利益相關者視閾下鄉村水污染治理剖析*
——以河南省鄉村為例

王興鋒

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

1 研究背景及文獻綜述

伴隨農村經濟的高速發展，農村的工業化程度越來越高，水生態環境問題愈演愈烈。農村水污染治理牽涉多個具有復雜利益訴求的利益主體，各主體的利益博弈讓水污染監管責任難以界定，治理政策難以有效執行。統籌各方利益，調適利益摩擦，對鄉村水污染治理具有重要意義。

不同學者從不同的研究視角對鄉村水污染治理進行了研究。許朗等[1]基于水污染治理參與和管理的角度，分析了政策宣傳對農村水污染治理支付意愿的影響作用；趙立等[2]基于鄉村水污染的現實問題，提出要建立健全長效管理機制，因地制宜建設農村污水處理設施；葉子涵等[3]從治理主體的視角研究得出，采用“以人為中心”公共監管方式有助于解決村莊水環境污染的“公地悲劇”；李雪松[4]根據科斯定理分析明確水權對于治理農村水污染的重要性；梁流濤等[5]在對農村發展中生態環境問題辨析的基礎上，提出要建立符合我國實際的、激勵和約束相容的區域農村生態環境決策與管理體系。

利益相關者理論來源于企業，Ansoff[6]指出，要制定理想的企業目標，必須綜合平衡考慮企業的諸多利益相關者之間相互沖突的索取權。目前，學術界對農村水污染的治理主體、治理技術以及治理對策研究較多，但基于利益相關者理論對農村水污染治理的研究較少。本文借鑒利益相關者理論，以河南省為例，對鄉村水污染監管各利益主體——政府、商業主、村委會及鄉村公眾的博弈進行剖析，提出平衡他們之間沖突的思路，以期實現鄉村水污染治理效果的最優化。

2 鄉村水污染治理利益相關者訴求剖析

鄉村水污染治理的主要利益相關者由政府、商業主、村委會以及鄉村公眾構成，他們各自有著不同的利益訴求，見圖1。

圖1 鄉村水污染治理各利益相關者之間的關系

2.1 逐績的政府

中央和地方政府分別是鄉村水污染治理政策的把控者、制定者和水污染監管實施的執行者。中央通過宏觀政策把控地方政府治理鄉村水污染的整體方向，而地方政府則需要扮演承擔統籌工作安排、制定污染治理細則及調動其他主體等任務的復雜角色。但現實是，地方政府往往更看重經濟的粗獷發展所帶來的政治利益——執行者的職位升遷、權力擴大等，在出臺系列污染防治條例的同時，在政策制定與實施過程中與多方博弈，使政策的實施效果偏向獲取自身利益，此種結果造成鄉村水污染的治理政策不完備、不具有執行力或實施不利，致使鄉村水污染治理的效果大打折扣。

2.2 經濟理性的商業主

眾多鄉村中小企業的核心利益訴求是追逐利潤。規模較小又無法獲得設備補貼和支持的鄉村企業大多選擇以忽視污水處理來降低成本，比如當政府監督不到位時，出于“法不責眾”心理選擇投機取巧，趁雨天或夜晚排出大量的未經處理的廢水廢渣，甚至部分企業為降低生產成本，利用不正當的利益關系尋求政府的庇護以獲得更多的排污指標。

2.3 重人情的村委會

村委會作為基礎管理組織，承擔著實施具體水污染處理措施的重擔，本村水環境的改善除了是自身健康生活的利益需求，有些甚至是其政治利益訴求。為了村居環境及政績，村委會向上級部門反映本村遇到的部分問題，爭求資金、技術以及政策支持，但由于村委會與其所在地方企業存在遠近不同的關系，復雜的人情關系網使村委會在監督排污時充當部分企業的“保護傘”，在監督公眾層面礙于“情面”管理松散從而造成疏漏，他們復雜的利益訴求使得地方政府所獲信息與現實狀況不對稱。在政策執行方面，他們只選擇實施部分治理舉措，許多政策無法完全落實。

2.4 沉默的鄉村公眾

村民直接受益于鄉村水污染治理，同時也是水污染治理的參與者與實施者，但往往他們自身環保意識欠佳，環保知識不足，在生產生活中成為污染水源的“罪魁禍首”。一些排污企業與村委會以及地方政府“結盟”，強勢的權力壓力迫使村民不敢表達自身真實想法。另外，大部分村民環保意識不夠，水污染治理監管惰性也是使得村民缺位于水污染治理的重要原因。

3 利益相關者視角下河南省鄉村水污染治理困境

1）治理責任難界定，易致地方政府不作為。在河南省鄉村水污染治理的過程中，地方政府多頭管理現象嚴重，治理舉措多流于形式，諸多村民見各部門的政策都“無關痛癢”，潛意識認為政府才是水污染治理的負責者，自身力量微不足道，這就致使地方政府落實水污染治理相關政策時得不到群眾支持。更為重要的是，治理責任沒有明確規定以及清晰量化并捆綁至具體部門或個人，致使具體獎懲規則無法制定，沒有正負向的激勵或壓力，易致地方政府不作為。

2）缺乏激勵機制，公眾及村委會治理態度消極。從水污染治理來講，一些政府人員為追求政績重建設輕管理，對于水污染治理缺乏有力監管，公眾大多采取“搭便車”行為；從污染預防來講，政府出臺相關政策鼓勵農民采用較環保的化肥農藥以及現代化耕作技術，但河南省農村區域較廣泛，地塊較分散，經濟發展緩慢，難以吸引相關人才，諸多引進現代化綠色技術和先進人才等的政策未被有效落實，村委會作為公眾及政府的紐帶，環保政策的無法落實及資金的匱乏打消了大部分“帶頭人”的積極性。

3）過度追逐利益，企業排污成本過低。新農村和城鎮化建設高速發展，吸引了河南省部分高污染工業企業逐步由城市轉向農村， “遍地開花”的鄉鎮村辦企業往往優先選擇逐利降本而忽略水污染的產生與治理。以焦作市為例，對于按照標準征收企業排污費和鄉鎮生活污水處理費，當地村民、企業及基層干部無法統一意見，導致污水處理費用的征繳工作難以開展。除此之外，環境整治資金多來源于中央及地方財政補助，由于資金的局限性，一些欠發達地區企業難以得到補貼或支持。

4）各方博弈，水污染治理政策難以有效執行。水污染治理需要各方面多層級的協同合作，但各主體于此過程中利益訴求往往呈現差異化甚至相悖，比如，政企都有追求經濟利益的目標，為了達成目標，企業滿足政府經濟發展的政績需要，政府則對企業排污行為“睜一只眼閉一只眼”，這一行為挫傷了公眾參與污水治理的積極性。因缺少各方參與，水污染治理效果大打折扣。

4 河南省鄉村水污染困境的消解路徑

1）權責統一，將“責”與“懲”掛鉤。責任的明確及細分是水污染有效治理的前提，只有將各主體權責一一對應并出臺明確的制度及行為準則，才能形成各方共同行動、互相監督的局面。地方政府對村委會及企業進行督查考核，村委會向上爭取治理資金和基礎設施投入，向下做好監督和管理，大力開展水環境改善行動。公眾則肩負著提供真實信息和監督村委會、商業主與政府的責任，進一步將懲罰量化。未有效履行責任者都應受到處罰。

2）構筑激勵機制，動員鄉村公眾及村委會參與水污染治理。鄉村公眾以及村委會作為鄉村水污染治理的重要主體，水污染關乎其切身利益，但現有激勵機制不夠完善，未能使其產生足夠的執行動力。因此政府應加大財政支持力度，更多地開展鄉村環保宣傳及知識普及活動，使鄉村公眾及村委會具備環保意識及能力；以給予榮譽和物質獎勵的形式激勵先進履行者，以提拔等方式激勵村委干部；統籌協調，賦予公眾及村委會水污染治理決策權、參與權與監督權，增強其參與感與使命感。

3）提高企業排污成本，限制和整治鄉村重污染企業排污行為。提高企業排污成本，首先，要限制重污染企業排污體量，加大對重污染中小企業的排污設備財政支持力度，對資質不符合要求及屢教不改的企業予以關停。然后，加強落實排污費的征繳工作，對抗拒繳費者予以行政處罰或停業警告處理，將征繳工作落實到各部門甚至個人，并針對征繳情況給予獎勵或處罰。最后，設置專人專崗對企業日常排污行為進行檢測并記錄，統計分析企業的年度季度污染狀況并予以獎懲。

4）統籌各方利益，構筑完善的政策執行體系。給予地方政府資金等多方面的支持，構筑政策執行體系，建立鄉村水污染治理共同體機構，并設立獨立考核機構回應各方訴求，將量化的治理成效作為晉升的重要考核標準。加強監督企業、村委會對政策執行的落實情況，同時，完善地方政府與公眾的直接溝通渠道建設，以減輕政策執行的阻力，政策落實則剛好能回應地方政府的政績訴求，這樣有利于構筑水污染治理的利益共同體，形成各方協同共治的良好局面。