“三權”下放改革試點政策是否促進了科研院所專利技術轉移？
——基于合成控制法的分析

張俊艷，雷 玲，高 文

（1.天津大學管理與經濟學部，天津 300072；2.天津市科學技術發展戰略研究院，天津 300011）

科技成果產權改革是我國科技領域的關鍵政策措施，是破解我國科技成果轉化難題的著力點。科技成果產權是所有權、使用權、處置權、收益權、轉化權等權利的集合［1］。其中，使用權、處置權和收益權（以下簡稱“‘三權’”）的配置是科技成果產權改革的核心。2014 年9 月，財政部、科技部和國家知識產權局印發了《關于開展深化中央級事業單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點的通知》，在中關村等國家自主創新示范區遴選了20家中央級事業單位啟動試點，試水“三權”下放，深度推進科技成果轉化。該試點的關鍵包括兩部分：一是將主管部門和財政部門對科技成果使用、處置和收益管理的審批權下放至事業單位；二是將科技成果使用和處置收益全部留歸單位、不再上繳國庫。該試點政策直接作用到科技成果產權的分割，直指科技成果轉化難的痛點，標志著我國科技體制改革里程碑式創新，為我國修訂《促進科技成果轉化法》、開展職務發明權屬混合所有制改革奠定了重要基礎［2］。

1 文獻綜述

作為我國科技資源的集聚地，科研院所是技術成果的重要產出單位，然而科研院所技術轉移效率低的問題突出［3］。對于高校與科研院所等事業單位而言，科技成果產權配置是影響技術轉移績效的關鍵因素［4］。事業單位產權配置對技術轉移轉化的影響，學術界主要有兩種觀點：一種觀點認為產權下放至事業單位的產權配置改革促進了專利技術轉移。在美國《拜杜法案》頒布30 周年之際，Grimaldi 等［5］評估了美國、歐洲和亞洲明確政府資助專利的權屬政策改革效果，指出高校持有專利顯著促進了專利技術的許可。究其原因，“高校優先擁有處置權、發明人劣后擁有處置權”的設計激發了美國高校法人主體作用，在發明人、院系、技術轉移辦公室（TTO）和高校之間進行收益分配，促使四方形成了激勵兼容的利益關系［6］。這種產權配置促使高校專利技術許可集中在了更有效的行業［7］，有效提高了技術轉移效率和效果?？紤]中國情境，一些學者認為“三權”下放將破解我國科技成果轉化難的困境，將調動事業單位的積極性［8］，以及調動發明人的積極性［9］。具體而言，下放使用權有助于破除自主使用科技成果的障礙，下放處置權有助于促進市場導向的技術創新行為，下放收益權有助于激勵技術創新［2］。另一種觀點認為產權配置改革對技術轉移的作用有限。So 等［10］指出發展中國家與美國的研究系統和經濟水平存在不同，美國《拜杜法案》類似政策對發展中國家的作用不能簡單地與《拜杜法案》的實施效果一一對應；同樣，我國學者駱嚴等［11］認為我國高校和科研院所存在以放權為基礎的私權制度與國有資產管理為代表的公權制度的沖突，不同于美國“拜杜規則”的適用情況；進一步地，張軍榮等［12］利用1991—2011 年我國高校發明專利申請和授權數進行回歸發現，排除研發投入因素后，將專利產權賦予高校的中國“拜杜規則”未能夠促進高校專利產出；聶常虹等［13］選擇中國科學院“三權”下放改革試點的某一科研院所作為案例研究對象，發現其在成果轉化實踐中存在備案審批等相關權限未完全下放、轉化收益分配基準有待明確等問題，這些產權配置障礙弱化了改革政策的效果，不利于科技成果轉化行為市場化。

綜上所述，科技成果產權的科學配置是推動事業單位技術轉移的核心問題，但政策效果存在爭議，需結合制度情景予以具體分析［4］。關于專利技術轉移，現有研究主要以高校為研究對象，針對科研院所的專利技術轉移研究相對較少［14］。而對于產權配置改革政策的實施效果，集中于《拜杜法案》等國外政策的研究，針對我國“三權”下放等產權配置政策的研究較少。從研究方法上看，我國政策改革效果的相關研究多為成功經驗模式概括，缺少基于事實數據的政策效果評價和動態追蹤視角的研究［15］。關于“三權”下放效果，學術界尚未形成共識，且以定性研究為主，尚未發現針對科研院所“三權”下放改革效果的定量研究。值得一提的是，高校在成果轉化方面與中科院等科研院所有所不同，前者是教育驅動型，注重理論知識創新；后者是政府驅動型，強調滿足國家需求，更貼近產業化和商業化［11］。因此，有必要結合科研院所的實際情況實證評估“三權”下放的改革效果。

“三權”下放改革是我國科技制度創新中的一次政策試點，而合成控制法是適用于改革試點的政策評估方法，可展示改革后各時期的政策效果，豐富產權配置政策對我國科研院所技術轉移活動的定量研究。鑒于專利是科研院所創新成果產出的重要形式，專利許可和轉讓等出售形式是科研院所技術轉移的重要途徑，故采用合成控制法評估“三權”下放改革對科研院所專利技術轉移績效的政策效果。

2 研究設計

科研院所“三權”下放改革政策試點可視為準自然實驗，改革效果可通過常用的雙重差分法（difference in difference，DID）予以定量估計。然而DID 前提條件較為嚴格，難以避免對照組選擇性偏差等問題。合成控制法（synthetic control method，SCM）在一定程度上彌補了DID 的缺陷：一方面，SCM 通過非參數估計擴展了DID；另一方面，SCM運用數據驅動的程序估算對照組的最佳權重［16］，避免對照組選擇的主觀性［17］。一般而言，對于實施干預較少的實驗，采用SCM 比DID 更為合適，考慮到實施“三權”下放改革的科研院所僅有中國信息通信研究院、中國電子技術標準化研究院、中國科學院微電子研究所（以下簡稱“微電子所”）、中國科學院上海高等研究院以及中國科學院上海藥物研究所（以下簡稱“上海藥物所”）5 家，本研究選取SCM 作為主要研究方法。

2.1 合成控制法

SCM 首次由Abadie 等［18］于2003 年提出，后被Abadie 等［19］發展應用于美國加州控煙提案的實施效果研究。目前，SCM 已被用于政治學、社會學、經濟學和醫藥衛生學等學科領域，以評估特定事件或政策干預發生前后受影響單元與未受影響單元之間的效應差異。SCM 基本思想為：選擇實施政策的單元作為實驗組、其他未實施政策的單元作為對照組，根據對照組自身數據特征與相似性賦權，合成一個與實驗組在政策干預前擬合良好的“反事實”對照組，再通過比較政策干預后實驗組和合成控制組的差距，即獲得政策凈效應。

具體而言，假設觀測到J+1 個科研院所T期的面板數據，且只有第1 個科研院所實施了“三權”下放改革，其余J個科研院所則作為對照組。第1 個科研院所在時間點T0受到干預，受到干預的時間t取值為（T0

2.2 數據來源與變量說明

本研究收集2009—2018 年中國科學院在國內東部地區的56 家科研院所面板數據進行分析，數據主要來源于《中國科學院統計年鑒》《中國科學院年鑒》和《中國統計年鑒》。“三權”下放改革試點時間為2014 年10 月1 日至2015 年12 月31 日，考慮到政策實施的滯后性，以2014 年作為政策實施的時間分界點T0，即2009—2014 年為改革前，2015—2018年為改革后。選擇參與試點的微電子所和上海藥物所作為實驗組，其余54 家科研院所作為對照組。

衡量專利技術轉移績效的常用指標有專利許可轉讓（出售）量、專利許可轉讓（出售）收入和衍生企業數量等，結合葉靜怡等［20］、Kim 等［21］有關技術轉移轉化相關實證研究的做法，選取專利出售合同數（psn）和專利出售當年實際收入（psi）代理科研院所專利技術轉移績效。

共選取了5 個預測變量。其中，R&D 成果應用及科技服務項目數（rdn）、項目當年投入人數（rdp）以及項目當年支出經費（rde）是科研院所科技活動的關鍵創新資源，有研究如王趙琛等［22］和范柏乃等［23］的研究表明，投入力度對科研院所技術轉移活動的規模和效能起重要作用；專利授權量（pg）是衡量科研院所科技成果產出數量與質量的重要指標［24］，體現了科研院所專利技術的學術價值，直接影響科研院所專利技術轉移的數量和金額；科研院所所在省份人均生產總值（gdppc）是經濟發展水平表征變量［25］，反映了地區技術交易市場的發展程度和競爭水平，從宏觀層面間接影響科研院所專利技術商業化、產業化的市場需求對接。主要變量的定義見表1。

表1 變量定義

表1 （續）

3 實證分析

3.1 描述性分析

圖1 是實驗組個體與54 家對照院所平均（以下簡稱“對照組平均”）的結果變量2009—2018 年時間變化趨勢圖。可知：（1）改革前，兩個試點院所與對照組平均的psn 和psi 的時間變化趨勢都不一致，不能直接使用DID，需合成與試點院所具有相同時間變化趨勢的控制所；（2）試點期間上海藥物所的psn 和psi 明顯上升且遠大于對照組平均，試點結束后呈波動變化；（3）受2013 年9 月微電子所等4家機構聯合許可近1 500 件專利池的特殊事件影響，微電子所2013 年的psn 和2014 年的psi 出現奇異點，試點改革效果有待觀察。

圖1 psn 和psi 隨時間變化趨勢

3.2 SCM 結果分析

采用合成控制法后，試點院所與對應合成控制院所的對比結果如圖2 至圖5 所示。其中，實線代表試點院所psn 或psi 的實際變化趨勢，虛線代表合成控制所相應時間變化趨勢，兩條垂直虛線之間的時間段代表試點期。結果顯示：（1）對于微電子所，因存在奇異點，改革前與合成對照所的擬合效果較差，但從改革后psn 和psi 的時間變化趨勢看，改革對微電子所的專利技術轉移績效存在一定正效應；（2）對于上海藥物所，改革前與合成控制所psn 和psi 的時間變化趨勢相對接近，說明合成控制所較好地擬合了上海藥物所專利技術轉移績效的變化路徑，且在改革后實線的psn 和psi 都位于虛線之上，說明改革的實施有效提升了上海藥物所的專利技術轉移績效。

圖2 微電子所及對應合成控制所的psn

圖3 微電子所及對應合成控制所的psi

圖4 上海藥物所及對應合成控制所的psn

圖5 上海藥物所及其合成控制所的psi

參考蘇治等［16］的研究，因微電子所找不到合適的合成控制對象，暫時不能確認“三權”下放改革對微電子所的影響，對其進行政策效應分析和安慰劑檢驗違背了SCM 思想，故后文重點展示上海藥物所的相關實證分析結果。

為了更直觀觀察改革對試點院所專利技術轉移績效的影響，計算上海藥物所與其合成控制所專利技術轉移績效的差距。從圖6 至圖7 可知：（1）在2014—2015 年的試點期內，上海藥物所與其合成控制所的psn 相差近20 項、增長幅度達67%，psi 相差近8 千萬元、增長幅度達93%，表明改革在試點期間對試點院所專利技術轉移轉化具有顯著的促進作用；（2）試點結束后，上海藥物所與其合成控制所psn 和psi 的差距仍大于0，但改革效果在2016—2017 年呈下降趨勢，2018 年則再次上升。究其原因，2016 年頒布實施《促進科技成果轉化法》在一定程度上削弱了改革試點政策的效果，但總體上改革試點政策仍存在正效應。

圖6 上海藥物所及對應合成控制所的psn 差距

圖7 上海藥物所及對應合成控制所的psi 差距

上海藥物所2015 年“三權”下放改革試點政策取得實質性進展，主要得益于以下原因：第一，新建藥物創新研究院，整改傳統的職能部門設置，簡化成果轉化審批流程，設計規范透明的成果轉化程序，加快成果轉化速度；第二，注重各方利益平衡，允許成果收益由發明人、團隊和藥物所按照5∶2∶3的比例進行分配，既激發科研人員成果轉化積極性，又反哺上海藥物所以助力后續研發；第三，改革科技評價和人事管理制度，打破以發表論文為唯一標準的傳統評價機制，將新藥研發轉化與職稱評審和崗位聘用掛鉤，激勵科研人員貼近市場和產業。

3.3 穩健性檢驗

穩健性檢驗從以下四方面展開：

（1）進行安慰劑檢驗，即以上海藥物所為對照所，依次將原對照組中的每家科研院所作為假想的試點院所，再使用SCM 估計安慰劑效應。圖8 和圖9 分別展示了55 家科研院所psn 和psi 的初始安慰劑效應，黑色實線代表上海藥物所與其合成控制所的相應數值的差距，灰色虛線則代表非試點科研院所的相應差值。去掉MSPE 大于上海藥物所的非試點院所后，得到圖10 和圖11，可知上海藥物所psn和psi 的處理效應都是最大的，且分別在0.045 和0.023 水平上顯著，表明改革試點政策顯著提升了上海藥物所的專利技術轉移績效。

圖8 55 家科研院所psn 的安慰劑效應

圖9 55 家科研院所psi 的安慰劑效應

圖10 22 家科研院所psn 的安慰劑效應

圖11 44 家科研院所psi 的安慰劑效應

（2）運用傾向得分匹配雙重差分（PSM-DID）方法，即選取2009—2015 年和2009—2018 年兩個時間段進行PSM-DID 回歸，進一步分析上海藥物所“三權”下放改革試點政策效果?；貧w結果顯示（見表2）：在試點期內，上海藥物所的psn 和psi的DID 統計量皆在0.01 水平上顯著為正，且數值接近SCM 的處理效應；擴大時間段后，psi 的平均處理效應仍在0.01 水平上顯著為正，psn 的平均處理效應為正但不顯著。此結果在一定程度上印證了圖4 和圖5。因此，從另一種政策評估方法也證明了以上SCM 結果穩健。

表2 PSM-DID 回歸結果

（3）增加相對值的結果變量apsn，即專利出售合同數與專利授權量的比值，以測量試點科研院所轉化專利存量的占比。SCM 結果顯示，上海藥物所的apsn 在改革前的合成效果較好，改革后實際apsn基本大于合成控制所的apsn，表明替換后的結果變量仍支持已有結論。

（4）擴大對照組樣本，即將54 家對照所擴展到全國范圍內的81 家對照所。中國科學院共有104家科研院所，可獲得數據的非試點科研院所共計81家。對照組樣本擴展后，無論psn 還是psi，無論微電子所還是上海藥物所，實證結果與54 家對照研究所實證結果類似，結果穩健。

4 結論與建議

本研究采用合成控制法評估“三權”下放改革對科研院所專利技術轉移轉化的影響，研究表明：（1）改革試點政策提升了科研院所專利技術轉移績效。改革對試點院所的專利出售數和專利出售收入具有正效應，且對專利出售收入的促進作用更大；（2）在試點期間，上海藥物所與其合成控制所的專利出售數相差近20 項、增長幅度達67%，專利出售收入相差近8 000 萬元、增長幅度達93%，表明改革在試點期間對試點院所專利技術轉移轉化具有顯著促進作用。

根據研究結論，提出相應政策建議：首先，深化科研院所科技成果“三權”下放改革，探索科技成果混合所有權改革，有條件地將使用、處置等產權下放給研究團隊和個人，破除國有無形資產管理障礙，建立盡職免責機制，推動技術創新和轉移轉化主體的權責利對等，進一步激發科研人員創新活力和轉化動力；其次，健全職務科技成果轉化收益分配機制，促使科研人員收入與實際貢獻相匹配，配套使用產權配置和產權激勵等政策工具，建立重質量重轉化的激勵機制，將成果轉化績效作為科研和管理人員的職稱評定、績效考核、人才遴選等方面的衡量標準，激發其創造高水平發明、提交高質量專利申請、助力高效益運用，服務于知識產權強國建設；最后，明確界定科研院所科技成果的公私界限，強化科研院所服務地方經濟發展的使命，建立專業化的成果轉化和技術轉移辦公室，協調公共利益與個體利益，引導科研人員通過創新促進經濟發展和提供就業崗位等方式回報社會，并將成果轉化所獲收益進一步反哺基礎研究和科學發現，實現技術轉移轉化的良性循環。