公路工程PPP項目風險管理研究

文 / 溫存良

PPP模式最初是由上個世紀末期英國的財政大臣肯尼斯·克拉克提出。PPP模式提出之前，私營資本被政府限制不能進入公共融資領域。這個模式的提出打破了政府對私營資本的限制，同時消除了限制私營部門對參與政府融資的政策和法律。PPP模式下，公路工程的責任和風險是一起承擔的，就是政府、私人企業、參與方一起承擔責任的模式，私人企業不必擔心會單獨面對項目的風險，這樣三方承擔風險可以使風險調控到一定范圍，使工程順利實施。

一、公路工程PPP項目風險管理原則

PPP融資模式的優點是，在公路工程項目產生風險時，產生的風險由政府和民營企業共同承擔。風險分擔的原則是，哪方在控制這種風險的方面上有經驗，可以有效的控制風險，風險控制就讓哪一方參與；同時，要保證每一方承擔的風險和他得到的收獲成正比的原則；還有，對每一方承擔的風險需要制定一個上限。

在實際運用中，每一方風險承擔其實有著很大的商量余地，通常在結合兩方對風險的態度和實際處理情況來分擔風險。在分配風險時，需要秉承以下原則，風險解決后的收獲對兩方都有吸引力，在處理風險上，兩方不能相互影響，如果其中一方對風險處理錯誤，另一方不會因此利益受損。

二、公路工程PPP項目的風險識別

（一）決策階段的風險

在高速公路PPP項目中有著4個主動風險，分別是項目規劃-項目啟動-招投標-啟動階段風險。其中早期決策階段對于項目能否取得一個良好的社會和經濟效益有著很重要的作用。而站在投資者的立場上來看，這個階段的風險主要是缺乏對于該項目的可行性研究以及可行性分析不穩重或分析的不正確。決策階段的風險評估還能影響到其它階段的風險。值得注意的是項目階段的風險具有宏觀性和整體性，他會在項目的別的階段過了大半的時候出現或者在一些特定的條件下出現。

除了項目本身的風險以外，還需注意其它風險的發生。在項目開始的初級階段還可能出現政府單方面撤資以及政府收回承諾、規避責任，政府招標投標不公平等情況的發生等，種種可能導致資金到位不及時的風險。

（二）建設階段的風險

在建設高速公路的階段，可能會出現三種風險，分別是進度延遲、成本超支和質量問題的風險。

1.進度延遲。這個風險主要指的是出現了在計劃之外的情況，由此使得工程建設的延遲，不能按照計劃的時間來完工，超出的時間并沒有在投資方的前期計劃部署中。引起這種風險有以下幾種可能：投資方的運營期產生延遲、承建方的成本增加、政府的規劃發生改變、政府的信用受到了損害，更嚴重的可能會出現行政處罰和法律問題。

2.成本超支。在高速公路建設的過程中施工的成本超出了原定計劃的成本。在建設階段成本超出主要是對于建設過程中所要用到的原材料價格上漲或者通貨膨脹等因素考慮不足，例如征地費用和土地使用的費用增長，建設過程中所使用的沙土、水泥、鋼筋等主要原料價格的價格上漲和勞動力的成本增加就會使得該項目總成本的增長；其次建設過程中也可能會出現一些極端的天氣也會影響到工程建設，對天氣、地質條件的研究不夠詳細，從而導致了施工成本的超支。

3.工程質量問題。工程質量問題說的是工程建設過程中項目的質量達不到要求。

在項目施工階段，工程出現了質量問題就會影響到施工的進度。工程出現問題就要返工，返工就會增加成本的投入以及浪費時間成本，使得項目完工日期推遲。項目完成以后出現質量問題也會影響成本的投入。出現質量問題就要增加其養護成本，質量問題嚴重還會減少項目使用壽命。更嚴重的，可能會影響項目正常投入使用。

（三）項目運營階段的風險

在項目正常投入使用階段，若使用情況跟項目可行性研究報告有所偏離，那么就會產生投資收益低于預期收益的可能。在項目運營階段有著以下三種情況。

1.經濟環境發生改變。高速公路PPP項目的建成期較長，社會允許投入使用最多為十年以上，在高速公路項目投入使用的時候，地方宏觀經濟、地方經濟熱點、地方交通布局都可能會產生變化，這些改變都可能會影響到高速公路項目的使用率和車流量等等。

2.養護、運營能力不足。高速公路的使用中少不了保養與養護，保養是極為重要的一個部分，維護和保養不到位就可能會導致高速公路的安全事故隱患，保養不到位反復翻修的成本就會上升。運營能力的不足就會導致公司的管理出現問題，從而引起成本上升、投資收益沒有預期那么高。

3.項目運營期間如果國家對該項目的政策發生了變化，也會帶來相應風險。因為就算項目采用了PPP模式來修建，也會因公路的屬性是國家擁有的，社會資本對公路的權利也只有國家特許的合同授與，雖然有合同，在項目運營期間，國家政策仍然可以影響到項目運營。在一些特殊情況下，國家政策還可能對這些特殊的協定進行更改，會對注資的社會資本帶來不小的損失。

三、公路工程PPP項目風險的度量

（一）主觀概率和客觀概率

客觀存在的風險出現的概率就是PPP項目風險的客觀概率，客觀概率一般情況下不會受到環境等因素影響，所以可以用大量的數據來研究規矩，來確定客觀概率。

通過以往的經驗對風險進行預估就是風險發生的主觀概率。因為是預估，不可能那么精細，所以需要根據PPP項目的實際，來對PPP項目可能遇到的風險進行更深層次的估計，同時由于風險種類不同，每個PPP項目對不同種類的風險承受能力也不同，所以概率統計得不到可以確定的數據。每個PPP項目不會重復，所以每一次估算風險的數據只能應用在當前施工的項目，所以為了得到項目的主觀風險概率，需要向各方了解，通過多方面了解，來得出風險的主觀概率。

（二）風險的重要性評定

高速公路PPP項目可以量化的風險很少，只有極個別比如成本和經濟這些風險可以量化，其他的風險只能通過項目參與的人和專業人員來主觀進行評價，通過對項目發展的情況和項目所處階段來對風險進行估算。

（三）風險發生的概率

由于PPP項目的投資等方面不可能完全相同，所以其風險管理也不會重復，所以對PPP項目所會出現的風險事件和概率只能根據以往的經驗來預測，所以一個PPP項目開始時，需要先將風險出現的概率和風險出現的種類等預測出來。通過對項目的風險進行評定，來重視那些極其嚴重的、極有可能發生的風險，并對這種風險預先做好應對方案。

四、實證研究

（一）項目概況

某高速公路項目，路線長為32.6Km，公路的橋隧比直接超過了70%，當地政府對這個高速公路修建的預估投資約為112億元。由于這個項目施工所需時間比較長，橋隧結合導致施工難度不低，還有預估的投資數額比較大，當地政府單靠自身不能把整個項目完成，為了使項目順利開展，政府就運用了PPP融資模式，并準備了相應資料。

（二）風險管理

由于政府選擇用PPP模式進行招標，所以需要當地交通管理單位面向社會進行公開招標，通過競標來選定參與項目的社會資本。在項目開始前需要政府方代表著需要投標的單位和投資的社會資本成立專門的項目公司。在合同里注明了項目公司的權利，在公司經營期結束后，公路運營權利需要轉移給政府部門，在項目經營期內，經營權涵蓋多個方面。

這個項目預計需要投資112億元，當地政府結合自身的實際，提供了約28億元的資金，資金很大程度上不足，這就需要項目企業通過PPP融資模式來籌集剩下的資金，通過這種融資方法可以使項目資金很快滿足建設項目的要求。PPP融資模式可以有效減少政府的財政壓力，用28億元來吸引將近84億元的社會資金的注入，使項目更快建設。

由于項目自身資金不足，所以項目所擁有的現金和項目對銀行的貸款需要有一定的平衡條件，同時項目自身不太能平衡投資，導致單憑項目本身的收益難以使企業投資者的預期目標得到滿足。為了使項目收益達到投資者的要求，可以拓展經營范圍，加油站、廣告牌之類的獲益方式，可以進一步滿足社會投資者的利益需求。在加油站、廣告牌等拓展項目實行時，政府要監管收費，防止市場亂價。

為了保障投資人能夠得到預期收益，項目實施前，應該由政府簽署項目最低車流量風險條約，來使項目預期收益能夠滿足社會投資需要。以上三種方案，可以使社會投資者能夠順利收回投資，加強社會投資者對政府的信任。

五、結語

公路工程是國家綜合國力的表現中的一種，通過運用PPP融資模式可以在公路工程建設和運營對公路工程進行風險調控，有效地提高對整個公路工程管控力。私有企業和政府合作還可以合理對工程中的風險進行分配，實現雙贏，使高速公路工程的穩定性得到保證。