高速公路PPP項目績效評價指標制定探究

吳泳妍 胡新宇 王凌蘇 李金鵬

摘 要：近年來國內(nèi)PPP項目政策和管理體制逐步完善，政府部門及社會公眾對于PPP項目的績效管理越發(fā)關(guān)注。文章以《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）為指導(dǎo)，研究高速公路PPP項目運營績效指標體系的制定流程和方法，總結(jié)實踐中績效指標體系常見的問題，為高速公路PPP項目績效評價的順利開展打下基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：高速公路;PPP項目;績效評價;指標體系

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）03-0055-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.055

1 政策背景

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕31號）、《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財辦金〔2019〕10號）等政策均對PPP項目的績效管理做出了較為詳細的規(guī)范。2020年《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“財金〔2020〕13號”）的出臺對PPP項目績效管理工作的規(guī)范和深化具有重要意義。績效評價體系是實施方案的重要組成部分。已經(jīng)入庫的項目需要按照財金〔2020〕13號文對績效評價體系進行補充完善。未入庫的項目需要按照財金〔2020〕13號文的要求編制合理的績效評價體系，實現(xiàn)財政部“按效付費”的產(chǎn)出要求。

2 高速公路PPP項目運營績效指標體系的制定

財金〔2020〕13號文中給出了可供參考的PPP項目建設(shè)期及運營期績效評價共性指標框架，內(nèi)容包含項目公司績效評價的一級指標、二級指標、指標解釋、說明等內(nèi)容。PPP項目可根據(jù)其行業(yè)特點與實際情況等適當調(diào)整二級指標，細化形成三級指標。

2.1 細化績效指標

首先識別PPP項目的利益相關(guān)者，主要包含：政府部門、潛在投標單位及既有項目的建設(shè)及運營單位、咨詢機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、媒體及高速公路潛在使用者等。[1]對利益相關(guān)者進行實地調(diào)研及問卷調(diào)查，其意義分析見表1。二級及三級指標細化具體構(gòu)建流程見圖1。

2.1.1 績效指標初選

績效指標的構(gòu)建應(yīng)遵循全面性、科學(xué)性、可操作性、獨立性、定性和定量相結(jié)合的原則。為建立科學(xué)、全面、合理的PPP項目績效評價指標，編制人員應(yīng)在大量的文獻綜述與項目調(diào)研的基礎(chǔ)上進行指標的初步篩選，據(jù)此形成初選的二級（適當調(diào)整）及三級指標。文獻研究重點是依據(jù)PPP項目實施方案和PPP合同中的相關(guān)約定，項目相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，相關(guān)行業(yè)標準及專業(yè)技術(shù)規(guī)范等。項目調(diào)研主要是通過實地考察項目及項目利益相關(guān)者的方式，了解項目的運行情況，保證指標在考核時的落地性和可執(zhí)行性。初選的指標對績效評價有直接的影響。

高速公路項目的產(chǎn)出是指高速公路的建成規(guī)模、工程質(zhì)量、時效以及運營養(yǎng)護效果、服務(wù)質(zhì)量等。以某高速公路PPP項目運營養(yǎng)護效果指標細化為例，按照國家及地方發(fā)布的高速公路日常養(yǎng)護管理辦法，高速公路日常養(yǎng)護內(nèi)容包括路基、路面、橋涵、隧道、交通工程及沿線設(shè)施、綠化等。在該項目實施方案和PPP合同中還約定了項目公司應(yīng)每季度進行一次公路養(yǎng)護質(zhì)量評定工作、按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范和標準進行養(yǎng)護作業(yè)、日常養(yǎng)護應(yīng)堅持巡視檢查制等運營服務(wù)標準。綜上所述，歸納出養(yǎng)護管理的9個三級指標，分別為：公路技術(shù)狀況指數(shù)、路面養(yǎng)護質(zhì)量指數(shù)、橋梁技術(shù)狀況、隧道技術(shù)狀況、附屬設(shè)施狀況、環(huán)境綠化狀況、養(yǎng)護質(zhì)量評定、養(yǎng)護作業(yè)安全、日常維修保養(yǎng)等內(nèi)容。

高速公路項目效果是指高速公路的建成可能對經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等帶來的影響情況，物有所值實現(xiàn)程度，可持續(xù)發(fā)展能力及各方滿意程度等。以某高速公路PPP項目滿意度指標細化為例，高速公路運營期利益相關(guān)者包括：高速公路使用者、政府部門、項目公司、第三方機構(gòu)。實施機構(gòu)（政府部門）負責開展績效評價工作，評價的對象是項目公司運營的高速公路，第三方機構(gòu)保持中立。因此將“滿意度”指標細分為使用者滿意度和政府相關(guān)部門滿意度。

高速公路管理是指高速公路全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開等管理情況。以某高速公路PPP項目“檔案管理”指標細化為例，當?shù)馗咚俟啡粘ｐB(yǎng)護管理辦法規(guī)定各路段高速公路養(yǎng)護管理單位應(yīng)成立養(yǎng)護資料檔案室，對日常養(yǎng)護資料進行匯總、整理并存檔，PPP項目合同中規(guī)定要求項目公司建立施工、運營各階段的技術(shù)經(jīng)濟檔案，按照法律法規(guī)對檔案進行管理。綜上所述，將“檔案管理”指標細化為項目運營維護資料的完整性、真實性及歸集整理的及時性。

為方便績效評價工作開展，績效評價指標應(yīng)選擇定量表述，無法進行量化描述定性指標應(yīng)具有可衡量性，如“經(jīng)濟影響”指標可用高速公路開通后降低的物流成本、創(chuàng)造崗位數(shù)量、周邊旅游產(chǎn)業(yè)游客增長、沿線地區(qū)財政稅收等數(shù)據(jù)評價。

2.1.2 問卷調(diào)查分析及指標修正

問卷調(diào)查的作用是對初選三級指標的內(nèi)容和重要程度進行分析確認及改進，調(diào)查對象主要包括高速公路PPP項目的主要利益相關(guān)者。通過詢問、座談及填寫問卷等方式了解到利益相關(guān)者的訴求。問卷由項目背景和問卷調(diào)查的目的、受訪者基本資料、對初選績效指標的重要程度打分及補充和改進意見等部分構(gòu)成。受訪者根據(jù)自身經(jīng)驗對每個指標的重要程度做出判斷。對回收后問卷進行描述性統(tǒng)計分析和信度分析，若某個指標的總計相關(guān)性過小，表明該指標與整個指標體系的關(guān)聯(lián)性較低，刪除后可以提高問卷信度，則將該指標刪除。根據(jù)問卷分析的結(jié)果對初步篩選的指標進行修訂，形成修正版績效評價指標體系。[2]

2.1.3 專家評價會

修正版的績效評價指標體系，需經(jīng)過專家評價會進行評審。評價會專家來自對PPP項目較為熟悉的政府相關(guān)部門、高校、研究機構(gòu)等。編制人員結(jié)合專家意見對評價指標體系進一步完善修訂。

2.2 指標權(quán)重的確定

下面以層次分析法舉例研究指標權(quán)重的設(shè)置方法。設(shè)計績效指標相對重要性調(diào)查問卷，邀請利益相關(guān)專家對指標相對重要程度打分。相對重要性可采用1～9標度法。根據(jù)專家打分的數(shù)據(jù)，使用專業(yè)軟件計算各個指標的權(quán)重。[3]

2.3 評價標準

績效評價標準具體包括計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準或其他經(jīng)相關(guān)主管部門確認的標準。評價指標的標準一般通過查閱國內(nèi)外相關(guān)文獻資料獲取，對于不能通過文獻查閱獲取的指標數(shù)據(jù)，可以通過案例調(diào)研的方式設(shè)定。如在某高速公路運營期績效評價過程中，選取指標“平均放行時間”來衡量收費通道的收費服務(wù)規(guī)范和效率，該指標沒有行業(yè)相關(guān)規(guī)定和標準的解釋，績效評價項目組在實地調(diào)研時觀察了收費站車輛放行情況，聽取收費工作相關(guān)人員的意見，發(fā)現(xiàn)“放行時間”受車型、支付方式、收費系統(tǒng)、司乘人員狀態(tài)多種因素影響，為減輕工作人員負擔，將指標的評分標準定為按照乘客給卡到收費員給票的時間進行測時，時間在20秒以內(nèi)為合格。基于上述分析步驟，最終建立起高速公路PPP項目績效評價體系。

3 績效評價指標的更新

PPP項目績效評價指標體系一般在項目實施方案審批時就已編制完成，在項目的實際建設(shè)及運營中難免有所欠缺或存在偏差。在進行了績效評價工作之后，一般也會暴露出績效評價指標與項目實際情況不匹配等問題。以下總結(jié)了高速公路PPP項目績效評價指標容易出現(xiàn)的三種問題：①指標評價標準有重疊。在某指標體系中，“收費車道”“日常維修保養(yǎng)中”兩個指標的評價標準均提出“標志標線齊全清晰，若不合格則扣分”。②指標評價內(nèi)容表述模糊。如某指標“信息公開”中，未明確指出信息公開的平臺和時限，實施機構(gòu)和項目公司易對“信息公開”出現(xiàn)認知偏差。③指標分數(shù)權(quán)重不合理。如在某指標體系中，一處標志標線破損扣除的分值大于發(fā)生未響應(yīng)緊急事件的分值，而發(fā)生緊急事件未響應(yīng)的后果通常情況下比某一處標志標線破損后果更嚴重。

實施機構(gòu)或相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)實際情況及時調(diào)整和更新績效評價指標體系，保證績效評價的可操作性和時效性，使之成為政府部門監(jiān)管項目的有力抓手。

4 結(jié)論

高速公路PPP項目具有資金需求量大、運營周期長、資金回收慢、公共服務(wù)要求高等特點。隨著PPP項目對績效管理的需求不斷增長，完善高速公路PPP項目績效評價指標體系，有利于激勵項目公司強化管理，提高產(chǎn)出的效率和效果，最大限度地保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量，提高資金使用經(jīng)濟性，提高公眾滿意度。

參考文獻：

[1]袁競峰，李啟明，鄧小鵬.基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營PPP項目的績效管理與評估[M].南京：東南大學(xué)出版社，2013.

[2]張麗娟. BJ市生活垃圾處理PPP項目績效評價研究[D].北京：北京化工大學(xué)，2020.

[3]儲倩. PPP項目績效評價[D].南昌：南昌大學(xué)，2020.

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