探析新形式下云南高速公路建設融資對策

黃永俊

（紅河州高等級公路管理局，云南 蒙自 661100

0 引言

自20 世紀30 年代以來，高速公路在世界范圍內迅速發(fā)展，作為國家的重要資源，在提高人民生活質量、維護國家安全體系以及促進國家經(jīng)濟增長等方面具有重要積極意義。隨著我國改革開放的不斷深入以及國民經(jīng)濟的縱深發(fā)展，云南省對公路的需求呈現(xiàn)了高增長趨勢[1]。但在建設過程中也會發(fā)現(xiàn)，高速公路建設比重中，帶有經(jīng)營特點的公路建設占比較少，且以市場化為特點的公路融資模式還未形成較好的發(fā)展環(huán)境及策略，存在諸多不平衡以及矛盾問題，亟需尋找較好的公路建設融資模式。值得一提的是，高速公路建設有造價成本頗高、建設周期長、資金回收慢等問題，往往需要大量的資金，單一的融資渠道無法滿足資金建設需求。對于不發(fā)達的地區(qū)，特別是我國西部地區(qū)，政府財力不足嚴重制約著高速公路的建設與發(fā)展，如何填補建設資金缺口、建立多元化高速公路建設融資體制成為當前亟需解決的問題。

1 高速公路建設融資模式

1.1 發(fā)展歷程

高速公路建設初期，由各國政府主導的中央融資體制在世界范圍內得到廣泛推廣與應用，公路建設注重由政府統(tǒng)一財政撥款，該模式的應用有助于政府對公路建設進程進行總體把控。特別是在政府財政資源十分充足的情況下，能夠加快公路項目建設速度，出現(xiàn)資源緊縮情況時還能適當放緩項目建設節(jié)奏。我國公路建設初期，所有建設項目均依靠政府財政收入，1984 年首次提出“貸款修路，收費還貸”政策，自此，銀行貸款成為公路建設資金的主要來源，1997 年國家頒布的相關規(guī)定指出，鼓勵國內外經(jīng)濟組織對公路建設進行投資，表明公路建設投資可不再由單一的政府投資，允許其他企業(yè)及經(jīng)濟組織參與投資，這一規(guī)范的提出有助于推動我國高速公路建設的蓬勃發(fā)展。在2014 年左右，國家在全社會逐步大力推進公私合作（public-privatepartnership, PPP）模式，其成為當前高速公路建設融資常見模式之一。

1.2 現(xiàn)有主要模式分析

在當前關于云南省高速公路建設的調查中發(fā)現(xiàn)，云南處于我國西南方向，位于中國西南邊陲，受地形條件以及歷史等原因的影響，大多數(shù)基礎設施的投資建設均由政府包攬?？梢钥闯稣斄凸芾砟芰Υ嬖谝欢ǖ牟蛔?。在實際建設當中，應根據(jù)當?shù)氐木唧w發(fā)展情況，采用因地制宜策略來促進融資模式走向多元化道路。

1.2.1 BOT 模式

建設-經(jīng)營-轉讓（build-operate-transfer, BOT）模式主要應用于大型基礎設施建設，是社會資本投資參與國家基礎設施建設的一種融資方式。該模式最早出現(xiàn)于20 世紀80 年代中期，主體是西方發(fā)達國家在市政和建設項目中引入私有資本，并給予經(jīng)營權進行項目融資，其在20 世紀90 年代出現(xiàn)在發(fā)展中國家。具體的定義是，政府就某個基礎設施建設項目與非政府部門的項目公司簽訂特權協(xié)議（也稱之為經(jīng)濟特權協(xié)議），將項目建設中的各項環(huán)節(jié)包括融資在內的權利授予項目公司，協(xié)議規(guī)定的特區(qū)期內，項目公司可通過向建設設施使用者收取相關費用，獲得合理回報，而政府部門起到的是對基礎設施建設的監(jiān)督權，特許期滿后，政府部門進行驗收，項目公司需無償將項目移交給政府。

BOT 模式具有技術復雜、投資項目規(guī)模大、風險較高的特點，其參與的項目建設回報要求較高，項目必須有較為可觀的收益性才具備的一定的吸引力。而公路項目BOT 方式適用于收費性較好的高速公路，對于收益少、無收益且急需建設的公路項目來說，吸引力不夠，不適用于BOT 模式。另外政府采取BOT 模式進行高速公路建設，會讓政府在一定時間內失去移交前運營中的客觀經(jīng)濟效益，這主要是因高速公路經(jīng)營權在建設期間政府無法覆蓋、使用。且在該模式應用中，項目投資者也承擔者較高的投資風險，進而會主動要求項目受益及投資回報率較高，為滿足這一需求，通常會采取提高通行費和服務費來實現(xiàn)，這要由道路使用者承擔，會加重用戶負擔，同樣因為這一問題，會造成收費公路使用者減少、不收費公路出現(xiàn)擁擠的情況，未解決交通擁擠瓶頸問題。

1.2.2 TOT 模式

移交-經(jīng)營-移交（transfer-operate-transfer, TOT）模式，該模式的應用能夠有效解決當前公路建設存在的問題，即資金不足。將公路經(jīng)營權授讓給境內企業(yè)，并使用文件規(guī)定經(jīng)營期限與范圍，同時還負責對公路的養(yǎng)護，在期限到期后將經(jīng)營權交還給出讓方，可便于讓一些可投資項目獲得開發(fā)建設資金，能夠推動公路建設的蓬勃發(fā)展。

公路經(jīng)營權轉讓則是通過對已建成的公路收費項目進行產(chǎn)權界定、資產(chǎn)評估后，將其經(jīng)營權售讓給境內外企業(yè)并給予其一定的期限經(jīng)營，售讓方在經(jīng)營期限內享有該公路的經(jīng)營權、收益權，同時還負責公路養(yǎng)護，到期后經(jīng)營權轉讓給出讓方，公路經(jīng)營權轉讓可敬項目的投資和未來的部分受益提前收回，用于新項目的開發(fā)建設，從而解決當前公路建設資金嚴重不足的問題。

TOT 模式比較適用于高速公路，項目本身財務效益較好，可有效促進沿線經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時地方財政不希望進一步增加壓力的情況。項目支持主要有項目資本金、銀行貸款還本付息等，均由社會資本方承擔，政府財政不需要承擔額外壓力。但若項目財務受益較差，項目收費期內不能夠覆蓋本息或僅能勉強覆蓋本息，資本金投入后無法獲取可靠回報，則需謹慎選擇該模式投資建設項目。

2 高速公路建設融資面臨的問題和困難

高速公路建設中，投資收益方式與途徑較多，能夠為高速公路建設與管理提供必要物質，但當前高速公路融資中存在以下4 個方面問題。

2.1 企業(yè)資產(chǎn)負債率高

高速公路建設資金來源有3 個方面，占據(jù)主要地位的是銀行貸款和地方自籌，特別是依靠銀行貸款進行的高速公路建設，在我國其他省份建設中屢見不鮮，而國家在這方面的投資比例略小。這種現(xiàn)象會給企業(yè)帶來較多的問題，如償還壓力大、風險高、資產(chǎn)負債率高等問題，不僅會影響企業(yè)的健康發(fā)展，一定程度上還影響了公路的有序建設。

2.2 融資渠道單一

政府投資資金來源主要有地方政府投資、交通部補助以及中央車購稅補貼，在融資結構體系中占6%~7%，商業(yè)銀行和政策性銀行貸款占十分之六、七。可見公路建設資金來源絕大部分依靠銀行貸款，而在實際的公路建設當中，需要資金來源穩(wěn)定、融資渠道多樣，這才能為高速公路的穩(wěn)定建設保駕護航。而當前因經(jīng)濟發(fā)展、放貸政策不平衡、高層調控等方面的影響，不能保障資金來源穩(wěn)定，融資渠道多樣，這會影響建設項目的推進，僅采用單一銀行貸款為主的融資模式，會給企業(yè)財務部門帶來較大的壓力。雖然國家允許公路平臺可以持續(xù)放貸，但也會因企業(yè)負債率高的問題面臨較大的還款壓力[2]。

2.3 融資項目費用名目繁多

企業(yè)融資方面繞不開市場交易這一步驟，因資金使用為獲取更多的使用權、交易費用，會有委托金融機構代理發(fā)行股票債券而支付的注冊費和代理費以及向銀行借款支付的手續(xù)費、咨詢費、審計費等現(xiàn)象，盡管有央行的降息政策支持，但銀行仍會借助各種名目收取高額費用，從而導致一些銀行實際貸款中未能獲得央行降息支持。

2.4 存在較多的融資風險

面對公路建設項目融資的開展及深入，融資風險也逐漸顯露出來，面臨的壓力和問題層出不窮，加大了信用風險的可能性。一般而言，周期的長期與貸款本息回收的風險呈正比關系，因高速公路建設項目大多為中長期貸款，時間普遍偏長，甚至有10 年之久，故而與一般貸款相比，高速公路建設項目貸款風險較大。另外項目融資過度依靠銀行貸款，會導致行業(yè)性胸風險集中，且銀行對項目貸款擴張也聚集了行業(yè)集中性風險。此外從政府方面而言，公路建設項目建設存在的融資風險主要是政府干預所導致的體制性風險。地方政府及相關負責部門為滿足政績需求，在項目建設中未能與地方實際相結合，同時也未能考慮地方財政、金融及其他資金來源方的承擔能力，未能有效解決信貸風險。

3 PPP 模式的提出及適應性

3.1 PPP 模式的提出

PPP 融資模式是新興政府與企業(yè)相結合的融資模式，強調多方參與、互惠互利、多贏的合作理念（圖1）。典型結構表現(xiàn)為：①政府部門會與中標單位簽訂合同，政府還會與金融機構代稱協(xié)議，促使建設項目公司獲得資金；②單位將負責籌資、建設及經(jīng)營，并通過一定期限內的經(jīng)營權來獲取受益。

圖1 PPP 模式運作流程

我國在2014 年頒布相關文件，將地方政府舉債嚴格限制在政府債和PPP 兩個途徑，表明在預算管理和債務受到約束的情況下，鼓勵和吸引社會資本以合資、融資、承包等多種方式參與基礎建筑投資建設，PPP 模式成為必然的選擇。

3.2 PPP 模式的適應性

當前高速公路建設存在收益固定性、發(fā)展超前性、投資回報時滯性、投資密集性等特點。而PPP 模式將政府、銀行、建設項目公司等多方明確責任權利關系，將由社會資本提供公共服務，政府會根據(jù)使用者的評價來向其支付費用，可確保社會資本獲得合理收益。其優(yōu)點如下：①該模式的應用能夠幫助減輕政府的財政負擔，轉換政府職能，將基礎設施服務的角色發(fā)生改變，由既往的提供者轉化為監(jiān)督者，能在一定程度上減輕政府的財政壓力。②由企業(yè)或其他社會資本來承擔資產(chǎn)和服務的提者角色，能夠促進融資體制改革，且還能推動高速公路項目涉及、施工及管理方面的革新，融資主體呈現(xiàn)多元化的特點，能夠提高辦事效率。③獲取效益十分合理，中標項目公司需在項目完成并獲得政府批準使用后才獲益，在建設過程中，政府幫忙承擔一部分風險，可降低融資難度，從而能夠提高項目融資成功的可能性。④PPP 模式應用中，將政府部門和民間組織部位進行有效結合，取長補短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補不足，雙方互利互惠，便于形成長遠的發(fā)展目標，從而能夠為大眾提供高質量的服務。⑤PPP 模式的引入打破了多種限制，將其應用于其他市政公用項目建設中，如道路、鐵路、機場等，均能獲得較好的效益。

4 融資對策

當前PPP 融資模式推廣中發(fā)現(xiàn)，存在簽約率低、經(jīng)驗總結不足等問題，導致該融資未能充分發(fā)揮其價值。對此可從政府及企業(yè)兩方面入手。

4.1 政府方面

4.1.1 完善及推進PPP 項目模式的相關標準和法律

政府在考察當?shù)毓方ㄔO市場發(fā)展的實際情況后，制定PPP 模式應用于的法律政策，確保其能適用于高速公路建設中。借助國外該融資模式的立法經(jīng)驗對社會資本投資主體進行界定，明確雙方在項目建設中的權利和義務，運用法律武器增強該模式應用的合法性，從而推動當?shù)毓方ㄔO投資市場的有序健康發(fā)展。

4.1.2 建立有效的決策工作機制

政府部門在高速公路建設中任務較多，需建立有效的決策協(xié)調機構，由主要領導負責擔任，確保每項政策實施科學性，且若遇相關具體問題，能快速進行決策，保障項目的有序推進。

4.2 企業(yè)方面

作為投資者的企業(yè)，在項目建設過程中也會遇到較多的風險因素，同樣也需要做好事前準備。

4.2.1 機制的合理建設與風險管控

因當前還未有具體的法律法規(guī)、成熟的規(guī)范和合同，當前高速公路建設存在較大的挑戰(zhàn)。企業(yè)在與當?shù)卣献鬟^程中往往受到較多不公平的待遇。政府在履行義務期間，會因投資政策改變、資金受限等原因，無法按照合同要求執(zhí)行相關條例，導致事實上政府違約，因法律制度沒有健全，會給投資項目的落實帶來障礙，對此需要企業(yè)成立相關研究部門，從項目儲備、業(yè)務指導、信息管理等多層面探索項目管理模式，建立多部門合作的風險管控、財政補貼等重要機制。

4.2.2 建立健全資金運作管理制度

企業(yè)資金管理匯集了資金的統(tǒng)籌、使用、回收、分配等流程，總體而言，其管理成效與企業(yè)投資是否成功密切相關。為此在資金投資管理當中，企業(yè)需樹立相應的管理理念，設立核心目標，建立健全管理制度，充分運用現(xiàn)代信息化、科學化技術加以分析，確保資金運作合理，提高資金使用效率，確保企業(yè)資金的良性循環(huán)。

5 結語

高速公路建設建設處于高速發(fā)展階段，無論選用何種投資模式應用于項目建設，都需結合當?shù)貙嶋H情況，提前做好規(guī)劃，并明確規(guī)定企業(yè)與政府的責任與義務，同時還應創(chuàng)新融資體制機制，調動社會民間資源，減輕資金支出壓力，加快推進項目實施，促進其健康可持續(xù)發(fā)展。