城鎮綜合開發PPP項目中政府補助比例影響因素研究*

翟磊 林坤洋

(1.南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350；2.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058)

0 引言

政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)是公共部門和私營部門實體之間旨在改善以及擴展基礎設施服務的任何合同或法律關系[1]。它作為地方政府應對經濟壓力的創新型政策工具，將社會力量引入原本由政府提供的基礎設施建設與公共服務中。在PPP模式中，政府把握大局、協調各方、提供合作平臺，而建設和運營的技術過程則充分發揮市場機制和私營部門的專業優勢。這樣，此模式既能滿足公益要求、提供公共服務，也能引入競爭、保證項目的效率。

與其他類別項目更多聚焦于公共服務的提供不同，城鎮綜合開發PPP項目是區域經濟發展與公共服務提供的交匯處，聚焦于包括第二或者第三產業建設方面，且存在明顯的使用者付費，因此有能力在短時間內獲得盈利。

經過一段時間的發展，作為新的合作模式，PPP項目在實施的過程中也出現了一些新的問題。2019年，財政部要求各地政府在選擇與實施PPP項目時，應切實防控地方政府隱性債務風險，推進PPP規范發展[2]。而作為兼有經濟發展效果的城鎮綜合開發PPP項目，其應有能力率先實現收支的平衡或取得盈利，成為創新使用社會資本，在獲得提供公共服務設施的同時取得經濟效益成就的一類項目。但我國各地資源稟賦和歷史文化不同，經濟社會發展的程度也存在較大差別，導致了各地城鎮綜合開發PPP項目中政府補助比例有所區別。因此，研究哪些因素影響城鎮綜合開發PPP項目的政府補助比例，對更好地發揮城鎮綜合開發PPP項目的經濟功能，以及更好地推動政府職能轉變、實現治理體系和治理能力的現代化，都具有重要的意義和探索價值。

1 研究框架與假設

1.1 比較政治的政府治理模式綜合框架理論

經濟全球化和地區間競爭加劇等眾多因素引起的政府職能轉變已受到研究人員的關注。DIGAETANO等的比較政治研究提出了分析政府治理模式的綜合框架[3]，并抽象出地方政府的若干典型治理模式。在以傳統經濟結構為主的地區，由于經濟與競爭壓力較小，政府職能以例行性事務的管理為主，這即為管理主義(Managerial)模式。而在競爭激烈的區域，為了適應經濟全球化及國家重構的挑戰，政府則可能選擇包容性的治理關系，通過政府與社會共同參與，以多樣化的機構和方式應對未來的變化，這是社團主義(Corporatist)模式。

在經濟開放程度較高，競爭較為激烈的地區，地方政府更可能采取社團主義的模式，而較少采用指令性的政策進行管理或以政策因素作為資源分配的決定性要素。他們積極與私營部門合作，從“劃槳”轉為“掌舵”，推動共同治理。同時，這些區域有著更多的商業活動、發展機會和人口增長的預期，可以吸引更多的私營部門投資。因此，更高的地方經濟發展水平可能意味著PPP項目在這些區域能夠以更創新的形式出現并獲得更多的盈利機會，這樣，政府所需負擔的可行性缺口補助的比例就會下降。

與此相反，在經濟結構較為傳統，開放程度較低的地區，地方政府可能仍較為頻繁地利用指令性政策直接干預資源分配。這樣，這些區域的PPP項目是通過政府提供較高的補貼，以扭曲資源分配的方式吸引私營部門的合作，實現公共服務的提供與經濟的發展。因此，在發展程度較低的區域，可行性缺口補助的比例較高。

從政府治理模式綜合框架出發，提出以下假設：

H1: PPP項目中政府補助比例受到地方政府管理模式的影響，與地方經濟發展水平與開放程度成負相關。

1.2 新經濟地理學的發展階段理論

新經濟地理學的發展階段理論主要描述城市體系的發展。城市體系初期聯系松散，在空間上分散分布。而當城市伴隨技術進步發展，空間體系就進入極化階段，位于區域中心的城市存在正外部性較大的集聚效應。但當城市發展到一定程度時，擁擠等造成的負外部性開始顯現。其中，最直接的表現是中心地區地價的上升。這時，城市空間體系就進入了第三階段，即服務業聚集和工業擴散階段，工業或擴散至他地，本區域除了少數輕工業外基本不保留工業產業，形成以第三產業為主導的區域經濟發展模式；或擴散至周圍的城鎮，形成以大城市為核心，中小城鎮各有分工的城市群[4]。

根據發展階段理論，在區域經濟從分散分布向極化階段過渡時，地方政府會利用本地的勞動力與自然資源優勢，通過承接其他區域轉移而來的工業企業進行發展。因此，此時的城鎮綜合開發PPP項目主要是為建設基礎設施或與工業城鎮有關的項目，由于這些項目可在短時間內帶來可觀收益，此時可行性缺口補助比例較低。

在區域經濟發展達到較高水平，進入服務業聚集和工業擴散階段時，城鎮綜合開發PPP項目的目的轉為服務于吸引高層次人才或科技創新開發，其大多數是提升公共服務水平和優化居住環境的項目。同時，經濟發展水平較高的區域有較多的資源可供發展這些項目。由于用于這些目的的項目的回報并不以使用者付費的形式體現出來，而是更多地體現在從時間與空間上帶動整個區域經濟的發展，因此此時的可行性缺口補助的比例可能較高。

從地方經濟發展階段理論出發，提出以下假設：

H2:PPP項目中政府補助比例受到地方經濟發展階段的影響，與地方經濟發展水平與開放程度成正相關。

1.3 解釋變量的選取

為了衡量地方經濟的發展程度、開放程度與政策因素，選取以下要素作為解釋變量。

(1)衡量在特定時間段內生產的所有最終商品和服務的市場價值的國內生產總值(GDP)。

(2)外商投資企業進出口總額與外商投資企業投資總額。一個地方經濟的發展程度不僅需要考慮經濟的總量，而且需要考慮其與其他地區經濟往來的密切程度，也即參與全球產業鏈分工的深度。

(3)城市化率是衡量地方經濟發展階段的重要指標。經濟較為原始的地區集聚程度較低；當地方經濟開始發展時，城市化率逐漸上升。城市化率越高，說明地區的發展階段越高。

(4)轉移支付補助總額。獲取更高的轉移支付的地區意味著其本地的經濟可能更難支持其所需的公共服務，即較高的轉移支付說明地區的發展階段較低。

2 數據分析與發現

本研究的解釋變量數據來源于國家統計局及財政部中央對地方轉移支付管理平臺[5-6]。考慮到PPP項目的實施年份主要為2015年以后，國內生產總值、外商投資企業進出口總額、外商投資企業投資總額與城市人口選取2015—2019年的數據進行平均，而轉移支付總額限于數據可得性，采取2019—2021年的數據進行平均。考慮到數據的可比性，分析以省份作為單位，且由于直轄市的經濟地理特征較為特殊，基本沒有城鎮綜合開發項目，將其從研究中剔除；同時，由于河北省數據缺失較多，無法進行有效分析，也將其剔除。為了避免受省份規模大小的影響，上述的數據采用各省人均量為單位進行分析。

本研究的響應變量可行性缺口補助數據來源于財政部政府和社會資本合作中心[7]項目管理庫。從庫中選取截至2020年12月已進入執行階段的城鎮綜合開發項目，并獲取項目的地點、投資額、總收入及可行性缺口補助(表1)。

表1 各省份項目可行性缺口補助描述性統計

(續)

將可行性缺口補助的比例作為響應變量，上述若干變量作為解釋變量進行多元線性回歸，可以看出各因素對可行性缺口補助比例的影響(表2)。此分析的結果顯著性較強，在0.002水平之上，人均轉移支付有著較高的顯著性，其標準化系數與可行性缺口補助比例成負相關。而其他解釋變量的顯著性均不是很高，其系數可能存在不準確的情況。若僅考慮這一項，在顯著性較高的情況下，可能證明的假設大概率會為發展階段理論的假設H2。但由于其他解釋變量大多不顯著，需要通過對項目類別的分析才能進一步探究。

表2 可行性缺口補助比例與解釋變量回歸模型結果

城鎮綜合開發PPP項目在財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫中，分為城鎮化建設、園區開發、廠房建設和其他幾個類別，而各類別的側重各有不同，因此平均的補助比例也存在一定的差別(表3)。根據平均的補助比例可以看出，城鎮化建設的補助最高，而廠房建設的補助比例最低。這樣，若該省份具有較多的城鎮化建設類和園區開發類項目，則在其總現金流入中可行性缺口補助的比例應該提升，也即對可行性缺口補助比例具有顯著影響的因素是項目的類別。

表3 各省不同類別項目數量描述性統計 (單位：個)

通過對不同類型項目數量的回歸分析發現，解釋變量對城鎮化建設及園區開發類項目均有一定的解釋力，均在0.005的水平上，是顯著的(表4)。而國內生產總值與政府轉移支付比例是兩個較為明顯的變量，國內生產總值與兩類項目的數量呈正相關，而政府轉移支付比例則與兩類項目呈負相關。由于國內生產總值可以認為是省份區域水平的基礎衡量標準，而轉移支付比例則可以衡量國家對該省份的財政支持程度。總體來看，可以大體認為城鎮綜合開發PPP項目的可行性缺口補助比例在省級層面上的分布支持發展階段理論的假設H2的概率遠高于支持政府治理模式綜合框架的假設H1的概率。

表4 不同項目類別數量與解釋變量回歸模型結果

3 不同項目類別與經濟發展階段關系的分析

回顧本研究數據的處理可以發現，PPP項目中政府可行性缺口補助比例與項目的類別有較大聯系，而項目的類別與經濟發展程度和政策支持程度又有著較強的相關性，同時與城市區域體系的發展階段也有著緊密聯系。PPP不同類別項目的數量，需要結合區域發展階段進行分析。

3.1 城鎮化建設項目

城鎮化建設項目是一個較為寬泛的概念，其中包含了各種差異較大的項目。但總的來說，城鎮化建設項目的性質更偏向于公共服務設施，其不能在短期內達到直接的生產性目的或獲得高額的盈利，主要是以類似原本的政府服務的形式，提升該地區居住環境質量和居民生活水平。

從城鎮化建設項目的所在地來看，這些項目主要都分布在東部較為發達的省份。從歷史角度來看，我國率先向工業化城市化轉變的是長三角與珠三角區域的鄉鎮地區。這些地區具有悠久的個體經濟基礎，且依靠臨近大城市的技術積累和產業外溢，逐漸形成了“一村一品”的產業化發展模式，呈現出小企業集群發展的態勢，帶動了縣域經濟的發展[8]。目前長三角地區是我國區域協作最緊密、工業產業鏈最完善的區域，因此地方政府擁有較多的資金和同私營部門合作的經驗，且小城鎮與縣城的發展水平較高，有較多的發展機會可以吸引新的勞動力持續進入，發展預期較好。這樣，對這些地區進行改造與建設較為合理，而私營部門也有較高的意愿在這些區域與政府進行合作。

許多中西部省份的發展階段則不同，由于地理位置和較為薄弱的工業基礎，這些區域的經濟產業主要以農業和基礎的鄉鎮工業為主，總的發展動力要比發達區域弱。許多省份將發展重心寄托于省會城市上，通過省會城市和大城市吸引人才和完成產業集聚，希望將這些城市打造成推動省份經濟發展的經濟增長點。這些省份其他區域的人口趨向于從小城市和縣城向省會和大城市流動，因此在這些省份的小城市和縣城進行PPP項目開發，政府可能缺少包括資金以及與私營部門合作所需的經驗，較難有好的發展預期。這些區域的城鎮綜合開發PPP項目可能集中于少數大中城市，而非廣泛分布于整個區域，所以其數量相比總體較為發達的區域要少。

3.2 園區開發

園區開發類項目的政府補助比例也相對較高，由于其主要服務于園區的基礎設施，存在一定的盈利情況，但大部分項目的付費比例仍然較低，因此需要政府較多的補助。這些基礎設施雖然從PPP項目的角度看盈利情況不夠好，但從整體地方發展和稅收收入角度看，建造工業園區打造產業集群，設立科創園區等發展創新產業，都可帶動本地經濟發展，創造更多的就業崗位和稅收。

這些項目在東部與中部省份均有分布，其項目特征和不同的發展階段相對應。在進入服務業聚集和工業擴散階段的區域時，其經濟發展程度較高，創新較為活躍，因此項目更多聚焦于打造商貿中心、制造業的轉型升級和地方特色的挖掘等方面。例如：江蘇宿遷的激光智造小鎮和智谷小鎮項目主要聚焦于高端制造業，通過建造創新空間和生產車間與住房，提升居住環境質量吸引本行業人才，在供給端發力，實現技術的創新。

而在正進入極化階段的中部和部分西部省份中，其準備實施的工業園區項目則主要以發展傳統工業項目為主。例如：位于江西省贛州市石城縣的石城縣工業園建設PPP項目，其發展的工業為硅工業、銅加工及食品加工。這些項目大多分布在地級市所轄的縣或邊境地區的市中，這些區域長期以來經濟基礎較為薄弱，只能通過利用本地的自然資源和勞動力資源承接傳統工業，實現工業化與經濟發展。

3.3 廠房建設與其他類別

廠房建設及其他類別的數量不多，故在分析中趨勢較不明顯。廠房建設一般來說，和上述的工業園區建設差別不大，但可能不涉及大面積建設園區的基礎設施，而專注于生產場所的建設，從而使用者付費所占的比例較高。其他類別中，可以發現部分項目屬于大型的單體項目，因此不認為是園區開發或者城鎮化建設，例如：長沙國際會展中心項目和古田商業大世界市場PPP項目，這些項目更多的是以服務于經濟發展為目的，而非公共服務提供，因此它們的使用者付費比例都較高。

4 研究假設與數據分析結果關系的討論

4.1 政府治理模式綜合框架假設失效原因分析

通過上述分析，可以看出PPP項目數量與地區的經濟發展階段有較強的相關性，而可行性缺口補助的比例則與數量及項目類別有一定的關聯。最后得出的結果和政府治理模式綜合框架的假設有著較為明顯的分歧，此處PPP項目本身的性質和分析層次可能會對分析造成一定影響。

PPP項目作為一種新型的政策工具，其參與主體眾多，融資方式與合同關系復雜，因此需要地方政府有較強的協調能力才能有效實施。而經濟結構較為傳統，經濟發展程度較低或人口較少的地區，相應的政府能力可能較弱，且盈利機會較少。在自然環境較為惡劣的區域，私營部門無相應的技術能力和盈利前景，因此較少在這些省份進行投資。而人口流出地經濟發展前景不容樂觀，因此也很難吸引私營部門與政府合作進行新的項目開發。所以，這些區域的地方政府可能并不采用PPP模式進行城鎮開發，而一般是由政府直接進行公共服務的提供，這樣就無法從數值上分析PPP項目補助比例與政府模式之間的關系。

分析的層次也是影響分析的因素。在區域間競爭及政府與私營部門合作的過程中，大部分的行為主體都是城市政府，但在本研究中考慮的則是省級政府。而省級行政區采用的經濟發展模式分析更趨向于區域經濟分析，從較為宏觀的角度分析各地的自然和經濟地理條件，以及產業的協同與補充，而非城市經濟分析中較為強調的競爭。但政府治理模式綜合框架中一個重要的前提就是由于全球化的影響，經濟發達地區的各城市之間需要相互競爭，以吸引產業和人才前來推動城市的發展。因此，在省級層面上對PPP項目的可行性缺口補助比例進行分析，其得出的結論無法支持政府治理模式綜合框架的假設。

4.2 經濟發展階段假設與PPP項目特征的聯系

從省級角度看，PPP項目的數量和類別在一定程度上反映了我國區域經濟地理的發展特征和趨勢。

PPP項目較多，城鎮化建設數量較多的區域，往往是服務業聚集、工業擴散的區域。這些區域經濟發達，區域內經濟聯系緊密且創新性強。例如：長三角地區有著高度發達的城鎮產業鏈分工體系，即中心城市、地級市和縣城各有分工，許多中小城市也有較強的經濟實力和吸引力。因此，人才、技術與資本的流動不僅僅限于向中心城市聚集，而是不同領域的專業人士可以根據自己在不同城鎮所專長的產業選擇其工作與生活的地點。

南方許多省份則處于相對的極化階段，即聚焦于提升中心城市及城市群的經濟實力推動區域經濟發展，因此這些城市有著投資額較大、經濟地位重要的PPP項目。對于沒有特殊經濟政策地位的城市，只能利用區域的區位、資源、勞動力、產業創新優勢，通過建立產業新城、工業園區的方式因地制宜地發展適合本地的產業。

位于人口稀少或地勢崎嶇，生態環境脆弱的區域和城市處于分散階段或極化階段。例如：西北及青藏地區由于其生態的敏感性，不應進行大規模的工業開發，而應主要做好生態環境的保護。東北和西北一些資源型城鎮，則應逐步調整原有的產業結構，做好存量開發，保證公共服務供給。

5 結語

本研究選取兼有公共服務提供與經濟建設目的的城鎮綜合開發PPP項目作為研究對象，從比較政治與經濟地理兩個角度的理論出發，對影響其可行性缺口補助比例的原因做出假設。選取描述地方經濟發展水平的指標，將財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫中截至2020年12月已進入實施階段的所有城鎮綜合開發PPP項目補助比例作為響應變量進行多元線性回歸分析。通過加入類別數據的分析發現，假設結果更支持由經濟地理的發展階段理論為基礎的假設。

當考慮項目的效益時，城鎮綜合開發PPP項目的可行性缺口補助比例可以作為其盈利程度的一個指標。一個可行性缺口補助比例較低的項目可以認為是商業性較強、較好地結合經濟發展與公共服務提供的項目，但即使項目的可行性缺口補助比例較高，也不能因此就認為這個項目是失敗的。因為這個指標受包括類別在內的眾多因素的影響，且由于不同項目對地方經濟發展有著不同的影響，其收益可能并不以使用者付費的形式呈現出來，而是通過諸如對高層次人才的吸引等，對地方經濟產生更加深遠的影響。

總而言之，區域選取PPP項目的邏輯，是和該區域的發展階段相匹配的。因此，若對PPP項目的效益進行分析，不應僅考慮項目通過數值呈現的成本與收益，而應結合經濟地理發展階段，通過考慮該項目的類別及其可能的作用，綜合分析此項目對區域經濟發展的可能影響。