推動依規(guī)治黨走向新境界
——新時代黨內法規(guī)制度建設成效顯著

謝忠平

作者系中共天津市委黨校黨建教研部研究員

責任編輯：張 莙

黨的十九屆六中全會指出，進入新時代，“黨堅持依規(guī)治黨，嚴格遵守黨章，形成比較完善的黨內法規(guī)體系，嚴格制度執(zhí)行，黨的建設科學化、制度化、規(guī)范化水平明顯提高。”這一制度成果實屬來之不易，極具里程碑意義，不但標志著黨的制度建設進入高質量發(fā)展的新階段，依規(guī)治黨進入新境界新起點；而且彰顯了中國共產黨作為世界第一大執(zhí)政黨的智慧、格局、氣派和治理密碼，成為中國制度自信的金色名片，更為世界政黨治理提供了中國方案。

一、完成了黨內法規(guī)制度的集中清理

在2012—2013 年，黨中央決定對新中國成立以來黨內法規(guī)制度開展首次集中清理工作。經中央有關部門認真梳理，自1949 年10 月1日新中國成立到2012 年11 月8 日黨的十八大召開之前，在黨中央下發(fā)的2.3 萬多份各類文件中可確定為黨內法規(guī)制度的共有1178 件。經過2 年多的清理，最終在1178 件黨內法規(guī)制度中宣布487 件繼續(xù)有效，占41.3%，其中42 件需經適當適時修改后繼續(xù)使用；廢除322 件，失效369 件，宣布廢除與失效的文件占到篩查文件總數的58.7%。在2018 年11 月至2019 年4月，黨中央再一次開展黨內法規(guī)制度清理工作，此次清理廢止的過時法規(guī)共計54 件，宣布失效的文件達56 件，修改8 件，同時宣布14 件由于涉及黨和國家機構改革需要修改完善。經過兩次集中清理，一批過時或失效的黨內法規(guī)與規(guī)范性文件得以廢除，有利于黨內法規(guī)制度減量提質增效，有利于加快形成完善的黨內法規(guī)制度體系。

二、建立了黨內法規(guī)制度的制定機制

一是立法機制。2013 年5 月，黨中央發(fā)布了《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，這使得我們黨首次正式擁有黨內“立法法”。前者規(guī)定了黨內法規(guī)制度的制定權限、制定原則，并對規(guī)劃與起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等各個環(huán)節(jié)作出具體規(guī)范；后者對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案的范圍、期限、原則、審查、通報等作了明確規(guī)定。這兩部法規(guī)的制定出臺，為黨內法規(guī)制度建設提供了法理基礎和原則遵循。

二是協(xié)調機制。一方面建立了中央書記處定期聽取黨內法規(guī)工作情況匯報的制度。中央書記處按照習近平總書記的指示、中央政治局及其常委會的決策部署，負責牽頭抓總，研究謀劃與具體推動黨內法規(guī)工作。從2015 年起，中央書記處把聽取中央辦公廳報告上年度全國黨內法規(guī)工作情況和下年度工作安排作為一項制度確立下來。另一方面建立了中央黨內法規(guī)工作聯席會議制度。2015 年8 月，經過中央書記處協(xié)調，建立了由中央辦公廳牽頭、有中紀委、中宣部、中組部、中央政策研究室等13 家成員單位參加的中央黨內法規(guī)工作聯席會議制度，負責研究中央黨內法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計劃，推動已制定出臺黨內法規(guī)的貫徹落實。這一協(xié)商機制具有權威性、高效性，有利于凝聚各方面的智慧和力量，有利于提高黨內法規(guī)制定質量和執(zhí)行效果。

三是規(guī)劃機制。2013 年11 月，中央頒布了我們黨歷史上第一個黨的制度建設五年計劃，即《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017 年）》，提出了5 年內黨內法規(guī)制度建設的工作目標、基本要求、主要任務，部署了要完善黨的領導和黨的工作、黨的思想、組織、作風、反腐倡廉以及民主集中制等7 個方面黨內法規(guī)的具體任務。2016 年12 月，召開了全黨黨內法規(guī)會議，首次以全國會議的形式專門研究部署黨內法規(guī)制度建設工作。2017 年6月，中央出臺《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，提出到建黨100 周年時形成完備的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)制度實施體系和有力的黨內法規(guī)制度保障體系的基本目標，并圍繞組織制度、干部人事制度、基層建設制度和人才發(fā)展體制機制等4 個方面改革任務提出了26 項重點舉措。2018 年2 月，中共中央印發(fā)了《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022 年）》，標志著黨內法規(guī)制度建設進入常態(tài)化的軌道。

四是起草、審議、備案、解釋與清理機制。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，譬如對于起草工作，中央黨內法規(guī)按內容一般由中央紀律檢查委員會、中央各部門起草，綜合性黨內法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調中央紀律檢查委員會、中央有關部門起草或者成立專門起草小組起草。再如對于審議，黨的全國代表大會、中央委員會全體會議、中央政治局會議和中央政治局常務委員會會議分別負責審議不同位階的中央法規(guī)；中央紀律檢查委員會、中央各部門分別負責審議中央紀委和中央各部門發(fā)布的黨內法規(guī)。又如對于清理，規(guī)定黨內法規(guī)制定機關要適時對黨內法規(guī)進行清理，并根據清理情況及時對相關法規(guī)作出修改、廢止等相應處理，等等。

通過上述機制的建立，使得黨內法規(guī)制度在制定環(huán)節(jié)發(fā)生了三大改變：一是制定流程更加規(guī)范，黨內有了自己的“立法法”，為黨內立法的制定工作提供了原則遵循，提高了黨內立法的科學性、嚴謹性和規(guī)范性。二是制定過程更加民主，在制定中采用網上網下的形式，廣泛征求黨內黨外的意見建議，體現了科學決策和集思廣益的要求。三是內容更加規(guī)范、語言更加精煉簡潔。如中央八項規(guī)定只有短短幾條、了了數百字，但是字字緊扣實際，語言簡短、樸素、可操作性強，為新時代全面從嚴治黨找到了突破口。

三、形成了比較完善的黨內法規(guī)體系

一是基礎主干法規(guī)更加健全。黨中央對原來部分比較分散交叉的黨內法規(guī)制度進行了優(yōu)化整合，提高了黨內法規(guī)制度的系統(tǒng)性、綜合性和集體性。在黨的領導和黨的建設方面，一批基礎性主干性關鍵性的黨內法規(guī)得以建立。例如在維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導方面，黨中央陸續(xù)制定或修訂了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨黨組工作條例》。

二是配套制度更加完備。基礎主干黨內法規(guī)相對而言，原則性、整體性、籠統(tǒng)性甚至是號召性的條文較多，程序性、懲戒性、操作性相對較弱，它們的貫徹落實往往需要具體的實施辦法和細則作配套，以此保障基礎主干黨內法規(guī)制度的落實落地。新時代黨內法規(guī)制度建設的系統(tǒng)性和配套性明顯增強。例如，2013 年11 月18 日中央印發(fā)了《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》，為了貫徹好落實好這一綜合性、基礎性的條例，有關部門相繼出臺了《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》《中央和國家機關會議費管理辦法》《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》等20 項配套法規(guī)制度，內容涵蓋公務接待、因公出國、公務差旅、預算管理、領導干部待遇等各方面，形成了黨政機關狠剎奢侈浪費之風、厲行節(jié)約的“1+20”的制度框架。

三是法規(guī)制度之間更加協(xié)調。黨的十八大以來，通過建立健全規(guī)劃、制定、清理、備案、審查、解釋、評估等黨內法規(guī)制度建設各方面的機制，使得不同階位、不同領域、不同層次的黨內法規(guī)之間的系統(tǒng)性、協(xié)調性明顯提高。以《中國共產黨廉潔自律準則》（以下簡稱《準則》）《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）為例，在2003 年《條例》中，對違反黨章的違紀行為缺乏必要的懲罰與責任追究條款，同時把對公民的要求與對黨員的要求混為一談，半數條款與國家法律重復。2010 年《準則》，一是在適用對象上僅僅包括黨員領導干部，未覆蓋全體黨員，存在對象過窄的問題；二是在內容上“8個嚴禁”與“52 個不準”和《條例》、國家法律重復，只有負面約束缺少正面激勵；三是廉政主題不突出，很多內容與廉政無關。基于此，2015 年新修訂的《準則》《條例》分別作了調整：一方面在《準則》中，聚焦廉政主題，刪除無直接關系條文；堅持正面引導，把“8 個嚴禁”與“52 個不準”納入《條例》；在突出領導干部這一“關鍵少數”的同時，覆蓋全體黨員，體現全面從嚴治黨的要求。另一方面在《條例》中，將原來的十類違紀行為簡化為六類，并將70 條與國家法律重復的條款刪除，體現法紀既分開又有效銜接的原則。這樣《準則》與《條例》就實現了一正一反、相互配套，前者重在立德、正面引導，體現高標準；后者重點立規(guī)、負面約束，劃出底線與紅線。

四、增強了黨內法規(guī)制度的治理效能

一是對違規(guī)違紀問題的追責問責更加嚴厲。對違規(guī)違紀問題的查處追責是體現黨內法規(guī)制度的權威性和嚴肅性、發(fā)揮制度治理效能的重要手段。黨的十八大以來，黨中央堅持有權必有責、有責要擔當、失責必追究的原則，以落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任為主要抓手，黨內法規(guī)制度的執(zhí)行力明顯增強。

二是確保反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。從2015 年十八屆中央紀委五次全會提出的“腐敗和反腐敗呈膠著狀態(tài)，還沒有取得壓倒性勝利”，到2016 年十八屆中央紀委六次全會提出的“壓倒性態(tài)勢正在形成”，到2017 年十八屆中央紀委七次全會提出的“壓倒性態(tài)勢已經形成”，再到2019 年十九屆中央紀委三次全會提出的“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利”，這期間反腐敗斗爭形勢的演進離不開黨內法規(guī)制度的功勞。反腐敗斗爭的成效和從嚴治黨的成效加大的背后，反映的是黨內法規(guī)制度發(fā)揮的治理效能越來越大。

三是人民群眾的滿意度明顯提升。一方面，人民群眾對黨內法規(guī)制度建設的滿意度直接上升。根據有關學者的調研統(tǒng)計，人民群眾對黨內法規(guī)制度建設的滿意度從2015 年的69.8 分提升到2017 年的76.2 分，認同感也從37.8%上升到了57.4%。另一方面，人民群眾對全面從嚴治黨的滿意度上升。根據國家統(tǒng)計局歷年的數據顯示，2020 年人民群眾的滿意度比2012 年上升了20%。