農(nóng)村審計思考

□文/王曉玉 曲琳琳

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

［提要］繼我國全面建成小康社會后，鄉(xiāng)村振興成為國家治理的重要目標(biāo)。國家要富強，鄉(xiāng)村治理是關(guān)鍵，只有筑牢根基才能又快又穩(wěn)發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)。在鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)村審計扮演著重要的角色。在“法治、自治、德治”三治融合中，農(nóng)村審計是實行村民自治的有效手段。通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)以及實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村的審計制度并不完善，存在審計次數(shù)不夠，人員緊缺、不重視審計結(jié)果等諸多問題。本文簡要分析目前農(nóng)村審計存在的主要問題，并對相關(guān)問題產(chǎn)生的影響進(jìn)行研究，最后提出解決對策。

一、相關(guān)理論概述

農(nóng)村審計是鄉(xiāng)村治理的重要一環(huán)。在我國，農(nóng)村審計近幾年才逐漸發(fā)展起來，國內(nèi)外學(xué)者對于農(nóng)村審計的研究內(nèi)容也相對較少。這是由于在過去村級的財務(wù)情況相對混亂，也并不重視農(nóng)村審計以及農(nóng)村收支狀況，隨著國家對鄉(xiāng)村治理逐漸重視，農(nóng)村審計也逐漸趨于完善。

（一）鄉(xiāng)村治理概述。鄉(xiāng)村治理已經(jīng)走過70年的歷程，剛開始是為了耕者有其田而進(jìn)行土地改革。土地改革之后，為了解決農(nóng)民個體生產(chǎn)生活面臨的諸多困難，開始實行土地集體所有制。然而，單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作社不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求，因此建設(shè)了加快農(nóng)民社會生產(chǎn)和推動了社會發(fā)展的人民公社。改革開放時期，為了調(diào)動農(nóng)民的積極性，實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，我國農(nóng)村已經(jīng)邁向新的階段——鄉(xiāng)村振興。這一路走來無一不體現(xiàn)著鄉(xiāng)村治理的重要性。鄉(xiāng)村治理是政府治理的一部分，政府是鄉(xiāng)村治理的承擔(dān)者和參與者。鄉(xiāng)村治理也始終依賴于農(nóng)民的參與和支持，廣大農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村治理的主體力量。這幾年實行的村民自治也使得鄉(xiāng)村治理更加民主、更具活力。

（二）農(nóng)村審計概述。農(nóng)村審計主要是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法性、效益性、效果性進(jìn)行檢查、鑒證和評價。農(nóng)村審計的模式與政府審計模式、社會審計模式略有不同。政府審計模式是一級政府一級審計，政府所具有的權(quán)威和強制性使得審計結(jié)果能夠普遍被接受。政府審計參與到農(nóng)村審計中時，政府審計對農(nóng)村審計具有強制力。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行監(jiān)督權(quán)力的民主理財小組開展工作，他們會受到政府監(jiān)督，有關(guān)事項需要政府批準(zhǔn)。社會審計模式是會計師事務(wù)所接受委托，在一定期限內(nèi)對被審單位進(jìn)行審查并最終出具審計報告。社會審計也可以參與到農(nóng)村審計中來，可以由村集體組織向會計師事務(wù)所購買審計服務(wù)，對村集體的財務(wù)信息和非財務(wù)信息、制度和行為等進(jìn)行審查，這種審查相對客觀。農(nóng)村審計模式是通過政府管轄的農(nóng)村經(jīng)管部門接受委托，向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行審查。農(nóng)村審計主要內(nèi)容有“三資”審計、村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、自然資產(chǎn)資源審計、財政專項資金審計等。主要的審計模式是：農(nóng)業(yè)主管部門下設(shè)農(nóng)村經(jīng)管站和農(nóng)村審計站，村理財監(jiān)督小組委托農(nóng)村審計站對村雙委進(jìn)行審計，如圖1所示。（圖1）

圖1 農(nóng)村審計模式圖

二、當(dāng)前農(nóng)村審計模式可能產(chǎn)生的不利影響

（一）無法全面落實財政資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金是縣區(qū)資金的重要組成部分，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的模式在我國很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都適用，主要業(yè)務(wù)流程是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非稅收入和其他收入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算員進(jìn)行結(jié)算領(lǐng)票和對賬上解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫分戶，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫分戶上解進(jìn)入縣國庫和縣財政專戶，再由縣國庫和縣財政專戶以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層補貼的形式轉(zhuǎn)入基本支出戶，或以村級墊付資金轉(zhuǎn)入村級資金專戶，工商稅收直接進(jìn)入縣國庫，可參照圖2。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項收入主要有工商收入、非稅收入、上級補助收入、各項借款、其他收入。在此過程中，就需要審計的介入，以充分地發(fā)揮財政監(jiān)督的作用，讓農(nóng)民實實在在受益于國家財政資金，農(nóng)村審計可以規(guī)范財政專項管理工作，促進(jìn)良好的財政體系改革，保障國家下?lián)艿母鞣N專項財政資金的貫徹落實。但是，由于地方財政資金需要層層管理，在此管理中出現(xiàn)的問題也會更多。（圖2）

圖2 “鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”模式業(yè)務(wù)流程圖

由于農(nóng)村審計人手嚴(yán)重不足，使得在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和財政所出現(xiàn)一人多職或出現(xiàn)“這人我都熟，啥事都好辦”現(xiàn)象，這種情況的出現(xiàn)會造成熟人間的互相通融，審計人員容易被微薄利益或情面影響，可能出現(xiàn)審計不公正、主觀意念較強的情況。加之，農(nóng)村管理財務(wù)不夠系統(tǒng)，很可能出現(xiàn)財政資金下發(fā)不及時、不到位。農(nóng)村審計的次數(shù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如果出現(xiàn)財政資金下發(fā)不及時、不到位，審計人員也不能立刻發(fā)現(xiàn)，長期問題的堆砌使得后來的審計工作變得愈加復(fù)雜化。在凌亂的審計工作下，很難讓審計人員從頭拾起，這時候只能通過政府的強制力讓社會審計人員參與審計，或者政府部門組建審計小組進(jìn)行審計。這樣一來，又加重了不必要的財政支出。總之，良好的審計基礎(chǔ)和審計氛圍是貫徹落實國家政策的中堅力量，筑牢根基，鄉(xiāng)村振興才能又快又穩(wěn)地進(jìn)行。

（二）審計績效無法合理評價。當(dāng)前，農(nóng)村審計績效評價的問題是沒有建立起行之有效的績效評價體系。由于農(nóng)村審計包括的內(nèi)容較多，對審計內(nèi)容的區(qū)分不夠明確，不同的審計內(nèi)容評價的側(cè)重點不同，只有良好區(qū)分不同審計內(nèi)容的重點，才能良好進(jìn)行審計績效評價。農(nóng)村審計績效的主要對象是機(jī)構(gòu)和人員，可以從審計工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價。現(xiàn)階段，我國很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不重視審計績效評價，主要原因是對審計的結(jié)果不夠關(guān)心。審計結(jié)果反映出農(nóng)村財務(wù)工作進(jìn)行的情況，這正是對農(nóng)村財務(wù)工作者重要的評價依據(jù)，不夠重視審計結(jié)果，就遺漏了重要的參考依據(jù)。

三、農(nóng)村審計存在的問題

村委會是集體經(jīng)濟(jì)合作組織，實行村民自治。村級的審計部門接受上級部門的監(jiān)督，由農(nóng)村經(jīng)管部門負(fù)責(zé)審計，個別也會委托會計師事務(wù)所進(jìn)行審計。然而，整體來看，現(xiàn)階段的農(nóng)村審計依然存在著許多問題，這些問題影響著農(nóng)村各項工作的實施，主要有以下幾個方面：

（一）審計力度不足。現(xiàn)階段，農(nóng)村審計主要是由農(nóng)村經(jīng)管部門負(fù)責(zé)，經(jīng)過實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)村每年的審計甚至不到兩次。在這種審計力度嚴(yán)重不足的情況下，村級的財務(wù)狀況和無法合理接受監(jiān)督，很容易出現(xiàn)問題。農(nóng)村審計分為定期和不定期。不定期主要是在村干部換屆離任時，對其任職期間履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況進(jìn)行審查、評價和鑒證的一種專項審計。定期審計主要是在一定期間進(jìn)行的農(nóng)村審計。這兩種審計對審計的及時性要求都比較高，無論哪一種情況不夠及時，都會影響接下來事項的有效程度。而審計人員的缺口較大也是重要的一方面。農(nóng)村審計的審計人員一般由農(nóng)村經(jīng)管站或農(nóng)村審計站的人員執(zhí)行，不設(shè)專職，由政府進(jìn)行監(jiān)督。農(nóng)村審計站是農(nóng)經(jīng)站下設(shè)的部門，一套人馬、兩塊牌子，看似有審計人員，實則在做農(nóng)經(jīng)站的相關(guān)事務(wù)。

（二）審計取證困難。一是財務(wù)信息不全面。由于村級財務(wù)制度也不夠完善，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的財務(wù)活動檔案憑據(jù)保存管理不善，容易出現(xiàn)遺漏的問題。這就給農(nóng)村審計工作人員取證帶來很大的麻煩，即使發(fā)現(xiàn)了問題，也很難繼續(xù)進(jìn)一步的工作。再者，村里的賬目記錄人員可能是村民指定的人員，不具有專業(yè)的會計知識，加之村里沒有系統(tǒng)的財務(wù)收支審批管理制度，使得較大額的收入開支記錄不詳細(xì)或記錄丟失。在這樣無法全面反映村級賬目的情況下，審計人員取證是十分困難的。二是村干部選舉無參考。目前，我國的很多鄉(xiāng)村，村干部的選取都具有隨意性，使得村干部離任換屆時都無章可依，審計人員就只能通過村民口述來獲取審計證據(jù)。

（三）審計結(jié)果未充分利用。農(nóng)村審計結(jié)果是整個審計過程中比較重要的部分，是被審計內(nèi)容的直觀反映，有效利用審計結(jié)果能夠起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。但是現(xiàn)階段，我國農(nóng)村審計的相關(guān)體系還不夠完善，沒有形成整套的審計體系，導(dǎo)致審計結(jié)果往往被“放在一旁”。在這樣的情況下，相關(guān)責(zé)任人并不會因為責(zé)任不到位而加以改進(jìn)，也不會受到處罰，長期下來會導(dǎo)致農(nóng)村審計變成一個可有可無的擺設(shè)，失去了其存在的意義。農(nóng)村審計的主要內(nèi)容是離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和財務(wù)審計，在研究中發(fā)現(xiàn)，很少有項目會繼續(xù)進(jìn)行跟蹤審計，審后反饋也相對較少，甚至沒有。一個完整的審計鏈不能閉合，自然達(dá)不到審計的目的，起不到監(jiān)督的作用，在這樣沒有發(fā)揮農(nóng)村審計作用的情況下，也削弱了農(nóng)村審計人員的公信力。

四、解決對策

（一）加大審計力度。農(nóng)村審計應(yīng)該實行月度、季度、半年度或年度定期審計，除這些以外，平時可根據(jù)具體情況再次執(zhí)行審計工作。為此，當(dāng)?shù)卣梢灾贫ㄏ嚓P(guān)審計政策，加大監(jiān)督力度，落實審計良好有序執(zhí)行。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人員可以專門培訓(xùn)一支具備良好審計能力的隊伍，一套班子一套人馬，各司其職，又快又高效地進(jìn)行審計工作。除此之外，農(nóng)村經(jīng)管部門可以引入社會審計，在村委換屆或離任等情況下，為了避免糾紛和審計結(jié)果的不客觀性，讓社會審計人員介入，確保審計能夠不因外界因素順利執(zhí)行。這樣一來，凡換屆必審計，避免出現(xiàn)農(nóng)經(jīng)審計人員漏審、不審的僥幸心理。

（二）充分利用審計結(jié)果。審計結(jié)果在整個審計程序中較為重要，是評價農(nóng)村各項工作的客觀依據(jù)。如今，隨著鄉(xiāng)村振興工作的開展，國家加大了對新農(nóng)村建設(shè)的專項資金投入，農(nóng)村各項事務(wù)被逐漸放大，農(nóng)村審計工作備受重視。在這樣的形勢下，審計結(jié)果至關(guān)重要。充分利用審計結(jié)果可以使農(nóng)村各項工作更加完善，有利于農(nóng)村各項工作的開展。政府在監(jiān)督農(nóng)村審計執(zhí)行過程中，可將審計結(jié)果作為重點參考對象，制定事后追蹤問責(zé)制度，對已經(jīng)完善的事務(wù)予以通過，未完善的繼續(xù)執(zhí)行。農(nóng)村經(jīng)管部門也可以將審計結(jié)果告知村民，讓村民也參與到監(jiān)督中來，形成多方監(jiān)督。村委也可以根據(jù)審計結(jié)果對村干部的工作進(jìn)行績效評價，為后期任免村干部打牢基礎(chǔ)。首先需要制定出合理的評價體系，其次讓村民根據(jù)評價指標(biāo)對其打分，最后對村干部的工作進(jìn)行綜合績效評價。

（三）完善審計監(jiān)督管理體系。要想完善審計監(jiān)督體系的管理，可以從以下幾個方面改善：（1）提升農(nóng)村審計人員及村級財務(wù)人員的專業(yè)水平和素質(zhì)，讓他們自覺遵守審計規(guī)則。審計工作離不開基層財務(wù)人員的大力配合，如果基層人員具有較高的專業(yè)能力和較高素質(zhì)，就會避免一部分的審計風(fēng)險。可以通過加強相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，并在一定期間進(jìn)行績效考核來實現(xiàn)。（2）審計、政府、農(nóng)業(yè)部門提高對農(nóng)村審計的重視程度。只有農(nóng)業(yè)、政府部門明確自己相應(yīng)的職責(zé)，才能更好地指導(dǎo)農(nóng)村審計部門開展審計工作。同時，基層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要明確相關(guān)工作人員工作職責(zé)，提供必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。縣級審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計站的指導(dǎo)，定期召開座談會，進(jìn)行學(xué)習(xí)交流。（3）加強組織協(xié)調(diào)。要加強農(nóng)村審計負(fù)責(zé)人審計計劃的制定、過程的實施、結(jié)果的有效運用等各個方面的協(xié)調(diào)作用，整合各方資源，推動農(nóng)村審計更快更好實行。

綜上，鄉(xiāng)村振興在我國如火如荼地開展，在當(dāng)前形勢下，完善我國農(nóng)村審計改革勢在必行。針對農(nóng)村審計力量薄弱、取證困難、審計結(jié)果未充分利用等主要問題，提出相應(yīng)的對策，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村審計制度的規(guī)范性、人員的專業(yè)性、審計的及時性、資源的有效性等，重視審計結(jié)果，發(fā)揮農(nóng)村審計應(yīng)有的作用，重視鄉(xiāng)村振興的實際效果，讓農(nóng)村審計更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。