學校體育改革實踐亟須法律的保障與推動
——《體育法》中有關學校體育條款的研讀與剖析

吳鍵 （中國教育科學研究院，100088）

為適應新時代形勢變化和社會發展要求，進一步引領、指導和規范體育事業高質量發展，加快推進體育強國、教育強國、人力資源強國和健康中國建設，2022年6月24日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）。這是自1995年的《體育法》頒布施行后進行的第一次全面、系統的修訂。

《體育法》厘清了體育發展的關鍵問題、難點問題，回應了體育領域多方主體的利益訴求，法律責任更加明確、更加嚴格，體現了黨和國家對新時代體育事業發展形勢的新判斷、新定位，體現了依法治理的決心以及管理的嚴肅性、權威性。《體育法》將對新時代體育事業高質量發展起到保駕護航的重要作用。

27年前制訂的法律難以支撐新時代學校體育法制體系，難以協調學校體育各法律主體之間的關系。因此，為推進學校體育深化改革，適應體育現代化發展需求，亟須得到新的法律法規的保障和推動，對此，《體育法》修訂發布，并于2023年1月1日起施行。

眾所周知，一個領域的法律建設往往都滯后于該領域的發展現實，體育立法也不例外。事實也正是如此，修訂前的《體育法》已經遠遠不能適應體育現代化發展的需求，尤其在學校體育方面，舊的法律規定，難以支撐新時代學校體育法制體系的進一步完善，難以協調學校體育各法律主體之間的關系。因此，推進學校體育深化改革，亟須得到新的法律法規的保障和推動。

一、學校體育改革發展面臨的挑戰

最近10年，學校體育改革取得了令人矚目的成就。但是，對標新時代教育高質量發展對學校體育的要求來看，學校體育的改革發展依然面臨以下6個方面的問題和挑戰。

1.學生體質健康水平

學生耐力、力量、速度等體能素質持續下降的趨勢尚未得到徹底扭轉，超重肥胖、視力不良、姿態不佳等新的問題越來越嚴重，大學生群體性體質健康水平不斷降低的問題突出。

2.體育評價制度

在對學生評價起關鍵、重要作用的高中畢業合格考試、高校招生考試中，體育考試考核評價力度剛性不足。同時，對政府、教育部門、學校的督導評估中，體育評價流于形式，缺乏相應的責任查究機制。

3.體育師資配置

以中等水平配置衡量，當前義務教育階段體育教師缺額數量達15萬人，缺口較大。更值得關注的是，體育教師的配置還存在城鄉差異明顯、體育教師“在編不在崗”等現象。

4.現行課程標準執行情況

全國范圍體育課開齊開足率不足60%，每天一小時體育鍛煉時間得不到保證，學生掌握1～2項體育技能的目標達成度不理想。

5.學生體育意外傷害救濟制度的實施情況

現在普遍施行的“校方責任險”，在設計上存在疏漏，不能夠在處理體育意外傷害事故過程中為體育教師解除后顧之憂，不能滿足實際需求。另外，體育教師的工作量計算、勞動保護、職稱評定等，也缺乏強制性的明確規定。

6.學校體育對高水平運動員的培養成效

自1986年啟動的普通高等學校體育高水平運動隊建設試點工作在培養世界、國家一流運動員方面成效不大、貢獻不多。高水平運動隊建設試點高校甚至成為二流運動員或退役運動員的“收容站”，致使逐漸背離體教結合的初衷。

除了上述這些突出的問題外，還有許多其他問題難以一一羅列。為解決這些問題，最近10年，國家、地方教育管理部門出臺了許多政策，但都收效不大。

事實上，破解學校體育改革的難題，單一的、指導性的政策文件以及通知要求等，只能解決一些表面問題。在學校體育實踐中，當遭遇矛盾、沖突而引發訴訟時，我們常常才恍然發現沒有相應的法律規定作為判斷是非曲直的依據，這樣一來，不僅矛盾得不到解決，往往還會進一步加劇隔閡與沖突。因此，當前迫切的要求是對學校體育從法律層面做出明確規定，以便為從根本上清除學校體育發展的制度性障礙提供法律支撐。

二、《體育法》中有關學校體育法律規定的重要調整與變化

整體而言，與1995年的《體育法》相比，2022年修訂的《體育法》中有關學校體育的內容發生了重要變化，主要體現在地位、覆蓋人群、法律條款數量3個方面的變化。

1.地位的變化

《體育法》第一章“總則”第十條規定：“國家優先發展青少年和學校體育，堅持體育和教育融合，文化學習和體育鍛煉協調，體魄與人格并重，促進青少年全面發展。”明確確立了學校體育在整個體育事業中的重要地位，學校體育是體育事業發展的基礎，只有基礎夯實了，國家體育事業的“大廈”才能建設得又高又穩。

2.覆蓋人群的變化

《體育法》第三章的章名，由原來的“學校體育”改為“青少年和學校體育”。這個變化，不僅是文字方面的改變，更重要的是體現了“面向全體”“一個都不能少”的基本理念，同時，也體現了新時代以“體教融合”新政策、新路徑共同推進學校體育高質量發展的新理念。

3.法律條款數量的變化

《體育法》第三章的內容，由原來的7個條款，增加到了15個條款。這15個條款，涉及學校體育工作的方方面面。加上其他章節中涉及學校體育的條款，總體上，具體條款變化比例已超過60%。學校體育法律條款，不僅以“應當”“必須”等詞語為相關主體設定法律義務，還增加了相應的法律責任內容，進一步提高了體育法律的規范性，提升了法律規定的強制性和執行性。

三、《體育法》中有關學校體育新增法律條款的要點分析

《體育法》中有關學校體育條款的修訂，直面學校體育改革發展中的新問題和新挑戰。事實上，這些條款的變化，使得參與方能夠基于法律規定，及時、公平、公正地調整各方之間的關系，規范處置學校體育實踐中出現的問題，以法治的力量促進學校體育事業的發展。

除了地位、章名、條款等的變化，《體育法》中學校體育條款的變化主要涉及以下6個方面。

1.體育與健康學科考核評價

《體育法》規定，“教育行政部門和學校應當將體育納入學生綜合素質評價范圍，將達到國家學生體質健康標準要求作為教育教學考核的重要內容”“國家將體育科目納入初中、高中學業水平考試范圍，建立符合學科特點的考核機制”。這些法律規定，明確了體育與健康學科考試考核的不可或缺性，是德智體美勞全面發展教育方針的重要體現，彰顯了體育評價制度的剛性。

2.體育師資隊伍建設

《體育法》規定，“配足合格的體育教師，保障體育教師享受與其他學科教師同等待遇”“學校可以設立體育教練員崗位。學校優先聘用符合相關條件的優秀退役運動員從事學校體育教學、訓練活動”。這些法律規定，強調了體育教師配置的法定要求，同時，拓寬了師資來源。

3.體育課程實施

《體育法》規定，“學校必須按照國家有關規定開齊開足體育課，確保體育課時不被占用”“學校應當按照國家有關標準配置體育場地、設施和器材”“學校體育場地必須保障體育活動需要，不得隨意占用或者挪作他用”。這些法律規定，強化了體育課是學校體育“主陣地”的重要地位，回應了社會廣泛關注但一直得不到糾正的課時被擠占、體育教師“被生病”、體育場地設施被侵占等突出問題，明確了遵守相關規定的強制性、嚴肅性。

4.體育意外傷害處理

《體育法》規定，“國家建立健全學生體育活動意外傷害保險機制”“教育行政部門和學校應當做好學校體育活動安全管理和運動傷害風險防控”。以上條款第一次提出要建立專門的體育活動意外傷害事故保險制度，體育保險首次進入《體育法》，可以有效緩解、轉移事故風險，為責任方、受害方提供精準救濟。

5.特殊群體關照

《體育法》規定，“學校應當在體育課教學時，組織病殘等特殊體質學生參加適合其特點的體育活動”“幼兒園應當為學前兒童提供適宜的室內外活動場地和體育設施、器材，開展符合學前兒童特點的體育活動”。這些條款對特殊學生群體的體育提出了明確的要求，強調了對病殘學生、學前兒童接受體育教育權益的保護，體現了面向全體兒童青少年、促進兒童青少年全面發展的理念，擴大了法律的適用范圍。

6.高水平運動員培養

《體育法》規定，“鼓勵學校組建運動隊、俱樂部等體育訓練組織，開展多種形式的課余體育訓練，有條件的可組建高水平運動隊，培養競技體育后備人才”。此項條款第一次為學校組建高水平運動隊提供了法律依據，既肯定了自1986年以來普通高校試建高水平運動隊的做法，更為中小學校組建高水平運動隊打開了合乎法律規定的大門。

四、學校體育新增法律規定落地起效需完成多個“最后一公里”

《體育法》的頒布，引發了積極的社會反應。一些參與《體育法》修訂的專家、學者提出，《體育法》中有關學校體育法律規定的修訂，提高了學校體育的地位，尤其是條款的增加，填補了體育法律法規的許多空白，完善了體育法律法規體系，擴大了法治化管理范圍，是體育法修訂的里程碑。他們認為，《體育法》的頒布和實施，將提高學校體育法治化管理水平，為推進學校體育高質量發展提供法律保障。學校體育界的諸多人士，尤其是來自一線的體育教師更是樂觀地認為：《體育法》的頒布施行，掃清了學校體育改革發展的障礙，標志著中國學校體育改革發展春天的到來。

毫無疑問，《體育法》的頒布實施，一定會對學校體育的改革起到積極的推進作用。但是，欣喜之余體育教師也必須清醒地認識到，希望《體育法》在實踐中發揮“立竿見影”的影響是不現實的。《體育法》本身是宏觀的、系統的，并沒有具體的操作細則，而學校體育所面臨的問題是復雜多樣的，學校體育改革是困難與艱巨的，其發展不可能因《體育法》的頒布而變得一帆風順。

《體育法》要真正落地并起作用，還有多個條件需要被滿足，還有許多障礙需要跨越。

1.法律施行要強化執行力

學校體育新增法律條款并非無源之水、無本之木。長期以來，學校體育工作并不是完全無法可依。早在1990年，國務院就頒發了《學校體育工作條例》和《學校衛生工作條例》。這2個條例中的許多條款，已涉及學校體育工作、學校衛生工作管理的各個方面。事實上，這次《體育法》新增的多項條款本身就源自以上2個條例中的已有條款。從這個角度來看，新增條款并不是真正意義的“創新創造”和“填補空白”。學校體育工作雖然一直以來都“有法可依”，但以上2個條例已頒布實施30多年，由于強制執行力弱，一些老問題依然如故，一些老障礙難以撼動。因此，如果沒有強有力的執行力，也難以期望《體育法》發揮應有的效力。

2.法律施行需要出臺配套的司法解釋

一般認為，司法解釋是因原法律條文規定的過于籠統或容易引起歧義而作的解釋。通常，面對復雜的社會，法律的施行還要結合司法解釋執行。認真研讀分析《體育法》，不難發現，學校體育新增的法律條款，有的明顯存在表述模糊和模棱兩可的情況。如，“建立符合學科特點的考核機制”中的“考核機制”，其具體含義是什么、起什么作用、如何施行等均沒有明確的定義與規定。所以，結合實際，進一步出臺配套的司法解釋與明確釋義才能保障法律規定不會成為“空中樓閣”。

3.法律施行要有可操作的實施細則

學校體育新增法律條款中，有的條款僅提及了一個概念或指明了一個方向，并沒有具體的實施細則。所以，實際上這些新增條款尚缺乏操作性。因此，接下來需要做的工作是，制訂與《體育法》配套的實施細則。與此相適應的，還需要出臺扶持政策、提供相應的保障條件。只有構建出臺有針對性、“接地氣”的實施細則，才能真正推動法律的落地，才能有助于學校體育制度體系的完善和治理水平的提高。

4.法律施行要解決與其他法律相互沖突的問題

體育教師主要從事體育教育教學、訓練工作，需要有教師資格證。《體育法》規定，“學校優先聘用符合相關條件的優秀退役運動員從事學校體育教學、訓練活動”，也就是說，學校可以聘任優秀退役運動員來上體育課，但現實中，退役運動員通常并沒有教師資格證，他們進入學校可以擔任體育教練員崗位，但是否可以上體育課，存在爭議。類似的問題還有很多，這些問題不解決，一旦出現家校糾紛，進入訴訟，學校毫無疑問會處于不利的被動地位。

五、學校體育法律規定的施行要瞄準難點、突破重點

學校體育法律新條款從立法層面整體設計了學校體育的制度體系和治理體系建設，表明了在健康中國發展戰略下國家推進學校體育改革的決心和信心。但整體推進，并不意味著要平均用力、齊頭并進，學校體育的發展處在不同階段，遇到的問題和困難是不同的。因此，更重要的是要在不同階段，抓住要害點、關鍵點，以點帶面，以實現重點突破帶動全面改革。

1.加快構建體育考核評價制度完整體系

當下中國的教育領域，升學考試是最有效的教育教學“指揮棒”。因此，學校體育要善于利用考試的指揮與引導作用。

首先，要構建完整的伴隨青少年成長全周期的考試、考核體系。除了進一步完善初中畢業升學體育考試制度外，還要建立學生成長綜合素質評價辦法、高中畢業體育合格考試辦法、高校招生體育考試辦法等。

其次，要構建以國家學生體質健康標準測試結果為依據的政府、教育部門、學校辦學督導評估體系，將評估結果向社會公開，形成倒逼機制，用政府和社會的力量促進學校體育高質量發展。

2.全面實施學生體育活動意外傷害保險

阻礙學校體育工作正常開展的最大困擾是學生意外傷害事故的處置。學校開展體育活動最大的后顧之憂是遭遇意外傷害后的處置。體育活動本身伴有意外傷害風險，從概率的角度看，絕對不發生意外傷害是不可能的。因此，通過建立健全的體育保險制度，有效保護學校、學生利益是組織開展學校體育工作的重要保障。

實踐中，處置意外傷害事故，在救濟設計上，雖然有校方責任險等保險制度，但由于賠償機制與學校安全問責機制相矛盾，再加之承保責任范圍模糊、賠償額度過低等原因，各級各類學校，尤其是中小學校，并沒有在校方責任險中受益。也就是說，保險并未真正起到為校長、體育教師排憂解難的作用。因此，亟須制訂并實施新的專項責任保險制度。

據相關統計，在校方責任險賠付事故中，發生在體育場館的事故接近60%。因此，當務之急是盡快增設獨立的、針對性強的體育活動意外保險，這是落實《體育法》最具標志性的工作。與此同時，要依照《體育法》的規定，編制校園體育安全風險防控與安全教育課程，多措并舉，共同為學校、體育教師、學生及家長撐起安心、放心的“保護傘”。

3.盡快出臺各級各類學校建設高水平運動隊的實施辦法

發現、培養競技體育人才是學校體育的責任與義務之一。隨著社會經濟的發展，由于基本教育權利得不到保證、過早開始專業訓練、成才率低、退役后再就業困難等問題凸顯，導致體育部門主導的競技人才培養機制遭受巨大挑戰。當下，省級以下體育運動學校、少體校不斷萎縮、名存實亡，舊的運動員培養體制已難以為繼。近幾年，各大名校與體校聯合組建運動隊、資源共享的做法越來越普遍，體教融合趨勢明顯。可以預期，中國體育競技人才的培養將發生轉型，主要依托國民教育體制的趨勢已不可逆轉。換言之，未來的競技后備人才更多地將會在中小學被發現、被培養。

自1986年起，普通高等學校開始試建高水平運動隊，三十多年以來，成績斐然。但由于中小學組建高水平運動隊沒有政策依據，導致高校高水平運動員的培養成了無源之水而不可持續，令人遺憾。希望總在風雨后，依照《體育法》精神，基于現有基礎和法律環境，中小學校組建高水平運動隊、體育俱樂部的時機已經來臨，構建大中小“一條龍”高水平運動員培養體系、創建新時代國民教育體系、培養體育競技人才新體制的條件已經具備。事實上，轉換體育競技人才培養賽道，必將成為今后保證國家體育競技實力不斷提高、國家文化軟實力不斷提升的新動力。因此，教育部門應積極聯合體育部門，盡快出臺與《體育法》理念、方向一致的高水平運動隊建設實施辦法。

《體育法》的修訂及頒布施行，是我國體育事業發展和法制建設的又一個重要里程碑，標志著包含學校體育在內的體育事業將進入依法快速健康發展的新時代。與此同時，體育教師在實施時，還應意識到，原則性、粗線條的法律條款，因其自身的模糊性和不確定性，以及缺乏可操作的細化規定，加之與其他既有法律規定之間存在一些矛盾沖突等，都降低了法律的適用性與實效性。因此，就學校體育而言，新的法律規定推出后，相關部門在貫徹落實過程中把握的關鍵準則應是：面向現實、適應現實，以可執行為導向，盡快制訂出臺更細化的實施辦法和實施細則。只有這樣，才能保證學校體育法律實用、好用、管用、耐用，而這也正是此次修訂頒布《體育法》的核心初衷。