高校工會參與民主管理的困境溯源與實踐指向

王凌鴻

(陜西工運學院 教研中心，陜西 西安 710003)

民主是法治的前提和基礎，民主管理是政治文明的本質要求。從黨的十一屆三中全會提出“為了保障人民民主，必須使民主制度化、法律化”，到十九大報告強調“要健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”，人民群眾以制度化的方式參與具體事務的管理和監督已成為必然趨勢。高校民主管理是高校教職工和其他利益相關群體對高校管理事務行使民主管理權利的制度及實踐活動的總稱[1]。高校實行民主管理既是推動高等教育領域民主政治進程的重要保證，也是高校實現內部治理現代化、內涵式發展的重要措施。2021年3月，習近平總書記在看望參加政協會議的教育界委員時強調，要圍繞建設高質量教育體系，統籌推進辦學模式、管理體制改革。高校工會是黨領導下的群眾組織，有責任深入研究新時期參與高校民主管理面臨的困境以及對策，就更好地引領教職工參與民主管理、加快現代大學治理體系建設、推進社會主義民主政治做出有益的探索。

一、高校工會參與民主管理的必要性

(一)社會主義民主政治建設的必然選擇

黨的十九屆四中全會作出了“堅持和完善人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”的決定，并將“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”作為新時期社會主義民主政治建設的方向和目標。對于如何發展社會主義民主，習近平總書記強調“要推進基層民主建設，健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度”[2]。高校歷來是新思想、新理念的發源地，高校民主管理是社會主義民主政治建設的重要組成部分，對整個社會的民主政治建設起著一定的引領示范作用[3]。作為教職工代表大會的組織工作機構，高校工會可以通過廣泛聯系群眾、凝聚中堅力量，助推高校改革發展；通過推進協商民主，保障源頭參與的實效；通過健全體制機制，暢通基層民主治理路徑。發揮好高校工會在高校民主政治建設中的作用，不斷完善高校民主管理的運行機制，破除基層民主建設中制度不彰、體系不全等沉疴積弊，這本身也是社會主義民主政治建設的核心價值所在。

(二)高校內部治理結構改革的必然要求

2015年國務院頒布《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，將完善高校內部治理結構確立為高等教育的一項重要改革任務。在“雙一流”背景下，高校治理結構逐漸向多元主體協同治理方向發展，形成了由政治權力、行政權力、學術權力和民主管理權力共同構成的權力結構體系[4]。完善高校內部治理結構的目標就是要進一步理順各方利益主體之間的關系，以達到權力結構上的協調和均衡[5]，使各方主體既權責明晰又協同合作，形成較為完善的管理和監督機制，使內部治理更為高效[6]。而高校工會既是內部治理結構的主體之一，也是多元治理主體間的紐帶，能夠通過保障各方參與治理、優化民主管理機制、疏通民主議事渠道，為各方主體搭建溝通對話和平等協商的平臺，緩和或化解各方利益主體矛盾，使其目標一致、良好互動，從而促進治理效率的改善和提升，實現高等教育高質量、內涵式發展。因此，高校工會參與民主管理對于推動建立現代化大學治理格局起著不可替代的作用。

(三)黨對工會工作要求的必然回應

習近平總書記指出：“辦好我國高等教育，必須堅持黨的領導，牢牢掌握黨對高校工作的領導權。”[7]首先要清醒地認識到，黨對高校工作的全面領導貫穿在包括政治方向、戰略規劃、思想意識和群團工作的各方面、全過程[8]。其次，黨和國家“支持群團組織在社會主義民主中發揮作用”[9]，這為高校工會參與民主管理提供了清晰的政策指引。如何參與高校民主建設，切實保障教職工知情權、參與權、表達權和監督權，確保黨政主體決策的有效性和公平性，是當前高校工會迫切需要解決的問題，也是充分發揮高校工會職能、推進黨的群團改革的現實需要。高校民主管理因時代進步、社會發展、群眾意識覺醒等外在條件的變化亟需改革創新。高校工會對民主管理建設的推動，不僅體現在其四項基本職能的發揮和教代會組織載體的屬性，同時也為教職員工參與管理決策和表達自身訴求搭建平臺，有利于形成“黨委治校、校長負責、教授治學、民主管理”的內部治理結構樣態，是在黨的領導下推進高校工會工作創新的生動實踐。

二、高校工會參與民主管理工作的現狀考察

為了解當前高校工會參與民主管理工作的情況，2021年3月至5月，本研究選取了西安市6所高校開展調查，其中包括2所部屬重點高校、2所普通高校、2所職業院校(分別稱為高校A、高校B、高校C、高校D、高校E、高校F)。調研采用問卷調查和個人訪談兩種方式相結合。問卷內容主要圍繞高校民主管理和高校工會建設情況設計，分為五個方面：高校工會基本情況、民主管理機構及人員設置情況、民主管理制度建設情況、工會參與民主管理工作開展情況和民主管理信息化建設情況。問卷調查對象包括高校工會委員、教代會專委、高校工會負責民主管理工作的專職干部及部分普通教職工，共發放問卷180份，回收有效問卷172份，有效率95.6%。調研期間現場訪談6人、電話訪談9人，以彌補問卷調查的不足。調研結果分析如下：

(一)高校工會參與民主管理工作的現狀

1.民主管理組織機構基本完善

首先，工會組織全覆蓋。《中國工會章程》第2條規定，職工加入工會，由本人申請。根據工會組織和工會工作發展狀況統計公報中的數據，2012年全國職工入會率為80.1%[10]。本次調研選取的6所高校工會會員數量在900到5910人之間，職工入會率均達到100%，遠高于2012年全國職工入會率，實現了工會組織全覆蓋。其次，工會組織機構健全。《工會法》第9條規定，各級工會委員會由會員大會或者會員代表大會民主選舉產生。本次調查的6所高校均依法選舉產生了工會委員會，并作為學校群團組織的一部分設立為獨立部門。工會除設有常委會和辦公室之外，還分別下設了分工會，其中基層工會數最多的是高校A，有31個分工會；最少的是高校F，有13個分工會。第三，6所高校的校級工會人員編制從3人到11人不等，均設置了相應的行政級別，并制定了相應的崗位職責。(見表1)

表1 6所高校工會基本情況統計表

此外，調查顯示，6所高校根據教代會的職權，結合各自實際情況，在教代會下設了專門委員會，其中建立教代會民主管理工作委員會的有4所高校，占被調查總數的66.7%；建立教代會提案工作委員會的高校有5所，占總數的83.3%。每所高校的教代會專委會均配備了人數不等的委員，并設置了主任、副主任及委員三個職級。教代會專委會的主任主要由校工會副主席兼任。(見表2)

表2 6所高校工會委員會及教代會專委會情況統計表

總體來說，各院校民主管理組織機構建設基本完善，能夠體現出民主原則和民主程序，其中部屬重點高校工會的民主管理組織機構設置更為規范，人員配置更為充裕，分工也更細致。

2.民主管理制度體系不斷健全

1985年中共中央《關于教育體制改革的決定》明確要求“建立和健全教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監督”，同年，教育部、中國教育工會全國委員會頒布《高等學校教職工代表大會暫行條例》。各高校以此為范本，根據工作實際建立并逐步完善各校教代會制度，對各自的教代會規范和標準作出了具體規定[11]。本次調研的6所高校均制定了《教職工代表大會實施辦法》，5所高校制定了《基層工會會員代表大會條例》，4所高校制定了《提案工作實施辦法》等基本的民主管理制度。為了全面落實各高校章程，切實加強學校民主管理和監督，部分高校還補充制定了相關制度，其中3所高校制定了《二級教職工代表大會實施細則》；3所高校制定了《工會基層組織選舉工作條例》；高校A在《提案工作實施辦法》基礎上還制定了《提案征集辦法》和《優秀提案評選辦法》，并據此評選優秀提案、提案承辦先進單位和優秀提案組織單位；高校D在《工會基層組織選舉工作條例》基礎上制定了《工會基層分會委員、分會主席替補程序》(見圖1)。在基本制度框架下，6所高校均能依法依規通過選舉產生各級教代會代表，并按時組織召開教代會及工代會。由此可以看出，本次調查的6所高校已經建立了一系列民主管理的基本制度，民主管理工作制度化、規范化取得初步成效。

圖1 6所高校民主管理制度統計

3.民主管理信息化模式開啟

信息技術的發展使互聯網嵌入人們的工作和生活，成為一種思維、一種文化，影響著社會形態和生存方式[12]。“互聯網+工會”是以工會大數據為應用基礎，將工會工作和互聯網技術相互融合，形成資源高效集約的智慧化服務體系[13]。將互聯網建設成高校民主管理和監督的信息橋梁，既是形勢所趨，又是“打造網上網下相互促進、有機融合的群團工作新格局”的必然要求。調查顯示，這6所高校工會均能不同程度地運用現代化網絡媒介開展民主管理相關工作，6所高校都設置了工會網頁，其中高校C和高校E分別在工會網頁設置了民主管理專欄，其余4所高校設置了教代會工作專欄，用于發布該高校與教代會工作相關的政策制度、工作報告、組織機構概況和下載提案申請表等相關表格。各高校還利用微信群、QQ群來發布通知公告、匯總各類信息、網上答疑解惑等，初步實現工會網上工作延伸到基層工會組織，服務對象覆蓋到基層教職工，增強了信息傳遞的透明度和實效性。(見圖2)

圖2 6所高校民主管理信息化建設情況統計

(二)高校工會參與民主管理工作面臨的問題

1.專職人員數量不足，民主意識不強

一方面，長期以來，高校工會專職人員數量不足是基本共識[14]，此次調查也印證了這一觀點。《中國工會章程》第25條規定，職工200人以上企、事業單位的工會設專職工會主席，而國內各高校的慣例是校工會主席由1名黨委副書記或副校長兼任[11]。本次調查的6所高校，僅高校A和高校B設置了專職工會主席，其余4所均由黨委副書記兼任，還有部分高校未設專職副主席。6所高校分管民主管理和民主監督工作的主要是校工會主席或者校工會副主席，但均為兼職。加之6所高校的校級工會干部編制為3到11人不等，相當于一個校級專職工會干部要服務450余名會員，其中高校A工會會員與工會專職人員的比例最高，達到844∶1(見表1)。然而在編制不足的情況下，工會卻承擔著繁雜的事務性工作，除了發放福利、舉辦文體活動，還要參與其他涉及職工切身利益的工作，包括困難幫扶、子女入學、住房分配等等，真正能夠用于參與民主管理和開展民主管理相關工作的人手和精力有限。另一方面，高校工會專職工作人員學科背景為法律專業的僅占22.7%，且有82.4%的人員是轉崗而來。63.6%的受訪者表示，現有高校工會人員對工會法規缺乏全面系統的認識，民主治校意識不強，推動民主管理工作深化和形成民主治校氛圍的能力不足。

2.實踐能力較弱，形式大于內容

首先，高校工會工作的重點沒有放在民主管理方面。工會工作偏重服務職能發揮的問題已經由來已久[15]，從此次調研中也可見一斑。以高校D為例，這是一所普通本科院校，2020年校工會共發布了27條工作動態，其中關于各類文娛活動的最多，有15條，占到總數的55.6%；關于福利發放和慰問職工的有6條，占22.2%；關于黨建活動的有4條，占14.8%；關于民主管理相關工作的只有2條，僅占7.4%。其次，盡管6所高校已經搭建了民主管理制度的基本框架，并能按時召開教代會及工代會，但78.2%的受調查者認為教代會未能充分發揮民主管理和民主監督的作用。究其原因，40.7%的人認為是對民主管理和民主監督的認識不足；32.6%的人認為是因教學科研壓力大而無暇顧及；26.7%的人認為黨委對民主管理機制建設不夠重視。此外，教代會團長聯席會議是源頭參與學校發展規劃、制度機制、財務規劃等重大決策制定的重要渠道，也是實現民主管理和民主監督的重要手段，但受調查的6所高校僅有高校A和高校C建立了這一機制，僅占總數的33.3%。再者，6所高校工會都開展了提案征集和整理工作，但僅有其中3所(高校A、高校B、高校E)公布提案辦理結果，而對優秀提案、提案承辦先進單位和優秀提案組織單位進行評選表彰的僅高校A一所。各高校的提案內容，與學校建設和發展相關的也僅占30.3%。最后，2020年度開展與民主管理工作相關培訓和活動的只有高校B，舉辦了群眾路線教育實踐講座。(見圖3)

圖3 6所高校工會參與民主管理工作開展情況統計

3.信息單向傳遞，反饋能力不足

加強信息化建設是黨中央和全國總工會對各級工會開展工作的新要求，然而當前高校工會在網上服務平臺建設和互聯網群眾工作方面亟待創新。一方面，雖然各高校工會網上服務平臺建設已初見成效，但對互聯網技術的運用還很不充分， 特別是在智慧工會建設方面較為欠缺，制約了網上民主管理工作向縱深發展。調查發現，工會網頁平臺的受眾雖然廣泛， 但主要是信息的單向傳遞；微信群和QQ群雖然具有雙向互動性與即時性特征，但參與溝通的人員數量有限。真正想要打破信息壁壘，最大限度地把高校教職工組織動員起來，讓他們能夠輕松、便捷參與民主管理工作，高效、精準獲取相關信息，還有賴于智慧工會系統的建設。然而此次調查中僅有高校A建立了智慧工會系統。調查顯示，即使在已經建立了智慧工會系統的高校A中，仍有86.4%的普通教職工表示對其并不了解，92.7%的普通教職工表示從未使用過該系統。另一方面，在互聯網群眾工作中，高校工會信息統籌和反饋能力不足，工作開展的效果不理想。6所高校中僅高校A設置了網上提案系統；僅有高校B和高校D設置了校務公開專欄，也只有這2所高校制定了詳盡的《信息公開實施細則》。(見圖2)

三、高校工會參與民主管理的困境溯源

當前高校工會參與民主管理的現實情況與理想狀態仍有較大差距，其中既有高校工會、教職工等參與主體自身的原因，也有參與制度、參與途徑、參與回應等方面的原因。具體分析如下：

(一)參與主體方面

高校工會以黨委領導為主，同時也接受上級工會組織的領導。雖然調查結果顯示，83.5%的工會干部認為高校工會的組織地位相較過去有所提高，但高校工會干部人員構成仍主要以兼職形式存在，多由不同部門、層級組織內的人員“整合”而成，其個人的思想和行為勢必受到所在組織的影響，高校工會的議事規則又多是協商性的，其權力的“軟、弱”、效率的“散、慢”弱化了高校工會按照教職工意愿開展工作的獨立性，因而未能贏得教職工的充分信任，這就使高校工會參與民主管理缺少來自于教職工的內生動力。

從另一個角度來看，教職工參與高校管理的積極性與其自身的參與意識正向相關，高校工會需要大力加強教育和引導。當前我國高等教育正處于“雙一流”建設的關鍵時期，專任教師科研和教學任務日益繁重，需要投身于學科和學術領域并付出持續努力，其結果就是作為高校工會會員主體的專任教師對民主管理事務的脫離與一知半解，缺乏參與民主管理的熱情與信心。要想教職工樹立正確的民主參與意識，高校工會肩負重要責任。然而本次調研發現，6所高校中僅有高校B在2020年度面向教職工開展了一次與民主管理工作相關的培訓。高校工會因其自身對于民主管理的價值內涵認識模糊，未能充分發揮思想引領的作用，并未完全承擔起教育者和執行者的責任，導致民主參與的相關培訓缺乏，教職工深入實踐民主參與的機會更是少之又少，難以貫徹高校治理體系和治理能力現代化的理念精神。

(二)參與制度方面

首先，高校工會參與民主管理的核心是引領教職工及其他利益相關群體參與高校事務決策，那么相關法律規范是重要制度依據。雖然《工會法》《中國工會章程》《學校教職工代表大會規定》等一系列法律規范的出臺為高校工會參與民主管理提供了上層制度框架，但這些規范僅散見于部分條款之中，使得高校工會參與民主管理存在制度保障上的立法抽象和制度落實上的操作性欠缺。

其次，高校工會參與民主管理的相關規范多見于《學校教職工代表大會規定》，這一規定屬于法律規章，法律效力較低，難以從法律效力這一層面上充分保障高校工會在高校民主管理中的參與權。高校工會參與民主管理專項制度的缺失，是導致高校管理層忽視工會在民主管理工作中應有職權的重要原因之一，加劇了工會參與民主管理的難度。

再次，盡管此次調研的各高校均制定了《教職工代表大會實施辦法》《二級教職工代表大會實施細則》《提案工作實施辦法》《信息公開實施辦法》等制度(見圖1)，劃定了教代會工作中高校工會的相應職責，但圍繞各類型、各層次的決策，高校工會如何在決策動議、制定、執行等各個環節發揮應有的作用；工會源頭征集的建議和意見是否被采納、采納后是否能獲得反饋、由誰負責反饋；如何規范校務公開的內容、范圍、時間和載體；如何增強民主監督的力度、廣度、程度等問題，缺少具體可操作性的制度規范。更重要的是，當高校工會在民主管理工作中權力受損或對民主參與存在異議時，缺少相應的救濟制度。法理學認為，權利與救濟始終緊密相連，沒有救濟就沒有權利[16]。僅對高校工會參與民主管理作出規定而缺少相應的救濟制度，勢必會導致高校工會參與民主管理程度偏低，引發高校工會參與民主管理職能的虛化。因此，制度缺失是當前高校工會參與民主管理積極性不高、實效性不強的重要原因。

(三)參與途徑方面

近年來，高校工會在“雙一流”建設中參與民主管理的途徑更為開放和多元，包括教職工代表大會、教代會主席團聯席會議、提案征集以及列席校務管理會議等(見圖2)，對高校管理邁入治理體系和治理能力現代化具有促進作用。然而從歷史沿革來看，高校的管理模式更多強調管理效率，體現出超穩定的秩序特點。高校管理權力的過多集中使得高校工會的基本職能常常受制于行政權力，異化為高校管理層的派出機構，處于既要有所作為又不能越位越線的尷尬境地，在各種權力機關的夾縫中艱難地開展工作[17]。這就使得目前高校工會參與民主管理的途徑雖然有所增加，但有些僅停留在理論探討的層面，有些即便付諸實際，也容易流于形式。具體分析如下：

途徑一，教職工代表大會。高校工會是教職工代表大會的常設機構，負責教代會的組織和召開以及閉會期間的具體工作，但外部行政環境的壓力和內部積極性的淡漠使教代會職權難以落實[18]。途徑二，教代會主席團聯席會議。雖然將教代會主席團聯席會議機制引入高校民主管理實踐的初衷是好的，但此次調查發現，6所高校中只有2所召開教代會主席團聯席會議，僅占總數的三分之一，絕大多數高校沒有建立健全相關機制，還停留在理論討論的階段。途徑三，提案征集。當前部分高校管理層仍抱持著固有的“管理”觀念，將教職工定義為被管理的客體[19]，輕視提案征集的作用，缺乏尊重教職工意愿和訴求的主體意識，提案征集前不公布相關的事項，征集過程中質疑或無視教職工的意見表達，征集后將建議意見束之高閣，無回應無反饋。途徑四，列席校務管理會。從調研結果來看，有78.85%的受調查者認為這一途徑的實效并不顯著，訪談發現主要原因有三個：一是列席代表人數有限，且經過行政管理部門的慎重遴選；二是會議組織者與工會代表缺乏會前溝通，使得代表無法充分征集教職工意見；三是與會人員多為黨政各級領導，出于對行政權力的畏懼以及其他諸多因素的考量，代表往往無法將意愿和訴求予以充分表達。

(四)參與回應方面

高校民主管理建設是所有高校發展中必須面對的問題，高校工會也勢必要服務于這一改革大局。高校工會是管理層和教職工間的紐帶，一方面自上而下參與行政工作，另一方面自下而上搭建教職工與管理層的溝通對話平臺，不僅要讓教職工能夠暢所欲言、表達訴求，也應該對教職工民主參與的結果作出積極回應。現實中，提案反饋、信息公開、校務公開、智慧工會系統等是民主參與最主要的回應渠道，然而此次調查中，建立了提案系統的高校僅1所；對提案辦理結果予以反饋的高校僅有3所；制定了《信息公開細則》的高校僅2所；建立了校務公開專欄的高校僅2所，建立了智慧工會系統的高校僅1所。由此可以看出，高校工會并未對教職工民主參與的結果予以積極回應。究其根本原因，一直以來我國高校主要采用的是科層制的組織體系和管理方式，形成了濃厚的行政文化氛圍，教職工參與民主管理的空間有限，加上高校工會受限于傳統工作模式，代表并維護教職工利益的能力羸弱，偏重于信息自上而下的單向傳遞，忽視了對教職工民主參與結果的回應，導致紐帶作用靜態失衡，使得民主管理工作形式大于內容。

另外，教職工對高校決策認識不足、參與民主管理積極性不高等問題也與高校工會的消極回應密切相關。高校工會在參與結果上的消極回應強化了教職工對民主參與的負面印象，使其認為民主參與僅僅是走過場，即使他們的利益訴求具有表達價值，但對高校決策并無實際影響。高校工會在參與結果上缺乏回應不僅影響其參與高校改革的效能，也無法充分保障教職工的權利，甚至造成教職工對高校工會的價值期許和組織認同的進一步弱化。

四、推進高校工會參與民主管理的實踐指向

高校工會參與民主管理過程中面臨的諸多困境不但嚴重挫傷其參與民主管理的積極性，而且難以有效實現高校高質量、內涵式發展，更與黨推進國家治理體系和治理能力現代化的精神相違背。因此，需要從深化觀念認同、推進制度建設、拓展參與途徑和健全回應機制等方面推動高校工會參與民主管理。

(一)深化觀念認同

首先，要進一步厘清黨、政、工的關系。高校工會參與民主管理是一項以制度體系構建為基礎的立體化工程，黨委是高校工作的領導核心，負責把方向、做決策。高校工會和行政部門都是在黨委領導下，參與相應的行政和學術事務的管理，兩者之間是平等合作、協商對話的關系[20]。同時高校工會還負有團結引導教職工聽黨話、跟黨走的政治責任，是行政的堅強后盾。但高校工會和行政職能不同，參與議事的范圍和規則存在差異。進一步厘清黨、政、工的關系，需要加強頂層設計，為高校工會更好地履行民主管理職責、深度參與高校協商治理和重大事項決策提供更為完善的制度政策支持保障。

其次，提升高校領導層、工會干部、教代會代表及教職工的自身素質是保障民主管理不斷推進的關鍵。只有了解黨和國家的方針政策，掌握民主管理的基本知識，知悉本校的工作目標，才能樹立全局觀念，更好地履行參與職能。高校工會可以通過開展針對各方治理主體的培訓，提高黨政領導的政策理論水平，增強工會干部隊伍的“三性”，提高教代會代表的參政議政能力，強化教職工的民主參與意識，為推行高校民主管理奠定基礎。

再次，高校工會迫切需要改變在教職工群眾眼中“福利工會”的刻板印象，在民主進程中思考自身發展路徑，形成新的組織適應和管理能力，正向助推高校民主管理開展。同時，高校工會應發揮思想陣地優勢，加大對民主管理價值和作用的宣傳，通過海報櫥窗、學院廣播、網絡平臺、院系工會委員會等途徑進行廣泛宣傳；通過知識競賽、專題報告等加強教育引導，營造民主氛圍，提升民主意識，奠定民主管理底蘊。

(二)推進制度建設

首先，要提高高校工會參與民主管理制度的法律地位。《高等教育法》是高等教育領域中的基本法，法律地位較高，但其僅有第11條和第43條與民主管理工作相關。因此，可以考慮在現行《高等教育法》中增設部分章節或條款，進一步規范高校民主管理事務，增強高校民主制度的法律效力。另外，隨著高校治理現代化進程的發展，國家可以依據《高等教育法》《工會法》的精神制定高校工會參與民主管理專項制度，以此充分保障高校工會參與民主管理的權益。

其次，要從法規和制度層面強化高校工會的職權落實和違規追責。《工會法》《中國工會章程》《普通高等學校基層組織工作條例》等為高校工會參與民主管理提供了法律支撐，但仍需彌補在執行環節和違規追責環節上的空白。這就需要在原有法律法規的基礎之上，劃定高校工會應有的民主管理權限和范圍，增加對高校工會民主管理職權落實和執行的法律解釋，完善法律追究條款，增加追究敷衍塞責的部門或個人法律責任的依據。

再次，高校應當制定工會參與民主管理的專項實施辦法。當前關于高校工會參與民主管理的相關規定大多散見于高校制定的《教職工代表大會實施辦法》《提案工作實施辦法》《信息公開實施辦法》當中，缺少系統規范的完整制度。因此，高校應加緊制定工會參與民主管理的專項實施辦法，明確高校工會參與民主管理的內容、途徑、結果反饋等事項，并健全保障救濟制度，確保高校工會民主管理職權的落實。

(三)拓展參與途徑

首先，教代會是高校實行民主管理的基本形式，除了完善制度層面的規范外，改革教代會運行機制是確保高校工會參與民主管理、實現依法民主治校必不可少的關鍵一環。一方面，應著力構建“黨委領導、工會協同、職工參與”的教代會運行機制。大力推行教代會團長、專委會主席聯席會例會機制，增強議事的民主性，提升決策的代表性，將黨委“自上而下”指示和教職工“自下而上”呼聲相結合，實現各方權力主體協商共治。另一方面，強化教代會閉會期間教職工的民主參與。通過建立校務公開季報制度、推進教職工代表列席校務會、教授治校等方式，強化教職工參與決策制定的全過程，實現民主管理目標、主體、路徑全過程統一。

其次，在原有民主參與途徑之外，順應時代發展需要，積極拓展新的參與途徑。一是推動高校民主管理途徑由單向式向互動式轉變。高校工會可以通過開展面對面調研、舉辦改革發展懇談會等多種方式，邀請行政部門深入教學單位，為管理層和教職工創造頭腦風暴、思路碰撞的機會，豐富信息溝通的渠道，為高校發展提供決策參考。二是建立高校決策咨詢制度。2015年1月，中共中央印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，明確指出決策咨詢制度是我國社會主義民主政治建設的重要內容。決策咨詢制度的建立能夠為發揮專家教授、社會精英、行業骨干在高校發展中的科學決策作用提供制度保障，有效提升高校管理能力和決策水平，助推“雙一流”目標的實現。

(四)健全回應機制

首先，高校工會參與民主管理的根本目的是為了更好地解決高校內部治理中的法治問題，更好地維護教職工的切身利益。教職工參與民主管理是否有效，參與效果是重要的衡量標準之一，即教職工參與民主管理能對高校管理行為產生多大的影響。完善的回應機制能夠保障教職工民主參與的有效性。教職工通過高校的回應了解其訴求是否受到關注，建議和意見能否被采納，有助于教職工了解高校發展愿景，促進高校管理層與教職工之間良性互動。高校治理結構改革和教職工民主意識的增強，倒逼高校管理理念由“管理型”向“服務型”轉變，要將教職工作為服務對象，通過協商對話解決問題，這對健全回應機制提出了剛性要求。

其次，回應機制的健全可從以下兩個方面著手：一是完善校務公開機制。高校工會除了按照《關于全面推進校務公開工作的意見》積極落實校務公開的執行情況，更為重要的是與紀檢監察部門共建校務公開評價和監督管理體系，組織監督與職工監督相輔相成，定期監督與日常監督缺一不可，化被動公開為主動公開，變結果公開為過程公開。二是擴大信息共享范圍。高校工會要充分利用網絡化信息平臺，從源頭改善決策信息分布不均的狀況。例如，通過建立網上提案系統，增加提案內容、處理、結果的透明度；建立網上建言獻策系統，高效收集教職工利益訴求；在線完成校務公開、民主評議干部等工作；借助OA系統權限和校園網IP段設定，對密級文本分層級分解分送，實現各校務信息公開最大化[21]，有效保障教職工的知情權、表達權和監督權，形成網上網下相互促進、有機融合的高校工會參與民主管理新格局。