全過程人民民主在國家治理現代化中的價值審視

張 青，姜珍云

(沈陽航空航天大學 馬克思主義學院，遼寧 沈陽 110136)

黨的十九屆六中全會強調：“要發展全過程人民民主，保證人民當家作主。”[1]全過程人民民主堅守人民當家作主的根本政治立場，不僅是中國特色社會主義現代化道路發展進程中的必然選擇，也是對我國社會主要矛盾變化發展規律的深刻把握，更是對國家治理現代化高質量發展的有效探索。

一、全過程人民民主在國家治理現代化中的價值定位

全過程人民民主具有清晰且完整的價值定位：它以滿足人民群眾需求為邏輯起點，點明了全過程人民民主發展的內在邏輯性和規律性；以黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一為衡量標準，為全過程人民民主發展提供發展基石；以保障人民主體地位為根本出發點和落腳點，為全過程人民民主指明發展道路和發展方向。

1.以滿足人民群眾需求為邏輯起點

馬克思主義的邏輯起點是現實生活中的人，而全過程人民民主的邏輯起點正是基于滿足新的歷史條件下人民群眾對民主政治發展的需求。歷史和實踐證明，中國共產黨自成立之初就旗幟鮮明地指出要消滅階級差別；新中國成立之后建立起全國人民代表大會這一根本政治制度，確立國家一切權力屬于人民，以及新時代全過程人民民主理念的提出，都是在特定的歷史條件下對于人民群眾日益增長的更高質量的民主政治發展需求的回應[2]。

全過程人民民主的環節從多領域、多角度滿足了人民對于民主政治參與的多元化需求。從橫向上來看，全過程人民民主更關注選舉過程中人民群眾的實際政治參與效度；更加關注民主決策過程中國家政策的制定和問題的選擇，使決策問題做到關心群眾所想、解群眾所難、決策方案贏得群眾信賴；更加關注民主管理過程中的管理主體問題，推進問題公平公正進行；更加關注民主監督過程中政策的航向問題，保障最廣大人民利益的實現。全過程人民民主將“全”“過程”“人民”“民主”生動結合，解決了民主發展過程中形式與內容不符、過程與結果之間的矛盾、間接民主與直接民主的不足，以滿足人民群眾需求作為邏輯起點設計的民主環節，在實施過程中反過來也保障了人民群眾多樣化利益訴求的實現，使民主政治發展與人民群眾需求二者之間雙向發力、相互支撐，豐富了中國特色社會主義民主政治的發展。

2.以黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一為衡量標準

習近平總書記指出：“人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀、通過科學決策、民主決策產生的。”[3]

一方面，強調公共權力的有效制約與人民群眾對于手中權利的積極行使并不是一個沖突和分化的過程，二者相輔相成、辯證統一，共同指向實現偉大的中國夢。人民群眾擁有民主政治參與的權利，但是，行使過程中由于我國人口眾多、幅員遼闊，個人層面、地區層面和國家層面的問題接踵而來，進行利益協調難度系數加大，再加上人民群眾的政治素養與政治參與能力的高低不同，使得每個人所關注的社會領域與社會問題不同，導致達成共識困難。中國共產黨作為全過程人民民主的主要建構者和推動者，其性質和宗旨決定了黨能夠擔負起帶領中國人民進行中國特色社會主義現代化建設的歷史重任，帶領我們開辟社會主義現代化道路。堅持黨的全面領導，堅持人民主體地位，構建民主政治制度體制，有效保障了全過程人民民主不變質，不損害人民民主的公共性和公信力，達到對公共權力的制約與人民積極行使手中合法權利的有效平衡。

另一方面，全過程人民民主的發展并不是僅憑個人意志肆意發展，需要堅持全面依法治國的理念。法律是國家意志的體現，法律的制定為社會的發展和建設提供了基本遵循，也為全過程人民民主的發展提供了“有法可依，有章可循”的法律框架作為保障。“黨的領導、人民當家作主、依法治國三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐”[4]，解決了全過程人民民主發展過程中如何發展、為誰發展、怎樣發展的難題，提供了全過程人民民主發展方向的價值衡量標準。

3.以保障人民主體地位為根本出發點和落腳點

全過程人民民主的本質是人民當家作主。“堅持人民至上”作為黨百年來取得重大成就的歷史經驗在黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中予以確認。

全過程人民民主在國家治理現代化進程中，更加強調人民群眾的有效政治參與感。習近平總書記強調：“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。”[5]公共議題的產生來源于人民群眾關心的領域，經人民群眾協商，決策出臺解決方案，到最后解決民生問題，是人民群眾政治責任意識與民主權利行使的辯證統一，也是人民群眾追求幸福美好生活的過程。全過程人民民主作為一種高質量民主，其民主實踐促進了人的全面發展，充分彰顯了馬克思主義學說關于人的本質的邏輯終點的回歸。人的本質屬性是社會實踐性，人類在社會實踐中，以實現“自由而全面的發展”為最終目的。通過全過程人民民主的有效發揮，人民群眾在政治生活中的“自由而全面的發展”才能得以實現。全過程人民民主是一個全程參與、全面參與和全民參與的過程，不同群體、不同階層的群眾參與到多領域、多方面的治理當中，具有完整性，其滲透于國家現代化建設的方方面面。人民的全程參與、全面參與民主，在各種觀點的相互碰撞中激發靈感、凝聚智慧，愉悅的政治參與體驗、惠民的各項政策落實等不斷激發人民參與全過程人民民主的積極性和首創精神，起到了聚民心、合民意，堅持人民至上，最終使其主體地位得以鞏固。

二、全過程人民民主在國家治理現代化中的價值引領

全過程人民民主以其特定的內在邏輯和結構，為社會主體廣泛參與國家治理、推動建立健全國家治理體系和治理能力現代化提供了有效的價值引領。全過程人民民主在提高黨的國家治理現代化能力、夯實國家治理現代化基礎等方面發揮重要作用。

1.以廣泛的全過程人民民主促進黨對國家治理現代化能力的提升

黨的領導是國家治理的關鍵，全過程人民民主作為新型的民主形式對于筑牢黨在國家治理過程中的群眾基礎、牢記初心使命起到關鍵作用。

首先，全過程人民民主有助于夯實黨的群眾基礎。習近平總書記指出：“一個政黨，一個政權，其前途和命運最終取決于人心向背。”[6]黨的根基血脈在人民，堅持人民主體地位，為社會多元主體平等地參與社會主義民主政治生活搭建多種渠道和平臺，為黨群之間的平等對話保駕護航是全過程人民民主發揮價值引領作用的重要體現。全過程人民民主在黨的堅強領導下，在多環節、多領域發力，使得民主權利的落實有保障，未來發展有方向，前進道路上有支撐力量。一方面，全過程人民民主這一創新機制形式成為鏈接國家與社會的利益表達平臺，有助于動員群眾，聚民意、集民智，擴大決策的群眾基礎，形成良好的政治決策生態，使黨的群眾組織力獲得實質性提升。而借助全過程人民民主的實踐密切黨與人民群眾之間的聯系，使群眾路線的落實有跡可尋，也為黨的領導提供了發展力量。另一方面，全過程人民民主不同于西方“形式”的民主過程，它具有切實可行的實踐模式和維護社會公平的機制。西方民主“金錢政治”“贏者通吃”等模式，使得民主在競爭過程中走向“少數人統治”的極端，而全過程人民民主強調過程民主價值的同時也關注到民主的質量，通過加強民主發展過程中社會監督的作用，克服了西式民主的弊端。可以說，全過程人民民主將民主的廣度和深度相結合，進行社會利益的調節和制約，維護了效率與公平，增進了黨和政府與人民群眾之間的信任與合作，使黨的有效施政具備了牢固的群眾基礎。

其次，全過程人民民主有助于踐行黨的初心使命。全過程人民民主的實踐既是黨保持初心使命、砥礪前行的過程，也是切實關切人民需求做出的重要創新。黨的十八大以來，黨的建設和發展面臨更加嚴峻復雜的考驗。經濟社會的發展使得社會思潮更加多元豐富，黨在意識形態問題方面的建設更為緊迫。全過程人民民主以人民的需求為出發點，將人民的訴求貫穿于民主過程的各環節和領域，使得人民的權利在空間和時間等維度上都得到了充分的表達，這與黨的初心使命是一脈相承的。發展全過程人民民主有助于黨傾聽民意、了解民心，時刻站在人民的立場。同時黨在接受民主監督的過程中，也在不斷自省和修正政策中的不合理的部分，把人民的需求滿足作為前進奮斗的動力，群眾立場和群眾路線有了實踐的路徑。全過程人民民主是將民主需求與國家長遠計劃相結合，它的結構將民主的利益需求從表達、識別、整合和轉化于一體，將黨關于國家的發展戰略和長遠規劃與民眾需求相對接，是構建和諧社會的題中應有之義。黨在領導過程中，圍繞人民立場的底線，國家政策和長遠規劃最終指向實現國家富強，民族振興、人民幸福的偉大中國夢。

2.以健全的全過程人民民主制度夯實國家治理現代化基礎

國家治理體系現代化的發展不僅需要完善的制度體系作為創新發展的框架支撐，也需要在發展過程中不斷夯實其民主與法治基礎。全過程人民民主的創新為形成國家治理的合力、提升國家治理現代化的效能提供了豐厚的民主與法治的土壤。

首先，全過程人民民主的結構推動國家治理現代化體系的完善。國家治理體系的本質是在黨的領導下形成的具有系統性、協調性的國家制度體系[7]。而全過程人民民主的結構將民主政治的發展從縱向和橫向上進行拓展，使人民民主貫穿到國家制度、黨政組織、社會參與等各方面，使得國家的制度體系呈現出更為科學化、民主化和現代化的時代特征。在政治生活中形成持續性的公民參與需要依賴于構建共享性權力結構，將公民權利的增長與公共治理的目標相統一[8]。在民主政治發展過程中，以國家治理為核心，人民在全過程人民民主的參與中發現問題、轉化問題、解決問題，這不僅是解決社會公共問題的過程，更是在實踐中檢驗國家治理體制機制合理性、使之趨于完善的過程。全過程人民民主將公民的政治參與和國家治理的目標相連接，使人民群眾擁有實質性的民主，凝聚起國家治理的合力，推動國家治理現代化體系有效運轉、趨于完善。

其次，全過程人民民主的功能培育國家治理現代化體系的社會基礎。國家治理現代化體系的構建并不能一蹴而就，從制度體系的建立到與社會發展相匹配、為人民群眾所接受是一個逐漸發展、不斷優化的過程，其社會基礎的培育離不開全過程人民民主的發展。全過程人民民主是呼吁多元主體共同參與國家治理的過程，它使得人民的民主權利更為廣泛、真實和全面，彰顯了社會主義民主政治的本質，于“全過程”中滿足人民對于民主政治發展的需求、筑牢國家治理的民主基礎、實現國家治理向“有效治理”的轉變。

國家治理現代化體系的構建也需要法律的保障。國家治理體系的發展和治理能力的提升依托于法治[9]。全過程人民民主以法律化的形式將人民的主體地位貫穿于全過程的民主中，體現在人民代表大會制度運行的全過程。人民在法律和制度的規范下進行有序的政治參與，合理性與合規性在法治化的基礎之上達到平衡，有利于提升國家治理的持續性。此外，全過程人民民主在實際運行過程中不斷回應和解決國家治理過程中出現的時代問題，不斷完善相關領域的法律，改進和完善法治體系，使得國家治理的法治基礎更為穩定可靠。

最后，以完善的全過程人民民主環節增強國家治理能力提升治理效能。治理效能的衡量不是局限于考核社會發展的特定的某一層面，它要求國家的治理能力在多領域、多方面保障人民主權，實現了人民利益與社會利益的“最大同心圓”。而全過程人民民主以民主選舉、管理、協商、監督等環節相互支撐，以人民代表大會制度到基層群眾自治制度等體系機制的相互配合，有效增強了國家治理的能力。政府作為國家治理現代化中的主體，在提升國家治理現代化能力，建立健全治理體系中承擔著重要的責任。推動全過程人民民主機制嵌入國家治理現代化之中，有助于驅動政府執行能力的提升，實現國家的有效治理。保障和實現人民在我國當家作主的制度體系下的權利，是政府努力的目標。國家制定規劃了各種舉措來保證人民有廣泛的民主權利，但是這也需要有與之相匹配的制度機制來保障，即各種政策能否執行的問題。其中，民主選舉和民主協商環節，是對政府執行能力提升的重要步驟。一方面，通過民主選舉選出德才兼備的先進分子，為政府執行能力的提升提供了強有力的人才隊伍；另一方面，國家治理領域涉及之廣、問題之龐雜，需要廣泛、充分而又全面的協商，通過全過程人民民主中的民主選舉環節選出的人才具有不同的知識儲備和干部經驗，在民主協商的過程中從不同角度建言獻策，決策的過程到執行更能提高效率，減少政策意圖與實際效果的偏離，保障人民的民主權利的實質內容，實現人民群眾關注的真實需求。全過程人民民主也有助于簡政放權，減少人民在解決問題中遇到的“踢皮球現象”。政府根據人民群眾的公共需求簡化辦事手續，合理設置機構部門，提升執行的效率。

全過程人民民主是以實現國家有效治理為價值旨歸的社會主義民主。全過程人民民主的創新不僅體現在人民群眾廣泛參與民主政治發展的過程，也表現在注重民主結果的績效衡量上。將全過程人民民主嵌入國家治理現代化的過程之中，培育社會民主的自治基礎，有助于提升政治吸納和協調能力。全過程人民民主符合中國社會發展的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯，是實現國家治理的科學化、民主化、現代化的演進過程，實現民主發展由質到量的有效提升，明晰國家治理的價值目標。

三、全過程人民民主在國家治理現代化中的實踐指向

實踐是檢驗真理的唯一標準，任何民主形式好與不好，最終都要靠實踐來評判。發展全過程人民民主，在主體層面必須要堅持人民至上；在政治層面要提升政治吸納和利益協調能力；在制度層面，要堅持守正創新、發揮制度的價值引領和規范作用。

1.堅持人民至上，增強人民政治主體意識

習近平總書記強調：“人民就是江山，江山就是人民。”[10]這種價值定位符合我國民主政治制度發展的歷史邏輯和實踐邏輯，一旦放棄，就會從根本上失去群眾基礎，陷入“歷史周期率”。我國民主政治發展的實踐證明，全過程人民民主是能夠在多領域和多范圍促進人民群眾政治參與和民主參與的有效途徑，是構建國家層面與群眾組織有效溝通的穩定器。以滿足人民需求為邏輯起點，以保證人民主體地位為出發點和落腳點，形成了堅持以人民為中心的“動態的迭代式閉環”[11]。因此，發展全過程人民民主要堅持人民至上的核心要義，充分保障人民主體地位。一方面，要培養人民群眾的主體意識，包括民主政治生活中所擁有的權利、應承擔的責任，從而為積極參與到政治生活中打下良好的基礎。思想是行動的先導，只有人民主體意識真正在其頭腦中扎根，才能使得人民群眾在民主政治發展過程自發調動參與熱情，積極行使自身合法權利，實現有序擴大的政治參與，為構建和諧社會提供群眾力量。另一方面，要提升人民群眾政治素養，政治素養作為人民參與政治生活的一種能力，其高低直接影響著政治參與能力，影響著政策落實的效果與政策預期之間的差距。這需要在政治參與之前對人民群眾進行簡單的政治能力的培訓，圍繞參與主題，熟悉參與規則，掌握參與技巧。

2.強化政治功能，提升政治吸納和利益協調能力

全過程人民民主是政治制度的全新嘗試，有序且適度的民主政治參與有利于推動中國特色社會主義民主政治的發展。當今世界，和平與發展依然是時代主題，但是，大國之間的紛爭動蕩仍舊對處于發展中國家的人民群眾產生一定影響。此外，各國文化的多樣性交流也使得社會思潮更加多元，在現實生活中，人民群眾對于政治參與的訴求充斥著理性與非理性的聲音。因此，發展全過程人民民主，需要強化政治功能，加強引領，提升全過程人民民主的政治吸納和利益協調能力。一是要完善民主政治參與的體制機制，使人民群眾的政治參與有章可循，有法可依，引導規范人民參與的政治訴求表達，吸納更多群眾意見，處理好個人權利與公共權力、積極的政治參與穩定的社會秩序之間的關系。體制機制與當下人民群眾的需求的適合與否不僅在于經濟社會的發展程度，也在于其完善程度。應樹立戰略思維和底線思維，為人民群眾合理合法表達自身利益訴求，提供完善的利益需求表達平臺。二是要培育良好的政治生態環境，為全過程人民民主的有效運轉提供發展空間。發展全過程人民民主，鼓勵人民群眾有序且適度的政治參與，離不開良好的社會環境。涵養全過程人民民主制度的規則意識和法制觀念，需要營造理性參與、風朗氣清的社會政治生態，以良好的政治民主環境促進民主政治參與能力的提升，在達成理性共識的基礎上合理進行政治利益協調，使人民群眾在民主參與的前、中、后都能從社會政治生態中意識到理性政治參與的重要性。三是要堅持黨的集中統一領導。全過程人民民主是社會主義民主政治本質的體現，也就決定了其必須在黨的領導下依法進行，保證全過程人民民主的方向和性質不變質，增強政治能力。

3.聚焦制度體制，發揮根本保障和行為規范作用

全過程人民民主制度是國家政治制度的重要組成部分，在國家治理現代化的發展過程中體現出橫向和縱向兩個方面的發展創新。從橫向上看，民主選舉、民主管理、民主監督、民主決策等環節展現了人民群眾參與民主政治內容的豐富性和形式的多樣性，拓寬了民主政治的廣度；從縱向上來看，全過程人民民主作為民主發展歷史上的重大創新實踐，是對黨的百年來“堅持人民至上”歷史經驗的貫徹發展，是黨根據不同階段的歷史任務保障人民民主權利的重要舉措，是我國民主政治向深度發展的重要一步。因此，發揮全過程人民民主的價值，需要進一步聚焦其制度機制，完善開發制度體系的內在價值。一方面，民主制度機制的建設需要加強頂層設計，突出實踐導向。全過程人民民主在實踐中搭建了豐富的民主渠道，在實際落實中需要構建系統完備的體制機制、相應的配套措施來保障政策效果。從中央到地方基層組織，從保障人民切身利益的重大問題著眼，環環相扣又注重實際操作，取得預期目標。另一方面，要堅持守正創新。發展全過程人民民主，既要順應人民不斷發展的美好需求，又要堅持與時俱進、樹立戰略思維，注重制度發展的穩定性和長期性。此外，需要科學設置實現和監督機制。全過程人民民主的創新是為了解決新時代人民群眾的政治參與需求，制度的設立如果不能保障最后的效果，形同虛設。注重全過程人民民主制度體制的系統性，使得各部分相互銜接和支撐，這不僅要求充分保障人民群眾在政治生活中有“知道”的權利，更要求在民主選舉、決策、管理、監督的過程中實現問題導向和價值選擇的規范，匯集多數人主張，集中集體智慧，規范社會各界參與民主政治的行為。

總之，全過程人民民主以堅持人民至上作為根本價值，是新時代中國特色社會主義民主政治發展理論與實踐的回應，是中國共產黨結合我國國情和實際做出的全新探索，也是國家治理現代化發展的重要環節。它回答了制度設立的邏輯起點，最終也指向促進人的“自由而全面發展”的邏輯終點，拓展了國家治理現代化發展的新視野。繼續推進全過程人民民主建設，推動國家治理現代化從“有為”走向“有效”，從“有效”走向“高質量”，這是最符合人民群眾期待的高質量民主模式，也是維護人民群眾根本利益，推動多元社會主體參與國家治理，推進國家治理現代化的有效民主實踐。