環境修復訴求案件訴訟費的認定及承擔

摘 要：江蘇常州“毒土地”案又被稱作“天價訴訟費案”，兩級法院對原告環境修復訴求性質的不同認定，致使案件受理費等訴訟費用的計算和收取結果出現巨大反差，這對研究環境公益訴訟中環境修復訴求性質的界定、證成和訴訟費用的承擔機理非常典型。案件訴訟費的調控、引導、教育、衡平功能表達是司法資源優化、價值引領、行為規制和成本追溯的產物，合理的訴訟費用負擔原則更是發揮著正訴激勵、濫訴預防和行為矯正作用，對促進環保事業發展意義重大。從成本—收益角度考量，環保公益組織在環境公益訴訟中成本投入高、收益低、責任風險大，若用普通民事訴訟規則來調整和規制，激勵性遠遠不夠。基于此，對環境公益訴訟的訴訟成本分攤制度設計便提出了新的要求。本案二審法院將環境修復訴求認定為非財產性案件且屬優先訴求并據此計算案件受理費，將承擔修復費用認定為優先訴求不能實現時的備位訴求，且在同意原告緩交訴訟費的前提下，判決由敗訴被告承擔原告一方的律師費、差旅費、案件受理費等相關訴訟費用，用環境司法實踐有效推動環境公益訴訟制度的發展，司法中體現出一定的創新性，但立法等層面仍有不足需要完善。

關鍵詞：環境公益訴訟;環境修復;案件訴訟費;訴訟成本分攤;環境司法文明

中圖分類號：D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2022）02-0100-11

隨著2014年我國《環境保護法》的修訂，越來越多的社會公益組織成立并參與到我國的環境保護實踐，提起了很多具有典型意義的環境公益訴訟，成為推動我國環境保護發展的一支重要力量。在環保組織提起的環境公益訴訟中，請求法院判決被告進行“環境修復”是一項最常見、最重要的訴訟請求，而訴訟請求又決定著法院對案件訴訟費用的認定及收取，關系著環保組織的切身利益及行為選擇，進而影響著社會環保事業的發展。本案①被媒體稱為“天價訴訟費案”，一審認定案件受理費高達1 891 800元，二審則認定為100元，兩級法院對訴訟請求性質的不同認定，致使判決中訴訟費數額相差巨大、結果反差強烈，引起了社會極大的關注、討論和爭議。

本文選取“自然之友、綠發會訴江蘇常隆化工有限公司等環境公益訴訟案”作為分析對象。在研究進路上，先從基本案情中整理切分出相關問題，然后結合環境法理加以評析。首先，本文對人民法院收取案件受理費進行理論層面的解析，并對當前訴訟費用制度中的不同案件類別加以辨識和區分，以初步厘定案件訴訟費之法理基礎;其次，對環境修復訴求的內涵及外延進行界定，從而證成環境修復訴求屬非財產性案件，承擔環境修復費用屬財產性訴求，但它是修復受損環境的備位訴求;接著，通過對環保公益組織的性質和當前參與環境公益訴訟面臨的資金困境進行成本效益分析，提出環境公益訴訟案件中環保公益組織訴訟費用的負擔規則要點。最后，結合上述理論和實踐討論，對該案相關問題進行評析。

一、案情梗要與問題整理

（一）案情梗要

2016年，自然之友、綠發會作為原告向常州市中級人民法院提起訴訟稱，被告江蘇常隆化工有限公司等三家企業在生產經營及對危險廢物管理過程中，嚴重污染了“常隆地塊”及周邊環境后搬離，但卻未對其進行修復處理。2015年9月，常州外國語學校遷到距離該地塊僅一條馬路之隔的新校址后，該校多名學生出現身體不適、體檢結果異常，引發了廣受社會關注的“常州外國語學校污染事件”。兩原告查知，案涉地塊及其周圍的土壤、地下水等生態環境損害在起訴前仍未得到有效修復，故認為被告三企業應當承擔環境侵權法律責任。訴請法院判令三家被告企業消除其污染物對生態環境的影響，并承擔相關生態環境修復費用，另在國家、省、市級媒體上向公眾賠禮道歉，承擔原告因該訴訟支出的各項費用。

一審法院根據案件審理中原告要求三被告承擔的環境修復費用，計算出本案的案件受理費為1 891 800元，判決由兩原告共同承擔。兩原告不服，提起了上訴。二審法院認為，修復受損環境、賠禮道歉之訴求屬非財產訴求，上訴人提出的“由被上訴人承擔修復費用”此訴求因無法確定后續治理所需費用，無法當作案件受理費的計算依據。且上訴人優先訴求是讓被上訴人修復受損的環境，承擔修復費用是優先訴求難以實現時的備位訴求，應以優先訴求確定案件受理費，即按件計算。故判決撤銷一審判決，要求被上訴企業在國家級媒體上向社會公眾賠禮道歉，向兩上訴人支付律師費、差旅費各230 000元，并承擔一審、二審案件受理費各100元，駁回上訴人的其他訴訟請求。 參見江蘇省高級人民法院（2017）蘇民終232號民事判決書。

（二）問題整理

本案中同樣是人民法院作為訴訟費用的計算和收取主體，在相同的法律體系和司法體制下，為何一審與二審法院對案件受理費的認定會出現如此大的反差，且理論界與實務界對該問題的認識也爭議較大，值得深究。這其中涉及到如下幾個重要的問題需要厘清。

首先，法院收取案件受理費的標準或依據是什么？也即法院為何要收取案件受理費，有無統一的收取規則;若有，其規則準則是怎樣的。明確這一問題是我們討論案件訴訟費和理解本案所涉法律問題的前提。

其次，原告的訴訟請求 原告訴請法院判令三家被告企業“消除其污染物對生態環境的影響，并承擔相關生態環境修復費用，在國家、省、市級媒體上向公眾賠禮道歉，承擔原告因該訴訟支出的檢測檢驗費、鑒定評估費用、方案編制費用、律師費、差旅費、調查取證費、專家咨詢費、案件受理費等費用”。依照當前訴訟費用規則究竟該如何認定其性質？本案中不同法院對原告訴訟請求的不同性質認定，致使案件受理費的計算和收取標準迥然不同，以致最終的數額認定相互間有著萬倍之差，如此巨額的差距下其訴訟請求到底該如何理解。

再次，環保公益組織在環境公益訴訟中對訴訟費用的負擔或分攤規則應是怎樣？環保公益組織的公益性身份，與普通民事案件原告在與案件的利害關系、聯系緊密度等方面均有著較大的不同，那么其與普通民事案件中的訴訟費用分攤規則有無原則上的區別。

此外，該案除了反映出上述環境公益訴訟案件中案件訴訟費的認定和承擔問題，還涉及到環境公益訴訟的主體適格問題、環境污染侵權責任的承擔問題、案外人主動介入實施環境修復行為后對污染者責任是否有影響等問題，但與本文欲討論的核心主題不屬于同類問題，本文中對這些問題不予以詳述。

二、環境公益訴訟費用的法理基礎及現實規定

（一）環境公益訴訟費用解讀

環境公益訴訟費用是指出于保護環境公益的目的而依法提起訴訟、進行訴訟活動所支出的一切合理費用。狹義的環境公益訴訟費用主要指案件受理費、申請費及其他費用 《訴訟費用交納辦法》第六條：當事人應當向人民法院交納的訴訟費用包括：（一）案件受理費;（二）申請費;（三）證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼。文中的“其他費用”主要指本條中的第（三）部分內容。，特別是案件受理費。廣義的訴訟費用則是由訴訟公共成本（法院費用）和訴訟私人成本（當事人費用）共同構成，除狹義訴訟費用包含的內容外，還涵蓋差旅費、律師費、評估費、勘驗費以及其他因訴訟產生的合理費用。在我國，普通民事案件訴訟費用主要指狹義的訴訟費用，即國務院《訴訟費用交納辦法》第六條中所規定的費用。而鑒于環境公益訴訟的公益性特征，及根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條 《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條：原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持。的規定，環境民事公益訴訟費用則大多指廣義的訴訟費用。本文也是以廣義的訴訟費用作為研究對象。

雖然學界呼吁應區分私益訴訟制度和公益訴訟制度的差別，以體現環境公益訴訟的公益性特征，建立公益訴訟獨立的訴訟費用征收體系，但截至目前我國仍是統一適用傳統以私益保護為主的訴訟費用征收體系。當前關于環境民事公益訴訟案件的訴訟費用征收規定主要包括《訴訟費用交納辦法》《民事訴訟法》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等。依據《訴訟費用交納辦法》，我國民事案件分為財產案件、非財產案件、知識產權和勞動爭議案件，四種類型的案件分別對應不同的案件費用收取標準。針對財產類案件，是根據訴訟標的額的大小，依法分段按比例分別計算后予以相加以確定案件受理費;非財產案件的案件受理費，則通常是按件收取 見《訴訟費用交納辦法》第十三條。;其他兩類案件與本案關聯性較小，此處不論。

（二）訴訟費制度的法理基礎

1.案件受理費的性質

關于訴訟費用的性質當前并未形成一致定論，概括來說理論上主要包括以下五類學說：其一，國家規費說。規費，是國家機關為特定主體履行一定行為或特定主體要求使用公有物時，依法向其征收的一種手續費。主張國家規費說的學者們認為，作為國家司法機關，法院用收取規費的形式表明司法手續或程序的開始，體現出司法機關對實施司法行為的慎重和提醒當事人慎重提起訴訟行為;同時，國家開展司法活動也有一定的物質耗費，需要當事人對成本進行分擔。[1]其二，懲處說。主張該學說者認為，在敗訴者負擔訴訟費用的前提下，作為一項經濟成本，法院收取訴訟費用可看作是對敗訴當事人的一種懲罰、一種對當事人行為否定性評價的表達，敗訴者需對因自己不當行為造成的各方損失承擔不利責任[2]。其三，稅費說。稅費是國家機關向有關當事人提供某種特定勞務或服務時，按規定所收取的一種有償費用，多用于滿足收費單位本身業務支出的需要，專款專用。該說主張將司法資源視同商品或勞務，法院收取訴訟費是對當事人使用司法資源的交換，也通過收取稅費實現調節社會主體行為選擇和社會價值取向的目的[3]。其四，稅收說。稅收是國家為滿足治理社會之需要，依法通過國家權力強制地、無償地向被征收對象收取、取得財政收入的一種政府行為，它對社會經濟具有調節和穩定的杠桿作用。主張稅收說的學者認為，案件受理費是司法機關開展司法活動的經濟基礎，為了有效運行司法程序，實現司法的社會功能和作用，需要當事人依法繳納訴訟費用[4]。其五，補償說。補償即彌補問題，抵消損失。主張補償說者認為應將案件受理費定性為訴訟程序使用費，即司法運行也有成本，當事人使用訴訟程序就需要支付一定費用來作為補償;同樣，從公平的角度來講，我們不能因為個別主體之間的糾紛問題讓社會來承擔或分攤成本，否則即是對案外主體的不公[5]。

筆者認為，從法理上講，我國環境公益訴訟案件受理費的性質不宜定性為懲處說或稅費說、稅收說。首先，并非所有案件都有明確的勝訴方與敗訴方，當事人敗訴的原因也包括多種多樣，不能簡單因為當事人承擔了案件受理費便給予其道德上或價值上的是非評判，這對部分當事人來說并不公平，也不利于我國的司法文明建設，故收取訴訟費不宜賦予懲罰性質。其次，國家稅收和稅費具有法定性、強制性和固定性，稅收更是通常由稅務機關、海關和財政機關收取，未依法繳納稅款、稅費會受到法律的制裁，而訴訟中原告不繳納案件受理費，只會導致無法啟動訴訟程序，法院并不會強制收取，原告也不會受到法律的制裁，故訴訟費用也不具有國家稅收或稅費特征。而從國家規費說的內涵和國務院《訴訟費用交納辦法》等規定來看，將案件受理費定性為國家規費較為合適。根據該《辦法》第52條和54條的規定，從中也可解讀出案件受理費、申請費的國家規費性質。對于《辦法》第6條第（三）類 《訴訟費用交納辦法》第六條：當事人應當向人民法院交納的訴訟費用包括：（一）案件受理費;（二）申請費;（三）證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼。中規定的訴訟費用，則明顯具有補償性特征。

2.訴訟費制度的外在功能及內在價值表達

基于訴訟費用的理論內涵和性質特征基礎，我們進一步來討論通過訴訟費用的制度設計和機制運行，從目的和方向層面來講，其欲體現出怎樣的內在的價值表達和實現怎樣的外在功能作用，以解釋訴訟費用收取制度的正當性法理依據。

第一，調控功能。司法并非解決社會矛盾的唯一途徑，法院通過收取訴訟費，建立起公眾參與訴訟活動的門檻，引導當事人選擇更加便捷高效、更加有利于矛盾化解的路徑，起到調節案件數量、引導案件分流的作用。通常，當事人更關心私人成本帶來的經濟效益，而國家則更關注司法活動所實現的社會效益。設立這樣的收費門檻，也是為了協調司法資源普惠性和擁擠性之間的矛盾。一者有利于減少公民無償濫用、占用司法資源、影響其他需要者正常使用的情況，減輕司法運行壓力，以切實提高司法資源利用效率，防止當事人將訴訟成本轉嫁給社會。二者為了避免所設置的司法收費門檻將部分弱勢群體、未浪費司法資源者拒之門外，還需區分特殊情形將訴訟收費規則予以矯正形成補充規定，如設置對經濟困難者參與訴訟活動、社會環保公益組織參與環境公益訴訟的訴訟費用緩交、減交或免交機制規定。

第二，引導功能。通過分類型、分階段、分程序切割獨立設置收費標準，引導當事人理性選擇訴訟程序。如能在庭前調解解決的或能夠在在先環節解決的矛盾，就無需進入后續的庭審程序、執行程序、審判監督程序等，對這類節約司法資源的行為在訴訟費用的收取上也體現出一定的激勵導向。比如，通過對《訴訟費用交納辦法》第15至19條各類情況 根據《訴訟費用交納辦法》第十五條至第十九條的相關規定，以調解方式結案、當事人申請撤訴的、適用簡易程序審理的案件、被告提起反訴、有獨立請求權的第三人提出與本案有關的訴訟請求、人民法院決定合并審理的，減半交納案件受理費;對財產案件提起上訴的，按照不服一審判決部分的上訴請求數額交納案件受理費。，減半收取案件受理費以體現激勵導向等。對于如何在實現司法社會效果最大化的前提下合理分配司法資源、降低訴訟成本，是國家訴訟費用規則制定中所要重點考量的價值取向，而以分階梯形式形成的較低收費標準鼓勵和引導著矛盾的短程、高效解決，恰是國家以經濟成本平衡社會效果的資源優化選擇。

第三，教育功能。訴訟費用的整體機制性質或根本實施目的并非懲戒，但并不排除對司法過程中因當事人自身的過錯浪費司法資源的行為施以責罰以達到教育、警示的目的，而增加訴訟費用便是其反向規制的教育措施之一。如當事人在上訴期內未上訴，在一審判決、裁定或者調解書發生法律效力后申請再審，需另收取其案件受理費;未在舉證期限內舉證，在二審或再審時提出新證據致使訴訟費用增加的，增加的訴訟費用由其承擔;法庭調查結束后要求降低訴訟請求金額，減少的案件受理費由其承擔……即為了防止原告惡意夸大或肆意減少訴訟請求金額、故意隱瞞證據等，制度設計中對潛在的濫用訴權行為進行收費規制，一方面是對所浪費司法資源的一種補償，另一方面也一定程度上懲處了惡意訴訟行為，兼具補償索取和道德教育的雙重效果，教育公民端正價值取向、依法合理維權、節約司法資源。

第四，衡平功能。我國訴訟費用的負擔是以責任方承擔為主基調，兼具原則性與靈活性。即以敗訴者承擔為原則，勝訴者承擔為例外，以回應因敗訴者的行為導致糾紛產生和司法資源浪費;以協商解決為前提，法院裁決為基礎，及在公示催告或申請執行中由申請者承擔費用，以回應“讓使用司法資源者承擔司法費用”的準則。此外，對于因調解結案或離婚訴訟等無法運用勝訴、敗訴原則調節的案件，提倡由當事人協商訴訟費用的承擔，法院只有在當事人協商不成時才介入，有效彌補了責任方擔責原則的僵硬性，根據具體情況、將懲罰與保護相結合、靈活適用，實現了法律的實際公平、正義、合理。

無論是案件受理費的國家規費性質（部分費用兼具補償性質），還是訴訟費用的功能及價值表達，抑或是關于訴訟費用的相關法律規定，都決定著當前環境公益訴訟案件的訴訟費用收取應以收取為原則、不收取為例外。一者用形式化、程式化的方式彰顯訴訟的程序正義，體現出法院及訴訟參與方進行訴訟活動的審慎原則，防止原告濫訴行為;二者通過收取訴訟費一定程度彌補了法院開展該訴訟活動的司法成本和無過錯方因此負擔的外部不經濟性成本，避免了因個別主體糾紛造成社會公眾分擔成本的變相不公。

三、環境修復訴求的性質界定

環境修復指對被污染的環境采取化學、物理及生物學等相應技術措施，使存在于環境中的各類污染物濃度減小或毒性降低或達到無害化，使得環境能夠部分或全部恢復到無污染的初始狀態[6]。

環境公益訴訟是對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態等行為由適格主體提起的訴訟，視案件具體情況的不同原告可請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任 見《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條。，修復受損環境是大多環境公益訴訟都有的訴訟請求之一。而司法實踐中，原告有時會既提出修復受損環境（或將環境恢復原狀）的請求，同時要求被告承擔具體的相關生態環境修復費用（甚至已根據相關計算方法提出了明確的修復金額），此時便會使訴訟主體甚至案外人陷入疑惑與糾結之中，即修復受損環境與承擔生態環境修復費用在案件受理費的認定中究竟是否屬于同一性質？若屬于，其屬于財產類還是非財產類訴求？若不屬于，到底應當依據“恢復原狀”這一責任內涵認定案件受理費，還是直接依據生態修復費用計算出案件受理費？當直接語義解釋陷入困境之時，我們可嘗試從法律的其他解釋方式入手進行理解。如：從環境公益訴訟的本質和立法的目的來看，環保公益組織提起環境公益民事訴訟的本質是欲通過司法途徑遏制行為人的破壞生態、污染環境等行為，并將環境恢復到其被損害前應有的狀態或發揮其應有的功能。即無論是修復受損環境還是承擔生態環境修復費用，只是實現其目的的不同方式，根據“污染者擔責”原則，若被告有能力且環境能夠被修復，則可判令被告實施環境修復行為，若被告不具備相關修復能力、不積極履行修復義務或環境難以修復至應有的狀態，則可準許被告采用替代性修復方式，承擔生態環境修復費用 參見《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條。。此時二者之間的邏輯關系便顯現出來，修復受損環境是目的、是第一性的責任承擔方式，承擔環境修復費用是替代性的、處于第二序位的責任承擔方式，其目的還是為了修復受損環境。另外根據《環境民事公益訴訟司法解釋》第十八條和第二十條的規定，生態修復可以理解為民事責任承擔方式中恢復原狀的一種，即法院可以依法判決被告將環境修復到損害發生之前的狀態和功能，無法完全修復可準許采取替代性修復方式或異地執行，并且法院可以確定被告不履行修復義務時應當承擔的修復費用（也可以直接判決被告承擔費用）[7]。由此也可看出，生態修復的本質是非財產性的，其表現為一種行為和狀態。故修復受損環境屬非財產訴求且并列情境下通常屬于優先訴求，承擔修復費用只是備位訴求，此時應當按照優先訴求確定案件受理費，即按照非財產案件按件計算案件受理費。

四、環保公益組織的訴訟成本負擔困境及路徑選擇

（一）訴訟費用負擔的原則

訴訟費用的負擔，即訴訟程序結束時訴訟費用最終是由哪方來承擔的問題。不管是大陸法系國家，還是普通法系國家，原則上大多都是由敗訴方承擔訴訟費。即簡單來說，因敗訴人的原因致使訴訟程序的啟動和運行，由此產生的費用也應由其負擔。但在細節方面，不同國家具體的訴訟費用內涵不同，敗訴方實際承擔的具體費用也存在差別。在普通法系國家：英國訴訟中的敗訴方要承擔勝訴一方所支出的律師費等所有訴訟費用，美國訴訟中的敗訴方則需承擔勝訴方除律師費以外的翻譯人、鑒定人等報酬及費用。在大陸法系國家：日本同美國較為類似，法國則是主要奉行“司法免費原則”敗訴方連司法手續費都無需負擔，而德國訴訟中的敗訴方不僅要承擔司法手續費，還需承擔勝訴方的律師費。

敗訴者負擔同樣是我國訴訟費用的基本負擔原則，因我國普通民事案件采用狹義訴訟費用規則及適用《訴訟費用交納辦法》，故我國普通民事案件中的敗訴方只需承擔法院費用，而不負擔勝訴方所支出的律師費、差旅費等費用。雖然學界有人主張改變我國訴訟費用制度，擴大訴訟費用內涵范圍，但截至目前核心規則仍未改變。值得肯定的是，在環境民事公益訴訟中，通過《最高院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》支持了廣義意義上的訴訟費用，為我國環境公益訴訟中訴訟費用負擔原則實現突破，其指導法院可依法判決由敗訴方承擔除法院費用外的、勝訴方所支出的律師費、鑒定、檢驗費用和因訴訟花費的其他合理費用，有效減輕了社會環保公益組織的成本壓力和資金顧慮。

（二）“敗訴方負擔”原則在環境民事公益訴訟中的作用

首先，有著正訴激勵作用。以“理性經濟人”假設為基礎，訴訟的投入產出比是影響主體做出訴訟決策的關鍵因素，而勝訴的概率和訴訟費用的負擔機制則影響著當事人對投入產出比的預測。即若提起一項訴訟的勝訴概率較大，且負擔的訴訟費用又較少或無需負擔訴訟費用時，必將對環保公益組織提起該項訴訟形成鼓勵;而大概率能夠勝訴的訴訟也通常是正當性較為充足、證據條件較為充實的案件，這樣的案件也理應得到法院的支持。相反，若一項訴訟的勝訴概率較低，且敗訴還要負擔較高訴訟費用時，當事人提起該項訴訟便會十分謹慎或者放棄提起。其中，勝訴的概率高低視具體案件情況而有所不同，但訴訟費用的規則卻是可以提前確定的。決定判斷結果的兩個變量，若是可以確定其中一個，當事人的預期和判斷便會變得更為清晰，民眾印象中司法的神秘感、模糊感和距離感也漸漸退去，以此引導當事人更加有序、理性地提起訴訟。“敗訴者負擔”原則便是以這樣的訴訟費用的分攤規則激勵著當事人，使其可理性考量和預測到案件的后果及預期收益，即只要案件勝訴其便無需擔心承擔訴訟費用，鼓舞著有正當理由者積極通過司法途徑解決糾紛，有力推動著司法文明的建設進程。

其次，有著濫訴預防作用。如前所述，當事人對案件投入產出比的理性預測，會影響其行為選擇。“敗訴人負擔”原則讓當事人在訴前便可認識到若其敗訴不僅需承擔自身各項花銷及法院所收取的費用，還可能要負擔對方的律師費、差旅費等費用，對于不正當、不合法、不占理、虛假的、缺乏證據和法律依據等行為或主體，行為人便會慎重選擇訴訟方式，否則即是“賠了夫人又折兵”。環境公益訴訟費用負擔規則通過增加敗訴方的訴訟成本，一定程度上實現了阻卻當事人“濫訴”行為和鼓勵社會環保公益組織提起訴訟，促進了司法資源有效利用。

最后，有著行為矯正作用。同理，在“敗訴方負擔”原則下，勝訴方的訴訟合理費用支出也會轉嫁于敗訴一方。當事人敗訴后需承擔較高訴訟成本，不僅包括需支付實體費用，還要支付程序性費用，不僅包括內部成本，還包括法院、勝訴方費用等外部成本，促使當事人權衡利弊下謹慎、理性地提起訴訟，在提起訴訟后全力準備、積極應訴，以防承擔訴訟不利后果。即國家通過訴訟費用的制度設計，用增加經濟成本的方式調節行為人的決策制定和行為選擇，進而實現對行為人的行為規制和矯正，引導社會主體合法誠信規范生產、生活、經營，有效預防非理性、不法行為的產生，同時提高了司法程序的運行效率和司法資源的合理配置。環境民事公益訴訟中，無論是作為原告的環保公益組織，還是被起訴的環境損害者，在“敗訴方負擔”的原則引導下，雙方均會在法律的框架內積極爭取，以期實現其參與訴訟的全部目標，同時也教育、警示著其他潛在的、可能造成環境污染、生態破壞、資源浪費的各類主體提高認識、轉變發展觀念、綠色生產經營。

（三）環保公益組織面臨的訴訟成本問題及對策

如上所述，廣義意義上的“敗訴者負擔”原則，為勝訴后的環保公益組織減輕了資金壓力，從制度上鼓勵著環保組織從事或參與這樣的公益性行為。但是同時，案件能否勝訴牽涉主體及因素眾多，很多生態環境案件環保公益組織難以預測到勝訴率甚至勝訴率較低。此時，考量到敗訴不僅要承擔自身訴訟成本、法院費用，還要承擔勝訴方的律師費、差旅費等費用，便會使主體行為在無形中呈現出部分退卻現象，即會阻礙一些環保案件因勝訴概率不確定而未能進入司法程序，這并不利于生態環境的保護，故需要在環保組織敗訴后訴訟費用的負擔分配方面分情況予以進一步細化規定以作補充。

社會環保公益組織參與環境公益訴訟，是為了保護社會的公共環境利益，在環境公平和環境正義理念的指引下，保障社會的綠色、可持續發展，并非為了其自身利益。因我國將有資格提起環境民事公益訴訟的社會組織限定于環保公益組織 見《中華人民共和國環境保護法》第五十八條。，其公益性特征決定了其自身不具備盈利能力，大多環保公益組織也缺乏穩定的經費來源，卻要面臨敗訴負擔高昂訴訟費的內部和外部風險。社會對環保公益組織提起環境公益訴訟的激勵和支持力度不夠，但環保公益組織承擔的責任和壓力卻是巨大的，如此使得即使滿足提起或參與環境公益訴訟資格要求的社會環保公益組織在實際參與過程中的積極性也不夠。具體面臨的困境我們可從成本——收益角度進行剖析。

1.環境公益訴訟成本高

因環境問題的復雜性、潛伏性、長期性、跨區域性、多學科性等特征，致使環境公益訴訟案件通常修復治理難度大、訴請標的金額高、專業技術要求嚴格，進而使得案件受理費、評估鑒定費、律師費等大多要高于普通民事案件，也由此產生了一些引發社會廣泛關注的相關新聞報道及媒體用語。如：“天價訴訟費”“天價修復費”“天價鑒定費”“天價律師費”等，通過這些用詞也可看出其費用數額方面的特殊性。具體來說，首先，關于高昂的案件受理費，本案便是典型案例之一。本案中一審法院認定的案件受理費超過189萬，單單是法院收取的一項費用數額就如此之高，可見環保公益組織等主體參與生態環境訴訟的成本壓力之大。其次，關于評估鑒定費，生態環境案件的特殊性和復雜性使得當前司法人員處理這類案件時十分依賴于評估報告、鑒定意見等，而由于這類案件通常涉及范圍廣、總量大，缺乏統一的鑒定技術標準和收費標準，環境評估鑒定收費通常少則數十萬，多則近百萬、千萬。如在湖北省首起由社會組織提起的環境公益訴訟（湖北宜化股份公司違法傾倒生產廢水案）中，評估費等訴訟支出高達206.75萬元;在云南曲靖鉻渣污染案件中，某鑒定機構鑒定費用報價高達700萬元，即使是后來的75萬鑒定費，也因未籌集到足夠租金，陷入停頓;云南“蘭坪鉛鋅案”鑒定評估費365.8萬、廣西恭城海洋山非法采礦污染案鑒定費最低190萬……巨額的評估鑒定費成為擋在各個環境公益訴訟案件面前的巨大障礙之一。根據民事訴訟誰主張誰舉證的原則，評估鑒定費需要原告，也即環保組織提前墊付，只靠環保民間組織一己之力來負擔著實困難。2019年“9·9公益日”，環保組織“自然之友”再一次給云南曲靖鉻渣污染案等公益訴訟案籌款，但最終籌款額不及目標一半;歷時八年，該案仍在艱難推進中，而致使訴訟進程緩慢的原因之一正是高昂的環境損害鑒定費[8]。最后，關于律師費。環保案件專業性、技術性強，取證、鑒定、訴訟等過程耗時、耗力、耗財，立案難、取證難、鑒定難、勝訴難[9]。從律師的時間成本角度來說，大多環境公益訴訟案件所消耗的時間遠高于傳統訴訟[10];從案件本身的難易程度來說，大多環境公益訴訟案件的復雜程度和難度系數遠超普通民事訴訟，同時因環境案件容易牽涉地方保護、行政干預[11]等，對律師來說環境公益訴訟投入多、風險高、維權困難，致使環境公益訴訟律師費一直維持在較高水平。

2.環境公益訴訟原告收益低

由于環保公益組織和環境公益訴訟的公益性特征，使得環保公益組織提起環境公益訴訟并不能使其直接獲利，《環境保護法》第五十八條也明確禁止其通過訴訟牟取經濟利益。即社會組織能夠突破傳統民事訴訟原告的利害關系主體要求、提起環境公益訴訟是因其是為了救濟環境公共利益（無權提起針對具體個體損害的環境損害賠償訴訟），具有明顯利他主義特性。與普通民事訴訟相比，其預期及實際收益幾乎為零，再加之訴訟中的各項投入、消耗和責任承擔，其實更多時候表現出的甚至是負值。

3.成本收益引導下的行為選擇

“趨利性”是人的本性，主體有追求的目的和動力，社會才能獲得持續的發展。此處的“利”做廣義的理解，即一切能使人或事物變得美好的東西，既涵蓋經濟利益，也囊括生態利益，既包括個人的利益，也包括集體的利益。從環保組織角度來看，提起環境公益訴訟需投入大量的時間、精力及金錢等各項成本和承擔潛在的敗訴風險，而即使勝訴，獲得的環境收益也是公共的、社會的或某些集體共同的。這與普通民事案件的當事人性質上有著本質的區別，在成本收益思想的引導下，使用普通民事規則調整和規制，激勵性遠遠不夠。基于此，對環境公益訴訟的訴訟成本分攤制度設計便提出了新的要求。此時，敗訴方承擔訴訟成本只是第一步，這樣只會促使公益組織選擇部分證據較為充實、案件爭議不大、評估鑒定簡單等勝訴概率較有把握、費用消耗較少的案子提起訴訟，而將更多取證困難、疑難復雜、耗資較高等案件暫時擱置，這些案件隨著時間和環境的改變，固定證據、起訴立案、評估鑒定會更加困難，不利于我國生態文明的全面推進和建設。

鑒于很多時候環保公益組織對訴訟費用的墊付都存在困難，此外還要面對敗訴承擔訴訟費用的壓力。對訴訟費用的緩交、減交和免交體系有針對性地完善便是第二步中最關鍵的部分。依據《訴訟費用交納辦法》訴訟費的免交只適用于自然人 見《訴訟費用交納辦法》第四十四條。，2015年最高院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 見《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第三十三條。突破了該限制，將訴訟費免交主體擴大至提起環境公益訴訟的原告，即環保公益組織在敗訴后，可以依法申請減交或免交訴訟費用，但是是否準予該申請則由法院來決定。該《解釋》關于此規定較為模糊，法院的自由裁量權甚大，需要后續相關立法予以進一步明確。即出于濫訴預防之考慮，審判機關不能簡單在立案時直接免除環保公益組織交納案件受理費之義務，但環保公益組織在環境公益訴訟起訴時，可提出緩交訴訟費之申請;若敗訴或部分敗訴時，可提出減交或免交訴訟費之申請。此時，除環保組織濫訴情形外，鑒于其訴訟的公益性特征，法院應一般予以支持其在起訴時緩交訴訟費和（或）敗訴后減交、免交訴訟費的申請。而針對濫訴等情形，法院一方面可拒絕其減交、免交訴訟費的申請，另一方面則可在信用評價機制方面著手，將其納入一定周期內的訴訟黑（灰）名單或向其監管單位提出司法建議對其行為依法施以懲處，限制其一定時期內的生態環境訴訟參與資格及加大對其所參與案件的審慎審核力度，以此從鼓勵環保參與和懲戒惡意訴訟正反兩方面起到正訴激勵、濫訴預防和行為矯正之作用。對于環保公益組織的律師費負擔等問題，一方面要落實在生態環境案件中的敗訴方負擔原則和成本轉嫁機制，若生態環境損害者敗訴時人民法院可支持原告之訴請，由敗訴者承擔環保公益組織的合理律師費用、檢驗、鑒定費用及為訴訟支出的其他合理費用;另一方面嘗試突破現有法律援助制度框架，將環保公益訴訟法律援助納入其中，賦予法律援助制度新的內涵和使命，實現法律援助制度從保護“人權”理念到“人與自然是生命共同體”理念的升華[12]。同時，環保公益組織在敗訴后所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用也可酌情從生態環境損害者所承擔的生態環境修復費用、生態環境服務功能損失費等款項中支付 見《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條。。針對評估鑒定標準不一、費用高昂等問題，需完善評估鑒定標準和費用計收體系及專家陪審員、專家證人、專家輔助人等制度機制。事實上，并非所有環境糾紛案件都需要評估和鑒定，對于部分案情簡單、爭議較小的案件，要充分發揮成本小、效率高的專家意見等作用。所選聘的專家可為環境公益訴訟司法調查提供專業支撐、可作為人民陪審員共同審理環境公益訴訟案件、可在庭審中發表庭審意見、可隨時為司法人員提供專業咨詢等，協助解決環境公益訴訟中所遇到的專業技術等疑難問題[13]。當然，健全環境公益訴訟訴訟費用制度需要做的遠不止這些，還包括加強司法隊伍能力建設、提高各類社會主體的環保意識、法律認知和參與能力等一系列問題。

五、總結

綜上，立法是司法的前提和依據，司法是立法的實踐方式和現實基礎，但立法卻同時有著滯后性與僵硬性特征。關于前文所述環保公益組織在參與環境公益訴訟中存在面臨的法律及制度機制等層面的困境，一方面需理論界和實務界對其予以進一步的研討與探索，做出細化和完善，而另一方面司法本身所具有的靈活性和能動性，在現實中同樣發揮著重要的創新、補充和自我調整完善的作用。

本案為環境公益訴訟中基于環境修復訴求案件受理費用的認定及承擔提供了新的思路，原審法院同意了原告起訴時緩交訴訟費的申請，隨后二審法院將環境修復訴求認定為非財產性案件，并判決由敗訴被告承擔律師費、差旅費、案件受理費等相關訴訟費用，體現出一定的創新性。環境公益訴訟立法的本意是鼓勵社會公益組織基于維護社會公共利益的目的提起公益訴訟，當前具備提起環境公益訴訟資格又有能力提起環境公益訴訟的主體數量本來就相對較少[14]，且提起訴訟就有敗訴的風險。在遇到部分訴訟標的數額較大的環境公益訴訟案件時，若在立案時依照《訴訟費用交納辦法》中財產案件相關規定交納案件受理費，不僅會讓公益組織在維權中負擔加重、望而卻步，敗訴后還可能要承擔高額訴訟費，勢必會降低公益組織參與環境公益訴訟的積極性，不利于遏制環境違法行為和救濟環境公益。但出于防止訴權濫用的考慮，又不能簡單直接免除公益組織在立案時交納案件受理費，也不符合當前相關法律規定。此時，環保公益組織作為原告，在提起環境公益訴訟時，可申請緩交訴訟費;若遭遇敗訴或部分敗訴時，可申請減交或免交訴訟費用;而一旦被告敗訴，法院則可支持原告訴請由被告承擔案件受理費等費用。本案一審認定，只案件受理費便高達1 891 800元，若原告在立案時就直接交納這筆費用對公益組織來說負擔甚重，故原告（上訴人）向人民法院提交了請求緩交訴訟費用的書面申請，法院依法準予了其申請，一定程度緩解了原告在經濟方面的暫時困難，使得原告能夠將精力集中于探究案件本身，推動訴訟程序的繼續進行。

根據《國務院訴訟費用繳納辦法》，有財產訴求的根據訴訟請求的金額或者價額，分段按照《辦法》中的比例計算并累計交納;非財產案件的受理費則按件計收 見《訴訟費用交納辦法》第十三條。。本案中一審法院認定原告的第一項訴訟請求 原告的第一項訴訟請求是“判令三被告消除其污染物對原廠址及周邊區域土壤、地下水等生態環境的影響，并承擔相關生態環境修復費用（具體數額以損害鑒定評估或生態環境修復方案確定的金額為準）。生態環境損害無法修復的，判令三被告實施貨幣賠償，用于替代修復。”屬于財產類案件訴求并確定案件受理費為1 891 800元，且由兩原告承擔。而二審法院則認定，修復受損環境、賠禮道歉之訴求屬非財產訴求。其認為環保公益組織主張的由環境損害者承擔修復費用之訴求由于難以得知后續治理所需費用，無法成為案件受理費之計算基礎;且其優先訴求是讓環境損害者修復受損環境，在優先訴求無法實現時才要求其承擔修復費用，應以優先訴求來確定案件受理費。故以非財產案件計算案件受理費，判決一審、二審案件受理費各100元，由環境損害者承擔。巨大的案件受理費反差背后，是兩級法院對修復受損環境這一訴求性質的不同界定。前者認為應當根據修復受損環境所需費用確定案件屬于財產性訴訟，按照財產性案件來計算案件受理費;后者則認為修復受損環境屬非財產訴求且是優先訴求，承擔修復費用只是備位訴求，應當按照優先訴求確定案件受理費，并判決由敗訴的環境損害者承擔原告環保公益組織因本案支出的律師費、差旅費等費用，當中考慮了環保公益訴訟的特殊性和環保公益組織的公益性特征。無論從合理性抑或合法性，二審法院的認定思路明顯更為科學。該案明確指出修復受損環境應按照非財產案件計算案件受理費，且敗訴的被告不僅需承擔案件受理費，還需負擔原告方的律師費、差旅費等，對環境司法實踐進行了積極的探索和創新，充分發揮了環境公益訴訟的保障功能，有效推動了環境公益訴訟制度的發展，也體現了環境公益司法領域獨特的公平正義，達到兼顧環境公共利益與合理分配環境損害責任的雙重目的，既能夠落實環境污染責任中“誰污染，誰治理”的原則，又提高了廣大社會公益組織參與環境民事公益訴訟的信心，促進全社會積極參與生態環境保護實踐。同時對于本案中所引發的環境公益訴訟中訴訟費用的認定、承擔問題，及實踐運行中作為原告的環保公益組織所面臨的訴訟費用成本困境，本文進行了一定程度的理解讀和路徑應對思考，以期回應部分疑問及與諸君共同探討。

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（責任編輯：王勤美）

The Identification and Bearing of Legal Costs of

Environmental Restoration Claim Cases

LI Jingbao

（School of Law & Collaborative Innovation Center of Judicial Civilization，Jilin University，Jilin，Changchun，China，130012）

Abstract：

Courts of two levels have different identification of the nature of plaintiff’s appeal for environmental rehabilitation in “Poisoned Land” case in Changzhou，Jiangsu Province，also known as “the case sky-high legal cost”，resulting in a huge contrast in the calculation and charging results of legal costs such as case acceptance fees，which is a very typical case for studying the definition and certification of the nature of environmental rehabilitation appeals in environmental public interest litigation，and the mechanism of litigation costs.The regulation，guidance，education and fair expression of legal costs result from the optimization of judicial resource，value guidance，behavior regulation and cost traceability，and the principle of reasonable burden of legal cost is playing the role of the incentive of positive litigation，the prevention from excessive litigation and the correction of behavior，which is of great significance to promote the development of the cause environmental protection.From the aspect of cost-benefit，environmental public interest organizations face high costs，low profits and high liability risks in environmental public interest litigation，thus，if ordinary civil litigation rules are used to adjust and regulate environmental public interest litigation，the incentive is far from enough，which puts forward new requirements for the design of legal cost allocation system of environmental public interest litigation.The court of second instance in this case firstly identified the environmental rehabilitation appeal as a non-property case and a priority appeal，on the basis of which the case acceptance fee was calculated accordingly; then it assumed the rehabilitation cost as the standby appeal when the priority appeal cannot be realized; and in advance of allowing the plaintiff to defer costs，it determined that the losing defendant shall bear the plaintiff’s legal costs including fees for attorney，travel expenses，case acceptance fees other relevant costs.Therefore，in this case，the development of environmental public interest litigation system is effectively promoted by environmental judicial practice，with some innovations in judicature，but there are still some deficiencies in legislation and other aspects.

Key words：

environmental public interest litigation; environmental rehabilitation; costs of the case; allocation of litigation costs; environmental justice civilization

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