鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接研究

□文/張文浩

（湖北大學 湖北·武漢）

［提要］鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接是今后一段時間鄉村發展的重點環節，也是實施鄉村振興戰略的基礎環節。本文主要分析現階段銜接期內關于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接問題及其重點、難點，進而提出包括黨、政、市場其他社會力量的多元參與主體；規劃、政策、體制機制；產業、人才在內的多維有效銜接路徑，力求脫貧攻堅成果得到最優化的鞏固與拓展，以更好更快地實現鄉村全面振興。

一、關于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接問題分析

（一）脫貧人口返貧、邊緣人口致貧風險大，相對貧困治理任重道遠

1、返貧、致貧風險大。現行標準下，農村貧困人口全部脫貧，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。伴隨著第一個百年目標的順利實現，我國完成了人類史上史無前例的減貧任務。如此大規模的貧困人口實現脫貧，尤其是處在特困地區脫貧人口和貧困邊緣人口的返貧、致貧風險會相對較大。據各地初步摸底，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風險。分類來看，部分已脫貧地區產業發展基礎薄弱、產業項目同質化嚴重、就業不夠穩定、政策性收入占比高、易地扶貧搬遷后續幫扶不充分、自身內生動力不足等都是易引發脫貧人口返貧、致貧的風險因素。

2、扶貧產業效益低，脫貧戶增收難度大。脫貧戶持續增收路徑不暢，扶貧產業效益低下也是造成脫貧人口返貧、邊緣人口致貧的一大風險。譚久生、胡偉強實證調研結果顯示，對于扶貧產業問題發現如下幾個問題：首先，扶貧工作隊對于貧困地區扶貧產業的前期設計、基礎設施建設等方面的大量投資，對后期維護、運營等產生了較大的壓力，可能產生較大的閑置浪費現象。其次，由于著重強調依據自身資源稟賦建立產業，造成相同地區產業的同質性較強，從而造成產業鏈條短、附加值低；第三產業市場化水平不高、一二三產業融合發展能力不足。產業發展問題不僅僅存在產業本身，對已經脫貧或在貧困線周圍的邊緣人口都造成了收入的不穩定，在現今時期以工資性收入作為主要收入的普通農民，這種不穩定性無疑對其生產生活、幸福感、獲得感產生了極大沖擊，更增加了農戶的返貧、致貧風險。

3、推動減貧由“絕對”到“相對”轉變。鞏固拓展脫貧攻堅成果是治理相對貧困的前提和基礎，按照世界銀行每人每天1.9美元的國際貧困標準，改革開放以來我國已有8億多貧困人口實現脫貧，占同期減貧人口的70%以上，超過歐洲國家的人口總和。脫貧摘帽不是終點而是新生活、新奮斗的起點。脫貧攻堅任務順利完成之后，下一階段我國的扶貧工作該如何去做呢？《國家人口發展規劃（2016～2030年）》提出：推動扶貧開發由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困轉變，由主要解決農村貧困向統籌解決城鄉貧困轉變。相對貧困問題治理所要解決的不僅僅貧困人口的生存問題，更是發展問題以及發展成果的共享問題；不僅要持續解決收入上的相對貧困，還要著力解決多維的相對貧困。集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興轉變。

（二）內生動力釋放不充分

1、流動性勞作難以對鄉村振興提供充分支持。由于經濟社會的不斷發展，農村的季節性耕作收入難以滿足農戶生存發展的需要，半耕半工的勞作方式符合農民實際越來越多的農民進城務工，異地化的生產生活工導致原本空心化的農村愈發嚴重，農民農閑時節去城市，農忙時節回農村，這種流動性的增強難以激發其對脫貧攻堅和鄉村振興的參與度，其內生動力也就得不到充分釋放，這種勞動力的流動導致農村人口中常年以老人和留守兒童為主，從而也就導致了脫貧攻堅和鄉村振興的農村主體能力不足。

2、政府主導性與農民主動性難以協調。堅持中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的工作機制，充分發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導作用，省、市、縣、鄉、村五級書記抓鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興是當前鞏固拓展任務期的主要原則，明確了任務的責任方的主要職責，這種政府主導性的工作機制客觀上會是一些脫貧戶產生懶惰心理，一切都指望政府來做，積極性、創造性、主動性得不到發揮，其參與鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的內生動力自然也就得不到釋放。

3、農戶主體自身發展意識淡薄。學者孟立慧以2020年河南省退出貧困縣序列的兩個國家扶貧開發工作重點縣為研究樣本，對兩個縣的農戶自我發展意識進行了梳理。在對兩個樣本縣的研究中發現農民自我發展意識淡薄主要表現在以下幾個方面：第一，脫貧戶思想松懈，沒有進步，“靠、等”思想嚴重；第二，村里面的青壯年勞動力大多出去打工，對村里面的扶貧產業不了解，甚至還會產生排斥心理；第三，脫貧戶因為受自身能力、文化程度等多方面因素的限制對村里面新的產業和工作學習能力較弱。

（三）區域整體發展不均衡

1、深度貧困地區發展不均衡問題亟待解決。由于地理環境原因深度貧困地區生態環境惡劣、自然災害頻發（貴州省僅2019年一年農作物受災面積323.8千公頃，自然災害受災487.6萬人次，自然災害直接經濟損失340.9億元），限于地質因素的影響居民分散居住，扶貧開發空間受限、成本高、公路等基礎設施通行緩慢，醫療、教育等公共服務發展不完善，產業結構單一、基礎薄弱，地區群眾收入來源受限、增收難度大以及返貧致貧風險高等一系列問題，在鞏固銜接時期應得到重視并加以解決。

2、脫貧地區有效銜接地區化差異明顯。分區域看，2020年東部地區生產總值525，752億元，比上年增長2.9%；中部地區生產總值222，246億元，增長1.3%；西部地區生產總值213，292億元，增長3.3%，地區差異明顯。22個脫貧地區與其他九個省市GDP近年來不斷增大，兩者由2010年的15，836億元上升到2018年的31，299億元，人均GDP由2010年的30，615元上升到2018年的52，342元，差距不斷增大給接下來一段時間實施鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接帶來巨大挑戰。張琦根據第六次全國農業普查數據分析指出，參與測算的22個省區市中有13個高于全國鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接平均指數其他9個則低于平均值，13個省份中中部省份高達近70%，西部省份超30%，可見相較于其他地區西部地區參與鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的難度相對較高。

3、城鄉居民可支配收入增長緩慢、差距較大，農民持續增收穩定性差

（1）就城鄉居民而言，從表12013～2020年城鄉居民可支配收入情況看，2020年全國居民可支配收入32，189元，比上年同比增長4.7%總體呈上升態勢。但對比8年來城鄉居民可支配收入情況可以看出，由2013年17，037元到2020年的26，703元，收入差距逐漸拉大，增長比例逐漸放緩。（表1）

表1 2013～2020年城鄉居民可支配收入一覽表

（2）就農村居民而言，根據2013～2019年農村居民按收入五等份組的人均可支配收入情況可以看出，20%低收入組家庭人均可支配收入7年間名義增長利率波動較大甚至在2014年、2016年在其他組分正增長的同時出現了負增長現象，2017～2019年有緩慢正常的趨勢，但反觀其他組分成效不高，尤其是20%高收入組家庭人均可支配收入出現了逐年下降的態勢，由此說明無論是低收入戶還是高收入戶的農村人均收入起伏不定，缺乏收入穩定增長機制。這就要求在鞏固銜接期各類扶貧主體加大對農村產業發展與農民就業的扶持，拓寬農民營收渠道，促進各組分農民持續增收。（表2、表3）

表2 2013～2019年農村居民按收入五等份組的人均可支配收入一覽表（單位：元）

表3 2014～2019年農村居民按收入五等份組的人均可支配收入名義增長率一覽表（單位：%）

二、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接重點難點

（一）貧困地區和貧困人口內生動力再提升

1、堅持鞏固拓展脫貧攻堅成果與激發貧困人口內生動力有機結合。鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的主要原則是堅持群眾主體、激發內生動力，充分調動貧困地區廣大干部群眾的積極性、主動性、創造性，依靠自身能力改變家鄉落后面貌。一方面因地制宜建立符合當地自然資源稟賦的農村產業組織，促進農村居民積極參加各種農業合作組織，擴大農民增收渠道；另一方面深化農村集體產權制度改革，逐漸完善三權分置，促進農地經營權規范有序流轉，不斷壯大農村集體經濟實力。

2、堅持精神扶貧與鄉村人才振興有效銜接。鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的后扶貧時期應更加關注人才銜接，積極開展培養農民職業經理人、鄉村電商帶頭人等新型職業農民，為鄉村振興戰略提供人才支撐。此外，在脫貧攻堅期遺留的“福利懸崖效應”應得到充分重視，中央規定了過渡期內嚴格落實“四個不摘”要求使這種怪相更為顯著。銜接時期應該著重處理好γ*左右兩側人口經濟理性問題，對相對貧困群體采取福利補償，弱化“福利懸崖效應”。

3、堅持以人民為中心的發展思想，接續推進鄉村振興。《共產黨宣言》指出：“無產階級的運動是絕大多數人的，為絕大多數人謀利益的獨立的運動”。黨的十九屆五中全會明確把“堅持以人民為中心”作為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的一項重要原則，提出堅持人民主體地位，堅持共同富裕方向，始終做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，促進社會公平，增進民生福祉。鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接時期應毫不動搖地堅持以人民為中心的發展思想，全面推進鄉村振興。

（二）扶貧產業再發展

1、助力扶貧產業提檔升級。產業發展既是鞏固脫貧成果的基礎、推動鄉村振興的關鍵，又是實現“有效銜接”的前提。一是推動由脫貧攻堅時期集中幫扶、短期性的產業扶貧向長期性、普遍性的鄉村振興戰略產業幫扶轉變；二是以農業供給側結構性改革為基點，合理推進東西部地區農業產業轉移，促進兩地雙向互補發展；三是發展數字經濟，推進農業產業數字智能化水平，促進資源共享，提高產業附加值。

2、因地制宜發展特色產業。因地制宜依據當地自然資源稟賦發展特色產業，向西部深度貧困地區進軍鞏固拓展脫貧攻堅成果推動多維產業同步發展，例如：祿勸彝族苗族自治縣重點發展水電、鈦、磷深加工、新建材、農特產品和加工、旅游等產業降低產業同質性，加快“一縣一特”“一村一品”“一鄉一業”等農業產業推廣行動；依據自然資源稟賦及區位優勢推動當地“兩山”理論（綠水青山就是金山銀山）合理轉變；支持扶貧地區培育綠色食品、有機農產品和地理標志農產品，打造區域公共品牌。

3、促進多維產業深度融合。農業作為弱勢產業深受自然環境和自身生產周期、低附加值等的限制，嚴重阻礙了農民增收渠道。鞏固拓展時期不僅要使產業鏈持續走向縱深，更要使農業與二三產業深度融合，增加產品競爭力拓寬農民營收渠道，加快推進農業產業化發展。一方面以延長農業產業鏈為導向，積極推進農產品深加工，建立當地名特優產品品牌，營造良好品牌效應，增加產業附加值；另一方面依托當地特色產業建立農副產品加工業，積極順應互聯網潮流，推陳出新探索“互聯網+農業”營銷模式。

（三）脫貧攻堅經驗、做法再延續

1、各主體思想的有效銜接。一方面引導農民由脫貧攻堅時期被動接受幫扶、援助向積極主動參與鄉村振興建設轉變，更好地發揮政府宣傳教育作用，適時向農民講解鄉村振興各項政策，樹立增強自身能力，以推動鄉村建設的思想理念，積極發揮自身積極性、創造性、主動性；另一方面農村基層組織要積極承擔鄉村振興建設任務，村兩委等基層干部借鑒脫貧攻堅經驗，發揮模范帶頭作用，促進村民思想覺悟的提升，助力鄉村振興戰略。

2、政策措施的有效銜接。在過渡期嚴格執行“四個不摘”的要求，對現有救助政策進行延續、優化和調整，確保政策的連續性，救助政策應繼續保持穩定。實施教育、醫療、住房、飲水等普惠性民生保障政策，根據脫貧群眾的實際困難給予適當優惠。優化就業和其他發展政策。并且，脫貧攻堅時期實施的針對性、臨時性扶貧政策在鄉村振興階段要積極實現轉化，使其更加適應廣大鄉村振興地區。

3、人才保障的有效銜接。鄉村振興關鍵在人。中央明確提出貫徹尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造方針，《關于加快推進鄉村人才振興的意見》提出堅持把鄉村人力資本開發放在首要位置，大力培養本土人才，引導城市人才下鄉，推動專業人才服務鄉村，吸引各類人才在鄉村振興中建功立業。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接路徑選擇

（一）做好黨+政府+市場+其他社會力量的多元參與主體有效銜接

1、始終堅持中國共產黨領導。沒有共產黨就沒有新中國，就沒有中國特色社會主義，也就沒有如今人民群眾幸福的美好生活。“一定要認清，中國最大的國情就是中國共產黨的領導。什么是中國特色？這就是中國特色”。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，隨著返貧事業的不斷發展，困擾華夏民族幾千年的絕對貧困得到徹底解決。充分彰顯黨領導億萬人民堅持和發展中國特色社會主義的偉大奇跡，充分展現中國共產黨領導和我國社會主義制度的優勢。

2、堅持有為政府與有效市場相結合。銜接期內，應充分認識到政府幫扶政策、穩定持續的財政投入“看得見的手”與市場這只“看不見的手”兩者協同發力的重要作用。堅持行政推動與市場機制有機結合，發揮集中力量辦大事的優勢，廣泛動員社會力量參與。一方面以政府作為主導力量的重要地位應得到進一步加強，完善內部各部門之間、政府部門與市場之間的工作銜接和效率提升，積極推進相關配套優惠政策、體制機制和政策體系落地、落細、落實，并逐步優化；另一方面進一步激發市場活力。在“雙循環”發展的大背景下充分發揮“看不見的手”在銜接期內物資、服務、資源有效配置和培育農戶市場能力的重要作用，以促進鄉村振興為導向，積極引導市場各要素向農村地區加速流動。

3、持續引導社會力量有效參與。2015～2020年底，東西部扶貧協作和對口支援項目中東部9省份對中西部14個省份開展結對幫扶，22，000多家東部企業赴扶貧協作地區累計投資1.1萬億元；全國累計組織12.7萬家民營企業“萬企幫萬村”精準扶貧行動，精準幫扶13.91萬個村其中貧困村7.32萬個，共帶動和惠及1，803.85萬貧困人口。新時期轉換新的工作方法順應銜接期的工作要求。接下來要進一步堅持并改善東西部合作和對口支援，以及引導社會力量的參與，推動東西部“一幫多”或“多幫一”的省際幫扶向“一幫一”轉變，優化幫扶方式逐步向支持鄉村振興戰略轉變；繼續發揮企事業單位幫扶作風，尤其是民營企業在脫貧地區持續推動當地特色扶貧產業高質量穩步發展，帶動區域農戶就業解決脫貧后農戶的持續增收問題。

（二）做好規劃+政策+體制機制的有效銜接

1、規劃銜接。（1）做好鄉村振興這篇大文章首先要強化脫貧地區鄉村特色產業發展，夯實鄉村振興基礎；（2）統籌做好縣級鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興項目庫建設，為聚焦防止返貧動態監測和幫扶、易地扶貧搬遷后續扶持、鄉村產業發展和鄉村建設行動等提供支持；（3）促進脫貧人口穩定就業持續增收；（4）持續改善脫貧地區基礎設施水平；（5）進一步提升脫貧地區公共服務水平；（6）科學編制“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接規劃。

2、政策銜接。脫貧攻堅以來，黨中央國務院實施了包括“兩不愁三保障”“四個不摘”“五個一批”“六個精準”等在內的大量政策，新的階段實現有效銜接就必須實現有效轉換。第一，對有關于鄉村振興中的農村發展、鞏固脫貧攻堅、相對貧困、區域貧困的治理等應當延續其政策的有效期并根據新的發展狀況進行提檔升級；第二，繼續保持各項救濟政策的穩定，落實教育、醫療、住房等普惠性民生保障政策，根據脫貧群眾的實際困難給予適當優惠；第三，對于易造成“福利懸崖效應”的發展主體內生動力產生抑制的政策應予以退出；第四，統籌政府部門、市場、農戶等相關農村發展主體，切實依據生產發展問題，提出頂層設計、政策指引，暢通政策實施渠道使政策效用最大化發揮。

3、體制機制銜接。完善黨的全面領導體制，充分發揮中央和地方各級黨委農村工作領導小組的作用，建立統一高效的決策機制，審議和協調機制，鞏固和擴大扶貧成果與振興有效銜接。繼續落實中央統一部署、省總責、市縣落實。省、市（地）、縣、鄉（鎮）、村五級書記工作機制。堅持和完善東西部合作和對口支援，社會力量參與扶貧機制，優化扶貧方式。完善農村低收入人群返貧幫扶常態化防控機制，充分利用政府數據平臺對低收入人群實施動態監控，完善多部門聯動的風險預警、判斷和處置機制，實現對農村低收入人群風險點的早期發現和早期救助。建立健全以黨為核心的組織工作體制，強化各個層面組織建設；對于鄉村振興相關產業落實落細資金統籌保障機制，做好縣級鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興項目庫建設，將符合標準的防止返貧動態監測和幫扶、易地扶貧搬遷后續扶持、鄉村產業發展和鄉村建設行動等項目納入其中。

（三）做好脫貧產業+人才雙向支撐有效銜接

1、產業支撐有效銜接。首先，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，并明確“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求“產業興旺”是重點，是實現農民增收、農業發展和農村繁榮的基礎。產業的銜接是鞏固脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接的關鍵和基礎，在新的時期內推動脫貧產業在發揮其帶動農戶發展的基礎上繼續壯大實體經濟根基。其次，推動建立健全鞏固脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接產業項目庫，為實施產業發展提供可行性規劃與資金保障，更好地實現鄉村產業優質、高效發展。最后，脫貧攻堅以來累計建成各類產業基地超30萬個，建立市級以上龍頭企業1.44萬家、農民專業合作社71.9萬家，新型農業經營主體在分散的小農戶與大市場之間充當了不可缺少的緩沖角色，維護了農戶獲取勞動收益的穩定性，有效地保障了農戶獨自面對市場價格波動帶來的收益損失，繼續加大力度發展農業專業合作社、農業龍頭企業等新型農業經營主體，實現適度規模經營，增加農民收入。

2、人才支持有效銜接。一方面保持原扶貧攻堅隊伍體系總體不變，持續完善發展科技扶貧、教育扶貧等“五個一批”扶貧機制為農村銜接期發展注入人才活力。習近平曾多次強調“治貧先治愚，扶貧先扶志”。在新的形勢下依據鄉村振興銜接發展的要求，大力發展教育，大力培育各類人才隊伍。另一方面增強農村人才吸引力，建立健全鄉村人才振興長效機制。強化各類人才政策保障，加強農村人才振興投入保障，鼓勵各級各類專業人才向基層轉移的激勵機制，落實、完善工資待遇傾斜政策；加強新型職業農民、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人等新型農業生產經營主體的發展力度，鼓勵支持高校畢業生、退伍軍人、回鄉農民工創辦家庭農場或農業合作社，促進鄉村振興全面發展；建設農村基礎設施和公共服務設施，改善農村發展條件，提高農村生活便利化水平，吸引大批教育、科研、教育人才，推進醫療衛生服務下鄉。