土地總承包面積的比重均超過40%，黑龍江省的比重數值居于這十個省市的中間，達到32%，最后四位依次是廣東、湖南、河南和福建，耕地流轉面積占土地總承包面積的比重均超過了20%。[3]

2.2 土地流轉形式靈活多樣

為滿足農村發展適度規模經營的現實需求，我國各地紛紛開展了土地流轉的實踐，農業逐漸走向規模化經營的道路。安徽小崗村作為家庭聯產承包責任制的先行者，推行的“反包倒租”也是我國農村土地流轉的發端。所謂“反包倒租”，就是通過組織的協調，將分田到戶的農民承包地，重新集中到部分種田大戶和種田能手手中，適度集中發展規模經營。在浙江溫州，主要是采取轉包的土地流轉模式，即在不改變原有的土地承包關系的前提下，由土地承包戶將自己的土地承包經營權轉包給本集體經濟組織內部種糧大戶或由村集體收取一定費用進行代耕代種的方式，以實現適度規模經營。在廣東南海，根據不同的土地功能，將集體經濟組織的土地劃分為基本農田、商住區域和經濟發展區域，然后出租，集體經濟組織內部成員可以用自己的土地承包經營權出資入股并參與非農產業盈利分紅。在上海奉賢，農戶自愿實行農業產業化合作，將土地經營權折價入股，組成股份有限公司或農業生產合作社。上述四種土地流轉模式中，以廣東南海和上海奉賢為代表的土地入股模式將土地作為稀缺資源，以市場為導向進行土地流轉，此兩種模式要求當地農村土地經濟價值較高，農民有非常穩定的非農收入來源和較強的市場意識，因此一般在經濟比較發達的農村區域推行，現正成為當前土地流轉的重要方式。[4]

2.3 農地流轉主體多元化

農地流轉主體最初是農民的自發流轉，自由進行土地流轉，是承包經營戶與其他農戶之間的私下交流，主要形式為轉讓、轉包和出租，后來逐漸加入集體組織統一流轉，隨著規模化經營的推進，村集體、農民合作經濟組織以及一些企業也逐漸成為農地流轉的主體。在很多地方，一些有經濟實力和種植技術的種田能手通過土地流轉，成為當地的種植大戶，其土地經營規模不斷擴大，經濟效益成效顯著，亦逐漸成為適度規模經營的主體。

3 我國農村土地流轉面臨的問題及成因

3.1 農村土地流轉的困境

在新一輪農村土地制度改革的背景下，我國的農村土地流轉實踐取得了一定的成效，但是，在“三權分置”體系下的改革還處于試驗和完善階段，相關的制度設計不甚成熟，政策目標和實際操作之間存在一些偏離。

3.1.1 違約現象嚴重

土地流轉協議條款不完善，轉出和轉入雙方的權利義務不明，當出現履約不規范或違約行為時，合同缺乏有效的約束力，守約方無法依據合同獲得及時救濟。目前我國的土地流轉市場存在很多不規范的地方，有些流轉協議甚至僅僅是口頭協議，加之缺乏契約精神，當市場行情比較好時，一些農戶往往借機抬高流轉價格;市場行情不好時，一些種植大戶或投資企業資金鏈斷裂，選擇違約跑路的情況也比較多見，雖然2002年《土地承包法》規定發生土地流轉糾紛時，可以請求村委會、鄉鎮人民政府或農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或訴諸法院，但是具體到各地實踐中，規定過于籠統，程序缺乏操作性，加上政府管理職責不明，糾紛很難獲得解決。[5]

3.1.2 土地流轉價格扭曲

從理論上來說，不同地理位置和土質狀況的土地流轉價格是不同的，土地流轉價格應該由市場來決定。但是在我國，一方面，農戶法律意識不強，對政策知之甚少，其土地流轉行為容易出現盲目跟從，一旦發現其他農戶流轉價格更高，極易發生毀約或單方面抬高土地流轉價格，不利于農戶間小規模的土地流轉;另一方面，自“三權分置”改革意見出臺，農地流轉成為政府部門績效考核的指標，為追求政績，政府部門工作的重點放在如何擴大土地流轉規模、增加土地流轉數量及提高土地流轉速度上，為了實現上述目標，基層政府多采用統一流轉，且多地出現強迫農戶進行土地流轉的現象，政府的強勢干預造成土地流轉價格被抬高，土地流轉價格失真，不利于發揮市場機制對土地流轉價格的決定作用，導致無法形成健康的土地流轉市場，阻礙了農地流轉的正常發展。

3.1.3 規模化經營融資不暢

目前我國金融機構為農戶的傳統農業生產設置了小額農業貸款，但其限額僅有五萬元，[6]只適合以家庭為單位的小型種植戶。隨著國家發展適度規模經營政策的出臺，農村土地流轉市場迅猛發展，對種植大戶和工商企業來說，幾萬元的貸款根本無法滿足規模化經營所需的農業設備、技術及人力物力的投入需求，規模化經營融資往往處于被金融機構忽略的尷尬境地。與工商業相比，農業生產受自然條件影響大，生產周期長，資金回籠慢，加上農產品價格不穩，金融機構發放貸款所承擔的信貸風險比較高，即使統一發放貸款，也多以一年期的短期貸款為主，所以要想獲得長期和資金量比較大的貸款十分不易，融資渠道的短板，限制了長遠投資需求。[7]

3.1.4 土地流轉合同期限較短

基于自身的利益考量，轉出農戶擔心簽訂土地流轉長期協議后，有朝一日若非農收入不保，土地經營權短期內無法回轉，家庭生計無法得到基本保障，對另外一方的轉入方來說，農戶的任性違約，激烈的市場競爭，使得土地經營權的流轉是否能帶來預期的收益無法得到保證，這種心理矛盾使得轉入方不敢在農地上大量投入，以防未知的各種變故。目前的土地流轉期限大多數在5年以下，以江西省為例，國家統計局江西調查總隊經過調查分析，結果顯示省內種糧大戶承租耕地的期限普遍為1～3年的短期[8]。這種短期投資不利于轉入方在土地上進行長期的大規模的投資，農業生產設備和技術得不到改善，生產效率無法提高，則政府所倡導的農業規模化經營很難有大的進展。

3.2 土地流轉困境產生的原因

土地流轉所面臨的問題是多方面的，其原因是深層次的。

3.2.1 政府和農民之間的地位不對等，信息不對稱

農民的弱勢，不僅體現在力量上，也體現在對信息的掌握上。農民在土地流轉過程中缺乏話語權，知情權和參與權屢屢被侵犯，許多地方村委會或地方政府偏離政策，想方設法拒絕農戶獲取土地流轉方面的信息，屏蔽信息，擅自為農民做主，與規模化流轉戶私下交易，交易信息不予公布，操縱土地流轉價格，整個土地流轉過程缺乏透明度，大部分農戶都對土地流轉相關信息一知半解。在這樣的信息不對稱下，一些村干部和地方政府干部極易產生權力尋租[9]，農戶進行土地流轉的意愿不真實，土地流轉價格缺乏市場導向，土地流轉后的用途無法預先明確知曉，損害了廣大農戶的利益，也不利于土地流轉市場的長期健康發展。

3.2.2 缺乏有效的土地流轉監管機制

雖然土地流轉基于雙方意愿，以簽訂合同的形式流轉，但由于土地經營權的放活關系到農民生活保障、社會長期穩定以及國家糧食安全，因此土地經營權的流轉不同于普通商品的流轉，其必須受到政府職能部門的監管和法律、政策的限制。然而一些企業投資土地流轉的動機不是為了投資農業生產經營，而是為了套取國家政策補貼、大肆圈地進行地產開發，或者為了建設生態觀光園、度假村和高爾夫球場等非農產業牟利。在 “三權分置”的政策指引下，各地政府片面追求政績，只是把土地流轉規模和速度作為工作的重心，急功近利，忽視了流轉過程中的監管。土地流轉監管機制的缺位、相關部門職責不明、土地流轉過程中的非法利益關系及政府部門權利尋租，造成土地流轉秩序混亂，耕地保護的紅線屢被突破，危害國家土地安全。[10]

4 完善農村土地流轉的建議

新一輪農地制度改革面臨的困境，需要制定相應的對策予以化解。實現三權分置改革的核心意義，通過農地產權的進一步細分和重新配置， 促進承包地向規模經營主體的流轉，從而實現農業適度規模經營。[11]

4.1 完善法律法規，彌補立法缺失

《民法典》沒有明確規定經營權的性質，可以將土地經營權界定為物權，賦予土地經營權相關的法律地位。對適度規模的土地經營者來說，土地經營權的法律效力越強，期限越長，越利于確保適度規模經營產生更大效益。[12]如果將土地經營權界定為債權，土地經營權的流轉會受到債權的相對性帶來的束縛，不利于穩定投資預期，從而不利于促進土地流轉。而將土地經營權性質界定為物權可以很好地避免上述不利影響，解決債權性權利權能不足的問題，權利性質明晰以后，有助于厘清各方的權利義務，有效促進轉讓、抵押、入股等形式的土地流轉。同時，土地經營權界定為物權后，土地經營權具備了可融資屬性，[13]規模化經營主體可以用土地經營權做抵押向金融機構貸款，解決長遠投資的融資需求。同時，應在法律上制定合理的土地流轉規則，明確各方權利義務，規范土地流轉行為，促進土地規模化經營的發展。

4.2 建立規范有序的農地流轉市場

建立配套的農地流轉服務體系，明確政府職責，減少政府直接干預定價，由各地建立土地流轉服務部門統一收集整理當地農戶土地流轉的相關信息，并向公眾如實公布其權屬、主體及設立信息，在轉出農戶和轉入農戶或組織之間建立起一座溝通聯系的橋梁，協調農地轉出和轉入之間的供需關系。同時，建立土地價格評估機制。土地流轉服務部門作為土地流轉價格評估機構，根據市場狀況和流轉地塊的實際情況對土地進行評估和合理定價，發揮市場機制和價格機制對土地要素配置的決定性作用，[14]建立起規范有序的農地流轉市場。

4.3 建立土地流轉監管機制，加強土地流轉監管

實現規模化經營，關鍵在于資本的引入和現代化生產方式和經營模式的增加，增加農業生產的規模化。這就要求政府轉變職能，從參與土地流轉變為實施監管。[15]以基層政府部門作為監管主體，如建立土地流轉服務部門，對即將進行土地流轉市場的規模化經營的資本進行嚴格審查，確認其準入資格、資金狀況、履約能力，特別是要對企業的資質水平、信用狀況、生產經營能力、生產經營計劃、抗風險能力等進行全面細致的評估，以防止轉入方毀約棄耕、偷偷跑路等失約現象的發生。另外，在土地流轉完成后，監管部門應著重加強對土地用途的監管，定期巡查，嚴查未經批準、擅自改變土地用途的現象，一經發現，嚴厲處罰，防止一些企業以土地流轉之名行套取國家補貼、圈地開發和搞非農產業經營之實，嚴守國家耕地保護政策紅線。

4.4 加強對失地農民的保障力度

農地的大規模流轉中，存在著農戶一定時期內失地的問題，尤其是土地入股成為當前土地流轉的一種重要的方式，其性質類似于農戶用土地承包經營權投資，而任何一種投資都是存在風險的，因此如何保障農民面臨風險時的基本生活成為土地流轉繞不開的課題。應進一步完善農村地區的社會保障制度，加強農村社會保障力度，保證農戶失去其他非農收入來源時也能憑借社會保險金維持基本生活。設立農地流轉風險保證金制度，由規模化經營主體在簽訂流轉協議后預先繳納至政府制定賬戶，一旦出現單方面毀約或棄耕跑路，將此保證金發放農戶保證家庭基本生計，增加失地農民收入，增強農民抵抗風險的能力，從而解除農民流轉土地的后顧之憂。

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[作者簡介]姜夢露（1993—），女，漢族，湖南湘潭人，碩士研究生，研究方向：民商法學。

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