地方政策支持社會企業發展探究

□文/鐘 昱

（東華大學人文學院 上海）

［提要］社會企業在我國日益引起關注.目前已有地方政府開始探索，出臺支持社會企業的政策。成都市政府出臺對社會企業的相關支持政策，從利益相關者視角出發，分析社會企業各利益相關者的權力、利益，探討相對應的地方支持政策的制定與實施，發現社會企業地方支持政策的不足之處，并提出相關政策建議，以期為我國社會企業政策制定提供參考。

一、問題的提出

隨著各國社會企業發展的日趨成熟，中國社會企業也逐步興起。社會企業是以社會使命為驅動，以商業運營為手段，整合公益活動和商業活動來解決社會問題。社會企業打破了商業和慈善社會的邊界，因此面臨著復雜的外部關系，需要及時響應多重利益相關者的不同需求，既要滿足資金提供者的要求，還要考慮受益人的需求。同時，社會企業也要積極尋求各方利益相關者的支持來實現可持續發展。

北京市、成都市、廣東省佛山市順德區等地已陸續出臺社會企業的認證辦法和支持政策，在地方政府文件中提及大力發展社會企業。政策的推動必須考慮到影響政策制定、實施和發展的多重因素。地方政府推動社會企業發展，不能一味地效仿其他國家和地區的經驗，還需要深入了解地方情境，根據不同利益相關者訴求進行協調，保證最大限度地推進社會企業的發展。目前，地方支持社會企業的政策仍不完善，使得政策效果不明顯，這與政策制定與實施中未能明確社會企業中各利益相關者的作用相關。

二、成都市地方支持社會企業的政策實施

社會企業作為新興事物發展，已有地方政府開始行動并進行有益的探索。2018年，成都市政府出臺《成都市人民政府辦公廳關于培育社會企業促進社區發展治理的意見》，提出培育發展社會企業，明確社會企業可以在工商部門注冊。2018年6月，成都市工商局組織開展了全市第一期社會企業理論和實踐培訓，要求工商、商務和科技等部門之間加強協調和互動，促進社會企業培育發展。2019年，成都市城鄉社區發展治理工作領導小組辦公室的《關于改革公共服務供給體制機制加快社會企業培育發展的通知》，探索建立社會企業項目庫管理運行機制。

此后，成都市各轄區也出臺了社會企業培育扶持辦法，如放寬社會企業經營場所、經營范圍、名稱登記條件等，引導鼓勵社會企業參與社會事務，從市級、區級到社區都傳達了社會企業發展的理念與精神。武侯區建立社會企業發展聯席會議制度，給予轄區內社會企業資金、稅收、人才以及學術研究的支持；成華區實施“熊貓計劃”，打造綜合服務平臺，給予經濟貢獻獎勵；金牛區鼓勵舉辦重要活動及論壇，支持孵化平臺建設，支持、擇優實施一企一策。

地方支持社會企業的相關政策大多體現在推進城鄉社區發展、公共服務供給、社會組織發展方面。成都市對社會企業的政策支持：一是政策全覆蓋。從市級、區級再到社區各個層級的政策出臺，支持各地區開展培訓活動，從區域整體規劃的角度扶持社會企業發展。二是多部門聯動。各項任務細分給成都市人民政府辦公廳、工商局、城鄉社區發展辦公室、民政局等不同部門負責。三是政策動員全面。考慮多數利益相關者開展經營，政策不光支持社會企業家，也積極培育鼓勵支持社會企業的市民、企業、社會組織、社會團體、城鄉社區、投資機構、學術研究機構等各方力量，形成全面的社會企業培育生態環境。

整體而言，由于社會企業尚未形成權威定義、國家層面的政策指導缺位，地方政府對社會企業以培育發展為主。相比我國其他城市來說，成都市的相關政策較為豐富，但政策效果還不突出，因此呈現出社會企業政策滯后于社會企業實踐的態勢，各項政策是否符合各方利益相關者還未得到充分討論。

三、地方支持社會企業政策的利益相關者分析

（一）利益相關者識別。根據利益相關者理論，地方政府推進社會企業發展中的利益相關者，即能夠對社會企業支持政策制定和實施產生影響以及通過社會企業發展目標的達成獲取利益的個人或群體。由于社會企業具有兼顧商業目標和社會目標的特殊性，與其有關系的群體也較為廣泛，因此相關政策涉及到多個利益相關者，包括社會企業家及其團隊、員工、商業企業、社會組織、供應商、服務受眾、社會公眾或社區居民、專家及學術研究機構、媒體、志愿者等。社會企業家及管理團隊是直接利益相關者，最需要政策支持，他們在這一過程中承擔著比較大的責任，在探索運作模式、完成使命目標等方面都面臨著極大的挑戰。社會企業的服務受眾既包括社會企業以外的受益人，也包括部分員工。社會企業可以由商業企業轉型，或者是從社會組織、社會團體轉型為社會企業。這類有轉型意向的組織都應當是關注的對象。同時，社會企業在發展中需要外部支持，選擇使命和價值觀與其一致的商業企業或社會組織建立合作，可以形成自己的資源渠道以獲得資金和非資金方面的支持，或通過公益互動來實現合作，對雙方生存和發展都有戰略價值。社會公眾、專家及學術研究機構、媒體、志愿者，在整個政策過程中扮演著各自的角色、發揮各自的功能，對社會企業發展起到促進和支持作用。只有重視并充分考慮到多方利益相關者的權益，才能更有效地促進社會企業的發展。

（二）權力-利益分析。從權力、利益兩個維度對社會企業地方支持政策中涉及的利益相關者進行分析，并繪制權力-利益矩陣來評估地方政策的支持力度是否符合標準。“權力”維度體現的是利益相關者對政策、經濟等資源的控制和占有程度，即在社會企業運營中權力的高低；“利益”維度表現利益相關者在政策支持和社會企業發展中所能獲得的利益，進而著重分析其社會目標方面的利益。根據“權力”“利益”差異，將利益相關者劃分為A、B、C、D四種類型，針對不同利益群體需采取差別化的措施。（圖1）

圖1 基于利益相關者權力-利益矩陣

第一，A區的利益相關者：社會企業家及管理團隊。其權力高、利益高，需“重點考慮”。社會企業家及其團隊是社會企業的組織者，權力主要體現在對社會企業的管理，承擔社會企業工作解決社會問題，執行關于社會企業支持政策的相關規定。利益主要體現在政策的扶持下達到社會價值與商業價值，完成社會企業的雙重目標。從政策文本來看，成都市政府對社會企業家的支持力度很大，建立社會企業培育發展促進機制，包括便利社會企業登記、建立社會企業評審認定制度、加強對社會企業的培育孵化力度等，符合策略要求。但在國家層面，社會企業還沒有屬于自身的扶持政策和戰略規劃，還需要進一步完善。

第二，B區的利益相關者：商業企業、社會組織。其權力高、利益較高，可以很好地擁護政策、與社會企業合作以促進其發展，但他們的價值取向難以預測，應采取“令其滿意”策略，引導這類群體發揮落實政策的積極作用。商業企業權力在于提供資本、生產規模及技術，利益是尋求實現經濟效益。社會組織也是社會企業合作伙伴，能夠幫助社會企業擴大規模，在兩者使命目標一致的情況下能共同進步。如，在成都市政府政策的引導下，許多商業企業、基金會將目光投向社會企業，并為社會企業提供資金支持、專項基金等。按照社會企業認證標準，更加突出社會企業的市場邏輯，因此企業、公司在評審認證方面具有優勢，符合策略要求。而社會組織轉型社會企業困難，且相關財稅支持政策力度不大，與其在社會企業利益相關中的地位不符。

第三，C區的利益相關者：社會公眾或社區居民、學術研究機構、媒體、志愿者、員工等。盡管權力、利益并不高，但他們對社會企業的發展起到間接作用，針對這類群體要進行“監督”。如，專家或學術研究機構需要為社會企業的長遠發展提供學術支撐；社會公眾、志愿者、媒體承擔著社會監督的角色。目前的地方政策要求推進社會企業信用信息公示，開辟社會力量滿足社會公眾多元化需求，并通過組織開展通識培訓宣傳，提高多元主體對社會企業的認知度，但政策中未明確提及對社會公眾、媒體、志愿者的關注，與預期策略不符。

第四，D區的利益相關者：服務受眾。他們的權力低，但并不意味著他們不重要，服務受眾才是社會企業發展的目標，是整個過程中最重要的受益人。這類利益相關者積極擁護的政策會對權力更大的利益相關者產生影響，需要“隨時告知”。服務受眾不僅指社會企業面向的個人、群體或社區，也包括通過社會企業獲得就業機會并提升個人價值的員工。政策制定、實施中要隨時關注并傾聽服務受眾的訴求。

總體而言，社會企業家及管理團隊是關鍵利益者；商業企業、社會組織是支持者也是社會企業的合作伙伴；社會公眾、學術研究機構、媒體、志愿者等是影響者，對社會企業發展有間接作用；服務受眾是直接受益者。他們不同程度上受到政策的影響，又對政策保持著各自的利益期待。

四、推動社會企業發展的政策建議

（一）建立相關法律法規，重視社會企業發展。成都市等地方政府出臺了一些社會企業發展條例，但在全國范圍內實施的商法、稅法或慈善法等都沒有對社會企業作出明確規定，沒有關于社會企業的立法或相應的法律形式。針對社會企業在國家層面的重視不夠，建議盡快出臺關于社會企業的專門法律法規，明確社會企業身份，界定與商業企業、社會組織之間的關系，確保其公益屬性。國家層面牽頭制定相關政策，為社會企業發展提供根本保障。同時，地方政府在現行的法律框架下，建立專責的主管部門，規范社會企業認證標準和運作程序，嚴格監督監管，以維護社會企業發展。社會企業發展是涉及多方利益相關者的復雜過程，出臺相關的具有強效力的法律法規有利于規范各利益相關者之間的關系，推動和引導社會企業的發展。

（二）完善社會企業的政策體系，加強財稅支持力度。一是制定并實施有針對性的財稅補貼政策，政府可以向社會企業提供補貼，特別是在扶貧和幫助弱勢群體方面，例如對雇傭殘疾人等弱勢群體的社會企業給予稅收優惠，幫助弱勢群體集中就業。二是對社會企業的投資者和捐贈者給予稅收減免，以政策引導激勵商業企業或其他機構參與社會企業的合作、投資，為解決融資問題提供市場化渠道。例如，海關總署相關文件中，限定指定基金會捐贈，才能免征進口稅，其他社會公益組織無法受惠。地方政府給予社會企業必要的資金和政策扶持，為社會企業的蓬勃發展創造空間。

（三）促進社會企業利益群體合作，提高各方參與積極性。目前，有許多利益相關者對社會企業的政策了解不夠，使得對社會企業的積極性不高。有些專家與學術研究機構已經注意到社會企業的發展，并為社會企業培育和相關制度建設提供成熟可靠的建議，但理論與實踐還有一定的差別，社會公眾、媒體、志愿者等對社會企業的認識不足。建議地方政府搭建發展社會企業的合作平臺，通過政策宣傳等方式提高社會公眾認知度，促進社會公眾、社會組織、商業企業、研究機構和媒體等利益相關者之間的交流，鼓勵受益人的參與，共同探尋發展中所需要的政策。這也有利于發揮各方優勢，參與社會監督，規范社會企業的運行。同時，政府有必要為專業人才培養提供政策支持，引導高校、研究機構等積極開展社會企業的政策與實踐研究，激勵社會企業家精神，吸引優秀人才，加強社會企業能力建設。

總之，盡管地方支持社會企業的政策還有部分缺失，但當前的政策環境也十分有利于社會企業發展，社會企業政策具備了進入政策議程的能力。成都市政府為社會企業的發展給予很大的支持，使其權力、利益趨于平衡，社會企業可以更好地專注于其使命的完成。若要推動社會企業的發展，地方政府在政策的制定、實施與調整過程中必須兼顧各方利益，注意利益相關者的權力、利益是否符合標準。不斷完善政策過程的同時，還要注意適度推行地方支持政策，給予社會企業適當的自主發展空間，推進社會企業高質量發展。