“形式”何以泛濫：基于制度視角的根源分析

趙普兵 吳曉燕

[摘? 要] 基層形式主義是一種痼疾，悄無聲息地消解著政策的效力和瓦解著政府的公信力。從制度視角分析，形式主義是對制度、政令的背離，表現為制度無效。制度的有效性取決于由制度自身、制度環境以及制度相關者構成的制度體系及其運行，其中任何一個因素出現問題，都將降低制度的效力，導致制度執行過程中形式主義的出現。制度的有效運作首先要求制度自身是合理的、可執行的;與制度同存的政治、文化及社會環境也制約著制度運行及其效果的實現;同時，制度落地的各環節都離不開作為主體的人，人的認知、能力、情感等都影響著制度的運行。為此，杜絕形式主義可從完善制度體系入手，提升制度的合理性和適應性，實現制度有效性。

[關鍵詞] 形式主義;制度自身;制度環境;制度相關者

[中圖分類號] D630.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008-4479（2022）01-0083-11

基層形式主義是一種由來已久的現象，也是危害很大的工作作風問題，它以悄無聲息的方式瓦解著政府的公信力和良善政策的效力。形式主義是只注重形式而不注重內容、不關注實際效果的工作方式。從制度視角考察，形式主義是對既有制度的背離或偏離，表現為制度無效。“無規矩不成方圓”，無論是對個人還是組織抑或政府，制度的重要性是不言而喻的。但制度并不總是有效的，制度的有效性問題不僅是理論問題，更是實踐問題。從影響制度設計、制度執行及其落地因素來探析形式主義產生的原因，進而找到杜絕形式主義的可靠辦法，不失為一種消除基層形式主義痼疾的可行路徑。

一、文獻梳理與研究進路

形式主義作為一種工作方式或作風由來已久，近年來隨著我黨以人民為中心執政理念的深入實踐，人們更加深刻地認識到形式主義的危害，也更加迫切地希望消除形式主義的不良作風，既為基層減負，也讓人民更加充分地感受到執政為民的成效，打通聯系群眾、服務群眾的最后一公里。為此，近年來學界針對形式主義的研究成果不斷增多、不斷深入，主要集中在以下幾個方面。

其一，關于形式主義負面影響的研究。陳明認為形式與形式主義是兩個完全不同的概念，形式主義會破壞政治生態，疏離干群關系，加劇思想信念滑坡[1]。張亞勇指出形式主義的危害主要包括影響政策落地、疏遠黨群關系、嚴重動搖黨的執政根基等幾個方面[2]。

其二，對形式主義產生原因的探討。文宏、李慧龍從府際關系的角度探討了形式主義產生的原因，認為基層政府與上級政府博弈中的信息不對稱是形式主義產生的根源[3]。季乃禮、王巖澤通過“激勵機制—約束機制”的分析框架對形式主義形成的原因進行了探討，認為宏觀約束機制默許甚至鼓勵形式主義的出現，是導致形式主義產生的原因所在[4]。賀雪峰認為為保證下鄉資源的安全高效利用，國家權力隨之下鄉，通過檢查、督查、規范、程序等方式對資源使用情況進行監督，村級治理為了應對隨之增多的細小瑣碎公共事務而應付工作，形式主義隨之產生[5]。馬雪松分析了近年來基層出現的“數字減負”的表現形式、產生動機及根源[6]。徐行、王娜娜基于推進治理體系和治理能力現代化的視角分析了基層形式主義的成因，認為基層形式主義的滋生和蔓延不僅與工作人員的能力素質、群眾參與意識等主觀因素有關，也與科層制、自治組織行政化趨勢、壓力型體制、上下級組織資源不對稱等客觀因素有關[7]。

其三，對形式主義具體表現形式之一的“痕跡主義”的研究。“痕跡主義”是形式主義的一種主要表現形式，不少學者對“痕跡主義”進行了研究。李貴成認為“痕跡主義”“本質上是形式主義、官僚主義、教條主義、利己主義和主觀主義的新樣態”[8]，對當前基層治理實踐帶來了消極影響。張明認為“痕跡主義”在“社會心理意識上走向了痕跡拜物教”[9]，進而分析了“痕跡主義”的表現、實質和危害。馮新周提出“痕跡主義”的形成是因為基層治理實踐中最終價值被工具性價值取代[10]。盛明科、陳延棟從行政責任的視角探究了“痕跡主義”的產生機理，認為政績觀和強責任傳導的行政環境促使“痕跡主義”生成[11]。

學界關于形式主義的成因、化解機制的研究已經很豐富，學者們從不同角度、運用不同的分析框架各抒己見，為解決形式主義問題貢獻了學界智慧，對我們理解形式主義問題有極大的啟示，為接續研究提供了基礎。通過梳理已有研究發現，關于形式主義產生根源的討論仍有可深化之處。毫無疑問，形式主義的產生與制度（政策）執行者的覺悟、思想認識等因素有著千絲萬縷的聯系，但從根源上看，形式主義的產生是因為制度缺乏約束力，從而導致基層工作人員在工作中重形式而輕落實。因此可以從制度的角度探究形式主義的根源。那么制度為什么會缺乏約束力？有些制度自身不合理，只能流于形式地執行;但有些制度本身是比較科學的，依然被歪曲執行或表面落實，使制度實效大打折扣，其緣由何在？應該如何實現良善制度建設與執行之間的有效銜接以避免形式主義？這些問題均需要進一步深入探討。

二、制度緣何無效：形式主義成因的一個分析框架

制度和規則是培養良好政治生態的重要措施，是約束基層工作人員行為的有效方式，但在實踐中，有些基層工作人員責任意識淡化，在執行制度、政策時走過場，工作浮于表面，行為偏離制度規范。

（一）行為偏離制度初衷：形式主義的實質

內容決定形式是亙古不變的真理，根據內容采取行動才符合事物發展變化的規律，形式主義是對這一原理的背離，需要糾正，根除形式主義首先要剖析導致形式主義產生的根本原因。

1.形式主義的含義

在國民的觀念中，形式是很重要的東西，注重從外在細節入手完善工作，例如在購買商品的時候注重包裝、打印資料講究文字排版等，追求形式無可厚非，好的形式往往能夠讓人心情愉悅;但如果過于追求形式，靠形式奪人眼球，以形式為突破口推進工作，只說不練，實際工作中看不到具體工作，不僅不會取悅于人，而且會讓人內心生厭，對政府的評價和印象都會大打折扣。

根據羅志發的觀點，形式主義是“指那些歪曲內容與形式的真實關系、片面夸大形式作用的觀點”[12]。所有事物都具有內容與形式兩個面相，如果過于熱衷于追求形式，而忽略了事物的本質與內容，自然會滑向形式主義。雖然中國共產黨從成立之初便提出要力戒形式主義，但迄今為止依舊杜之不絕、除之不去，而且以不同的樣態侵入基層工作，影響干群關系，導致政府形象與公信力受損。形式主義表現形式多樣，在不同時期、不同條件下，有不同的表現形式。當前形式主義主要表現為搞形象工程、重“痕”不重“績”、調查研究走秀、裝門面擺樣子、服務群眾推諉等，而且形式主義的表現越來越精細化、苛責化，比如有的地方要求環衛工人做到道路上不能見到一片樹葉、菜市場的蔬菜要擺成一條水平線、學習平臺的積分不得少于多少分，等等。這種管理方式看似很精細，而實際上是徒勞無益的折騰，激起社會反感。雖然形式主義有不同的變種，但萬變不離其宗，其實質都是處理政務、落實政策只做“面子”不做“里子”。

2.偏離規則：形式主義與制度間的邏輯關聯

人的有限理性決定需要規則對人的行為加以規制，“個人行為善變與無常的本質，以及引導個人行為朝向集體目標的需要，要求形成政治制度”[13]（p3）。制度是調節社會活動參與者行為的強制機制，目的是實現社會生活的有序運行。諾斯在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中指出，“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”[14]（p3）。制度不僅以法律、法規、程序等正式的文本形式加以表現，而且還以習俗等非文本形式加以表現。制度是人們發生相互關系的指南，無論微小至個人的行為，還是宏大至政府、國家的公共活動，制度均以或明或隱的方式在發揮作用。如果沒有制度對人的行為加以規范，將導致個體不顧集體利益而只追求個人效用，必然帶來社會的低效率甚至混亂。

雖然形式主義的表現形式各異，但從制度運行及其結果看，其本質則是不以制度、規定為行事準則，制度執行重形式而不務實效。文宏、李慧龍認為，“務虛性落實、虛假性呈現以及選擇性達標共同構成了基層形式主義的本質內涵”[15]，務虛性落實、虛假性呈現、選擇性表達這三個向度的參照系都是組織目標，執行目標與組織目標的偏離導致了形式主義，即形式主義之所以產生是因為制度執行的目標偏離了制度初衷。奉行形式主義的人無視或拋開制度，變通執行，或游走在制度邊緣，致使制度失效。形式主義與制度之間的邏輯關聯可從以下幾個角度進行理解。

首先，從思想層面看，形式主義是制度相關者制度意識淡漠的表現。制度落地需要有良好的制度意識支撐，制度意識是制度執行的思想基礎，是指制度相關者在思想認識上能夠樹立起制度的權威，認識到制度的重要地位和作用，對制度懷有敬畏和尊重之心。形式主義是制度相關者有意或無意的制度意識淡漠，對制度的認同感較低，把自己置身于制度之外，是“人治”思想的外化。

其次，從行為層面看，形式主義是制度相關者的行為偏離制度規則的體現。制度意識作為一種觀念需要通過執行過程外化，也就是說制度意識要靠制度執行來體現。制度只有靠嚴格執行才能實現其約束力，要求制度相關者能夠用實際行動維護制度權威。形式主義表現為對制度規則的偏離，有規不依、有令不行，沒有將制度轉化為行為準則，演變成靠投機、虛假行為偽造形式上的遵從。

最后，從效果層面看，形式主義是制度相關者的行為結果背離了制度初衷。制度是隨著規制社會集體行動而產生的，在以民主、法治、公平為價值取向的現代社會，制度將越來越完善。制度通過制定規則對權、責劃界，為個人行為提供準則，對合規行為給予獎（鼓）勵，對越軌行為進行懲戒。但并非所有制度的初衷都能實現，制度執行過程中只注重造勢而不重落實，導致制度只能如鏡花水月，難以發揮應有的效能。

（二）基于制度視角的形式主義生成：分析框架闡釋

制度是人們為了特定目的而進行的有意識設計，最終目標是實現對社會的有效規制。制度本身不具有生命力，只有通過執行、遵守才能實現制度價值。但并非所有的制度都會產生實效，制度的有效性是對制度績效進行測評的一個重要尺度，表現為規范當事人行為的程度。

1.要素的集合：影響制度效能的因素分析

考察、研究制度的有效性要理清制約制度有效性的因素。蒯正明認為，制度的有效性受制度自身、制度環境以及制度相關人三個層面的影響[16]。首先，制度自身。制度的有效性要求制度自身具有合理性與合法性。制度設計不合理，便為形式主義提供了生存空間。制度作為公共物品，涉及相關人員之間的權利或資源分配，如制度自身不具有合理性、合法性，沒有對權利、利益進行公平、合理地分配，就難以促進社會的穩定。其次，制度環境。制度是特定環境的產物，需要在一定的政治、文化、社會環境中運行。制度有效性的實現受制度環境約束，制度只有與環境相契合，才能達成有效性。最后，制度相關人員。制度的剛性與約束力要靠人來實現，制度相關者的行動邏輯影響著制度的有效性。制度相關人主要包括制度的制定者、執行者以及制度加以約束的客體，無論是制度制定者、執行者還是制度約束的客體，都影響著制度的有效運轉，制度有效性的實現要求所有的制度相關人都對制度有共識性認知并遵從之。按照理性選擇制度主義的邏輯，作為理性人，在既定約束條件下追求個體收益的最大化，而不同個體之間的利益可能存在沖突，制度相關人會權衡遵從制度與違背制度的利弊，從而做出相應的行為選擇，進而一群人的行動效果并不總能實現制度效用最大化。

2.相互交織：影響制度效能的要素間關系

制度、制度環境以及制度相關者是影響制度效能的三個維度，三個變量不是單向、線性地影響制度效能，而是以相互交織的方式影響制度效能，三個變量中的任何一個變量出現問題，都將降低制度權威，使制度難以落實，導致制度執行過程中出現形式主義（如圖1）。第一，制度受制度環境牽制，制度環境是制度賴以產生和運行的基礎，某一制度在特定環境中是合理的，但在其它環境中不一定是合理的。同時，制度自身的合理性并不能保證制度有效性，制度有效性需要靠由制度相關者主導的制度運行來實現。制度由人制定，約束的是人的行為，但人們往往不是被動地接受約束，而是試圖對制度施加影響，若制度相關者不遵守制度規則，形式主義將相伴而生。第二，制度與制度相關者均受制度環境牽制，但二者也對制度環境施加影響。一方面，制度受環境影響，同時制度也朝著自身期望的方向塑造環境，但環境改變具有緩慢性與滯后性，當環境難以與制度需求對接，制度將不會被有效地執行。另一方面，制度環境本身只是一種客觀存在，需要借助制度相關者這一中介才能對制度有效性產生影響。雖然制度環境這一變量制約著人們的價值觀念與利益關系結構，但制度相關者并不總是被動地接受制度環境的約束，而是會積極改變制度環境。第三，從制度相關者的角度看，制度運行效果是制度相關者力量對比的均衡結果，弄清人的思想觀念、心理狀態、認知結構和利益訴求對解讀制度有效性有重要價值。

三、約束失能：形式主義產生的制度根源分析

制度的結果狀態可以分為制度有效與制度無效，制度有效性由制度本身、制度環境以及制度相關者三方面共同決定。為此，制度自身、制度環境、制度相關者這三個層面也成了探討制度緣何無效的一種分析框架。

（一）制度自身缺憾為形式主義產生創設空間

制度作為一種社會規則，是塑造人與人之關系的準則。相較于人治的主觀性、隨意性，制度具有客觀性、規范性、可預期性等優點。制度在分配社會利益、維持社會秩序、化解社會糾紛、促進社會公平、實現社會整合等方面發揮著重要作用，尤其對現代契約社會來講，制度在規范人們的行為、培育人們的契約精神等方面具有重要意義。但制度并不總是有效，制度自身的合理性、可執行性是制度健康運行、發揮應有效能的前提。制度合理性是對制度內容的評價，是指制度能夠適應社會發展需要，合乎人倫常理，能夠被社會成員普遍接受與認可。制度的合理性是從應然角度考察制度有效性，合理的制度能夠保護每位社會成員的利益和勞動成果，成為社會成員內化于心的行為規范，達致制度的預期效果。

制度的合理性是制度有效的前提，具備合理性的制度才不會脫離實踐，即只有制度是合理的才不會出現制度規定與實際運行相悖離的問題。制度的合理性包括兩個方面內容。首先，制度內容是制度執行者能力范圍內可以完成的任務。我國是單一制國家，上級政府與下級政府之間是“命令—服從”關系，基層工作人員需要接受上級下派的各類任務，服從來自上級政府的指令。上級政府在給下級單位指派任務的時候只有充分考慮基層實際情況，根據基層工作人員的工作能力、工作環境等客觀情況安排任務，才不會出現基層工作人員因任務難以完成而虛假應付上級的情況。如果上級給定的任務超過了下級的能力和條件，基層工作人員便不得不敷衍了事，缺乏精力或能力去思考任務完成的質量，基層與上級政府之間難以形成有效合力。其次，制度目標契合制度受約束對象的實際需求才能發揮他們的能動性。制度的終極目標是實現利益協調，維持正常的社會秩序，推動社會發展。如果制度規定的內容背離受約束對象的需求，他們自然會產生抵觸心理，執行制度時做表面文章、選擇性落實，甚至抵制制度的執行，致使形式主義盛行，制度約束力無法達成。

（二）制度與環境沖突為形式主義泛濫提供“支持”

制度需要在既定的環境條件下才能發揮作用，制度環境是制度在“實施過程中所構成的環境”，“體現出復雜性和動態性特征……可謂制度落地的‘最后一公里。”[17] 制度只有與制度環境相契合才能發揮效能，當制度難以適應環境時，形式主義便隨之而生，制度有效性就難以實現。

1.制度目標與基層環境相割裂

信息是一種資源，是制定制度的前提和依據，制度制定者只有掌握充足的信息，對現實有足夠的了解和把握，制度才不會偏離實際。行之有效的制度要求府際間對彼此信息比較了解，尤其是上級部門對基層工作人員的工作情況、工作環境有足夠的了解，按照實際情況制定具有可操作性的制度。但由于官僚體制內生的績效考核要求，上級會從追求部門績效的角度出發制定制度，而不是基于基層的實際狀況。上下級之間往往存在信息鴻溝，信息難以實現共享;由于缺乏良好的溝通和信息傳遞渠道，基于信息不充分而制定的制度也會缺乏執行力。而且上級政府會經常安排臨時性的任務給基層，且要求限時完成。由于時間緊、任務急、要求高、責任大，基層工作人員只能靠猜測推斷偽造一套假材料，用花哨的形式掩蓋內容的空泛，先應付了事。

除了上下級之間信息不對稱導致形式主義外，上級政府職能部門之間的競爭也是基層形式主義的推手。政府職能部門的設置與職能范圍應根據社會需求而定，我國政治實踐中不同部門不僅有分工合作的關系，也存在競爭關系。每個職能部門都有工作要求與任務，為了出成績，職能部門會利用權力向基層施加壓力、下派任務，因為這是上級部門不用花太多精力與時間便可以獲得較大產出的路徑選擇。其結果是一個基層單位可能要對接三、四個上級部門，甚至更多，這就是“上面千條線，下面一根針”的真實狀態。上級職能部門在向基層下達命令、指示和任務時是各自獨立行動的，不會考慮其他部門是否在同時間段也下達了任務。基層工作人員缺少與上級政府之間的溝通協調、壓力反饋的博弈能力和資本，面對上級施加的壓力只能被動接受，可實際上人手不足、精力有限、能力不及，只好選擇形式性地完成任務。甚至不同職能部門之間的任務、指示可能相互沖突、彼此矛盾，基層根本沒有辦法同時執行，只能左右逢源、敷衍了事。

2.技術生活化衍生形式主義

技術與制度往往相伴而生，技術是一柄雙刃劍。一方面，如果利用得當，技術將促進制度落實;另一方面，如果濫用技術，將降低制度效能。有學者認為，“制度行為實質上是靜止的和反對技術變化的”[18]，但是技術的進步難以阻擋，技術的改變可能會對制度產生不利影響，“當技術和制度的變化不相適應時，受到指責的總是前者，其實根源出在我們未充分利用技術的潛力這方面”[18]。因此重點在于如何恰當地運用技術使技術服務于制度建設。隨著科技的發展，技術嵌入生活的方方面面，實現了技術生活化，比如人們通過“云服務”享受到了高效的服務。尤其是智能手機問世以來，極大地方便了人與人之間的溝通，不少過去需要勞心費力的事情通過“指尖對指尖”便快捷解決，社會各領域的運轉效率得到極大提高。但現代技術給人們帶來便利的同時，也帶來了一些負面效應，形式主義也借機衍生。

其一，技術實現了實時溝通，但也讓工作布置和督查變得越來越便捷。隨著微信的普及，微信群成為領導發布任務、指令的主要渠道，領導可能會把其靈光一閃的“突發奇想”發到微信群，讓下屬去落實。面對微信群中的消息，下屬即便有重要的工作，也只能擱置，即刻去完成領導布置的任務，不然可能會被判定為“回應不及時”或“工作懈怠”。其二，基層工作人員手機上裝著各種各樣的政務APP，上級通過這些APP動態掌握下屬情況，基層工作人員需要隨時簽到、填表、刷分，以完成上級布置的各種各樣“作業”。比如，基層干部入戶訪談首先要做的不是了解農戶生活情況、生產情況，而是拍照發朋友圈并且定位，或者將入戶照片發至工作群，向領導、同事證明自己正在開展相關工作，是否切實地掌握了農戶的情況并不重要。

技術生活化看似重視現代技術手段的應用，實則是有技術化之形式而無為基層減負增效之實效。基層干部的時間、精力被各種各樣的軟件“綁架”，看似很忙，其實干了很多無用、無效之事，不僅增加了基層工作人員時時處處打卡、刷臉的負擔，而且影響了正常的工作生活秩序。事事留痕在一定程度上方便了上級監督，卻催生了基層的形式主義。

3.制度難以與瞬息變化的社會共生

制度往往是經驗的產物，因此具有一定的滯后性。制度的滯后性表現在兩個方面。首先，制度是對前生活經驗的總結，難以預測未來。制度是由人制定、由人執行的，人類認識的有限性決定了制度的滯后性。制度的普適性決定了其不能囊括所有情況，一些偶發的、個別的情形難以被制度覆蓋。特別是在現代化快速推進的背景下，政治社會局勢不斷變化，個體行為越來越多元、善變，原有制度可能滯后于社會、個體的訴求變化，難以發揮規制和規范的功能。

其次，制度變遷具有緩慢性。穩定性是制度的重要特點之一，制度的穩定性提高了制度的權威，朝令夕改的制度不僅不利于樹立制度權威，還會傷害政府公信力。制度變遷的成本和大量非正式習俗的存在決定制度具有內在的穩定性。誠如諾斯所言，“穩定是通過一系列復雜的制約來實現的，它們既包括在一個等級下的各種正規規則（在這里，每一層次的變遷比原先變遷的成本更高），也包括非正規制約——是正規的延伸、闡述和驗證，且由于它們已成了習慣性行為的一部分，因而具有頑強的生命力”[14]（p111）。制度的穩定性并不意味著制度是一成不變的，“經濟增長將由于制度性服務供求變動而廢棄某些現行的制度安排，新的制度安排將由此而創始以捕捉伴隨經濟增長而至的獲利機會。所以，制度變遷在發展過程中是不可避免的”[19]（p374），但制度變遷具有緩慢性。制度是在實踐中逐步形成的，經由一定的程序制定、頒布并執行，其修改和廢除也要遵循嚴格的程序，制度變遷還會涉及利益結構的調整或權力的重新配置，這可能是一個長期的博弈過程，因此制度變遷具有緩慢性。

制度具有相對滯后性，而基層的情況卻是復雜多樣且瞬息萬變的，盡管實際情況已難以讓制度或上級的指令落地，但基于科層制的壓力傳導，基層干部不得不在形式上、過程上下功夫，以呈現政令通達、落實有效的虛浮場面，應付上級的檢查或督察，這便使形式主義難以避免。

（三）制度相關者的價值觀念契合了形式主義的運行邏輯

制度相關者是與制度制定、運行有利害關系的人，主要包括制度制定者、制度執行者以及制度約束對象三類。任何一項制度都是人們權衡與選擇的結果，制度的各個環節都離不開人的作用。人具有主觀能動性，人的能動性受認識的支配，復雜的、不確定的環境會降低人對客觀對象判斷的準確程度，加上自利的驅動，這些因素制約著人的行為選擇，進而影響制度的有效性。

1.制度制定者的意愿影響制度合理性

人性對政治的影響一直是古今中外政治思想家討論的政治生活核心問題，許多思想家都嘗試從人性的角度建構制度，以迎合人性的優點、克服人性的不足。赫伯特·西蒙指出，“人們信息加工的能力是有限的，因此，人們無法按照充分理性的模式去行為，即人們沒有能力同時考慮所面臨的所有選擇，無法總是在決策中實現效率最大化”[20]（p19）。制度并不是天然生成的，也不由機械化生產而來，而是由人制定、選擇的，即便是非正式制度，也是經由人們長時間的行為選擇積淀而成，因此人的認知能力、水平關系著制度的合理性、科學性。

制度制定的過程是搜集信息、加工信息、產出政策、再搜集信息、進一步加工信息、再完善制度的循環提升過程，無論哪個環節，都需要人來操作，人的主觀能動性在其中自然會發揮或大或小的作用。雖然制度制定者會有意識地搜集信息，但由于信息具有分散性的特點，他們想要完全掌握信息并非易事，往往會根據自己的興趣點、可及性去搜集信息。此外，即便制度制定者擁有較多的行業信息，具有明顯的信息優勢，但并非就能充分利用占有的信息，而是可能依憑個人偏好對信息進行刪選、加工，利用對部門或個人有利的信息來設計制度。由于制度制定者未能充分利用信息，導致出臺的制度可能偏離社會現實，如果上級制定的制度（規則、政策、指令、任務、目標等）沒有反映基層的客觀需求，基層工作人員就很難將制度落到實處，不得不虛浮執行。

2.制度執行者：策略性執行或對制度進行建構

制度本身是靜態的、沒有生命力的存在，只有被執行才能發揮其功能。很多制度執行的主體是基層工作人員，當具體實踐與制度要求存在較大偏差時，為了“完成”任務，執行者很可能根據自己的意愿變通處理，形式主義便油然而生。

首先，基層工作難以克服人情障礙。傳統中國社會是一個講人情、論關系的社會，關系、人情網在社會生活中占據重要位置，對個人生活產生重要影響。現代化進程中，基層社會仍未完全擺脫關系的影響。比如，在農村雖以家戶為基本生產生活單元，但家戶不可能脫離社會而孤立存在，單個家戶難以完成生產、生活的所有活動，需要與其他家庭聯合，空心化的農村更需要通過守望相助形成的共同體來彼此照應。熟人間的交情、朋友間的友情、親人間的親情難免被移植到社會治理過程中，“私人領域的人際關系與公共領域的社會關系相互重合和延伸，是中國社會的重要特點，以至于在現代社會生活中仍然大量存在借助特殊關系獲得特殊權力的現象”[21]。通過關系，個體可以豐富社會資本、分享資源;當遇到困難、障礙時，個體可以利用關系資源幫助自己向特定對象施加影響，以達成目標。人情社會注重利益鏈接，以致有時候人情高于制度、規則，關系取代了契約。基層工作人員大多是土生土長的本地人，面對親朋鄰里，需要在人情與制度（規則）之間取舍。如果剛性地執行制度、任務，完全不講人情、六親不認、鐵面無私甚至大義滅親，不僅工作難以順利開展，而且會招致輿論譴責與詬病，以致在社會關系中被孤立，事業上也難以進步。“作為人們通過人際關系獲得的各種資源的總和，關系社會資本影響領導人的晉升決策，是基層干部晉升的關鍵社會機制”[22]。所以，他們只有“網開一面”，以致放棄原則、破壞規矩，因人施策，即便采取的措施有悖制度初衷、有違規則要求，但他們維護了社會關系，而且因相關人的配合在形式上完成了上級指令或任務，沒有引發社會失序。

其次，基層工作人員理解偏差導致執行偏離制度初衷。制度有正式與非正式之分，正式制度常以文本的方式呈現，非正式制度以習俗等方式存在。自上而下的制度以正式制度為主，制度的執行有賴于對其恰當的理解，為此要求制度的語言應該簡約易懂、明白了當。誠如孟德斯鳩在討論立法語言時所提到的，“法律的文風應該從簡，十二銅表法是一個少而精的典范，小孩子都能熟記背誦。……法律的文風應該樸實，平鋪直敘永遠要比拐彎抹角好。……法律的用詞要做到讓所有的人都能理解為相同的概念”[23]（P87）。但實際上由于制度表述的概括性很強，制度內容往往并不是人人都能理解透徹。基層是制度落地的空間場域，要實現制度目的，基層工作人員就必須準確理解制度初衷與內涵。基層工作人員一般通過會議、文件等形式獲得制度信息，缺少與上級部門面對面交流、研討的機會，只能根據自己的理解去把握制度內涵、要完成什么任務、如何完成，加之有些制度本身很概括，其內涵和外延有些模糊不清，甚至不同上級部門對同一制度的要求出現沖突，這就容易造成基層對制度的理解偏離上級部門的初衷，基層為了化解沖突不得不虛浮應付，為形式主義留下空間。這種基層對制度理解與制度初衷的偏差，不可避免會導致工作缺乏針對性，以致出現“打擦邊球”、變通執行、造假等現象。基層通過自主行為或虛假執行對制度進行建構，使制度執行效果偏離甚至背離預期，出現制度異化現象。

3.制度約束的對象：對個人利益的追求導致制度低效或無效

制度作為公共物品，面對的是社會公眾。制度得到公眾的普遍遵循是制度有效的基礎，也是制度正效應外溢的體現。“社會制度，指的是社會全體成員都贊同的社會行為中帶有某種規律性的東西，這種規律性表現在各種特定的往復的境界之中，并且能夠自行實行或由某種外在權威施行之”[24]。制度的普適性意味著人們在規則面前是平等的，執行制度時不應該因地位、財富、職業、權力等要素的不同而區別對待，否則會削弱制度的權威性與效能，“一項制度如果得不到人們的公認和共同遵守，就不稱其為制度，或者說這項制度還沒有真正形成”[25]（p255） 但一般性的制度和規則難以應對個體訴求，當個體利益與普適規則發生沖突，作為社會個體的成員比如村民，便可能出現違背規則的行為，基層干部為了完成上級交付的限時任務，不得不依據制度約束對象的需求變通執行制度。

首先，制度難以滿足個性化需求。隨著科學技術的發展，網絡社會逐漸形成。個體與外界交流、溝通的機會越來越多，現代化的通訊方式開闊了人們的眼界，人們的權利意識、效率意識、民主法治意識有了很大提高，但網絡社會也使個體價值和訴求日益多元。如果缺乏足夠的信息甄別能力、篩選能力和理解能力，面對魚龍混雜的信息，只根據個人喜好或利益得失來截取于己有用的信息與普適性的規則、制度“對質”，基層工作人員為了推進工作，維護穩定或息事寧人，有時不得不放棄制度，滿足他們的個人要求，致使制度無效或低效。

其次，制度更難滿足個人的無理私利。在農村，一些村民為了給自己爭取較多利益，有時會無理取鬧，迫使基層工作人員不得不違背政策，否則將面臨難以完成工作或因工作不到位、方式方法粗暴而被追責的困境。比如，農村發放各項補助首先要由符合條件的農戶先填寫補助申請表，經基層工作人員或者上級政府部門審核，符合發放條件的方可發放。有的村民之前覺得填表麻煩便放棄申請，但事后知道其他村民領到了補助金又心生不滿，于是便以村干部沒有通知為由隔三岔五找村干部鬧事。為了避免此類情況再次發生，村干部不得不讓村民寫放棄聲明、保留對話錄音或者聊天截屏，處處留痕。這種工作方式向其他領域蔓延，痕跡主義便自然而生。這些情況的發生并非完全因為制度不良，而是制度約束對象的認知、觀念、行為影響了制度執行。當下對制度約束對象的規制不夠，自上而下的問責、追責壓力也迫使基層工作人員采用“擺平”“和諧”的工作方式平息矛盾，而滿足個別人的無理訴求可能引發多米諾骨牌效應，人們的效仿會進一步導致制度低效或無效，滋長基層虛浮執行、虛假呈現、選擇執行等用形式掩飾制度內容落地的形式主義傾向。

四、基于制度視角的形式主義根除路徑思考

形式主義是只注重制度（規則）形式而不注重內容、不求質量的工作方式，看似在執行上級的決策、任務、指令，實質是與上級意愿、制度初衷背道而馳，削弱制度的威懾力，久而久之將導致政府失去權威與信任，是國家治理過程中必須祛除的頑疾。基于制度有效性的分析框架發現，形式主義產生的根源在于制度，既有制度自身設計不合理方面的因素，也有制度執行不合規的原因，還有制度相關者的干擾，因此從制度視角杜絕形式主義，必須要形成有效的制度體系，賦予制度合理性并實現制度制定與執行之間的良性轉換。

（一）緊貼實際，確保制度內容合理

上級政府對基層信息的把握情況決定著制度的生命力，制度制定者需要有高度的自覺與責任感，堅持實事求是的工作態度，科學設計制度（規則），賦予制度合理性、適用性。實現制度的合理性需要從兩方面入手。一是建立府際間的良性互動機制，實現信息的府際共享。制度設計要從基層工作的實際出發，充分調研，了解基層工作的真實情境和員工所思所想及困惑，以全面提升制度的合理性為重點，用新的思路、理念、辦法解決問題。上下級政府之間應建立協商機制，使下級有機會充分展現工作中的困境與問題。上級在全面把握基層現實情況的基礎上，先給出有關制度、任務的初步設想，并參考、聽取下級的意見對制度、任務進行修訂，反復進行可行性評價，使上下級之間對制度、任務形成共識。合理的制度，從內容方面看，工作中心突出，能夠抓住牛鼻子，充分考慮基層工作人員的工作能力與工作壓力，避免基層任務過渡堆積;從形式上看，以接地氣、可操作、簡便易行和靈活的方式推行;從考核方面看，能夠用好考評方式，參考民眾的滿意度，聽基層工作人員的聲音，堅持過程與結果并重。二是建立政府與民眾之間的良性互動機制，保證政令內容緊貼人民群眾的利益。實現民眾利益是制度追求的目標之一，因此制度要注重對受約束對象利益的保護，向民眾提供發聲的渠道，制定政策時充分考慮民眾意愿，只有這樣制度才能得到民眾的遵守和支持，實現制度的效能。

（二）塑造環境，實現制度與環境之間的良性互動

實現制度與環境之間的良性互動是實現制度有效性的保障，可以從以下三個方面對環境進行改良，以提升制度效能。

首先，從政治環境層面看，應調整縱向政府間權力配置結構，賦予基層更多的權力與自主性。科層體系中上下級政府之間是領導與被領導的關系，基層往往只是被動地執行上級政府制定的制度、交付的任務，缺少自主性與活力，而自主性與活力是保障制度落實不可缺少的要素。為促使制度落地，需要以合法的方式將權力授權或者委托給基層工作人員，為保障制度常規運作營造良好的政治環境。

其次，從文化環境層面看，要樹立科學的現代技術價值定位。現代技術運用到治理過程可以提高治理效率，但智能技術是一把雙刃劍，不只發揮正能量，還可能反作用于治理，過度使用新型技術會導致治理失效。例如在政務APP上打卡簽到，受網絡等因素的影響，工作人員實際上已經完成了打卡，但后臺卻可能顯示未打卡。智能革命的目標是方便人們的生活，治理過程中合理使用現代技術可以達到事半功倍的效果，但不可過度依賴，應只在受控的局部發揮現代技術的優勢，提高治理效能。

最后，從社會環境層面看，應為制度運行營造良好的社會環境。環境是由人的能動性創造的，為實現制度的順利運行，人作為社會的主體應對社會環境進行塑造，使社會環境能夠滿足制度運行的需求。一方面，通過完善工作機制構建穩定的社會環境，穩定的社會環境不是指社會環境不發生變化，而是指社會環境的變化是漸進的、有序的，不是突變的、動蕩的、失序的。另一方面，營造民主、友善的氛圍，民主、友善的氣氛是塑造社會凝聚力的前提，只有社會有了凝聚力，各項制度才可能得到妥善執行，如果社會充斥著沖突、對立、斗爭，制度將喪失生命力。

（三）培育制度相關者的協作精神，實現制度制定與執行的有效銜接

制度的制定、運行是一個多元主體參與的過程，需要融入多元化的治理理念。多元化要求人與人之間要建立有效的互動，這就需要主體具備協作精神，愿意為了他人利益、集體利益作出讓步與犧牲，可從以下兩方面入手培育制度相關者的協作精神。一方面，建立暢通、和諧的溝通渠道。制度有效性的實現要求制度相關者的訴求都能得到充分的表達和反映，搭建溝通平臺是制度相關者表達自身利益的前提，為消弭隔閡、達成共識創造了條件，有助于提高制度相關者的配合意識。另一方面，建立科學的利益整合機制。隨著經濟、社會的發展，人們的需求越來越多元化，異質性不斷增強，不同制度相關者的訴求可能不同，甚至沖突。制度難以囊括所有情況，不可能滿足相關者的所有訴求，當制度違背了相關者的訴求，制度的有效執行就只能成為一種奢望，但如果能夠進行有效的利益整合，將個體利益融于整體利益之中，將不同的利益整合為能夠覆蓋所有相關者的整體利益，制度相關者便會積極配合制度執行，因為配合意味著自身利益將得到實現。

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責任編輯? 范瑞光