行政處罰權下放的法治進路
——兼論《行政處罰法》第24條

張婧飛，姚如許

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

行政處罰權下放是我國行政執法重心下移改革的重要一環，推動著我國近些年基層執法的整合與發展。學界對此早有關注，相關研究成果對理論的厘清和實際問題的解決大有幫助[1-2]。但以往的闡釋大多圍繞“行政執法重心下移”這一大的命題展開，對其中的處罰權問題僅稍加提及，鮮有學者把“行政處罰權下放”作為獨立的問題來討論。2021年《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)修訂，新增第24條關于行政處罰權下放的條款，第一次在立法層面對賦予鄉鎮人民政府(以下簡稱鄉鎮政府)、街道辦事處(以下簡稱街道辦)行政處罰權進行積極回應，也為單獨討論行政處罰權下放提供了一個合理的契機。立足于新的時代背景，本文以《行政處罰法》第24條的條文為出發點，重點對“行政處罰權下放”這一問題進行整體探討，為《行政處罰法》的相關條款提供一些理論和實踐上的落地思路。

一、行政處罰權下放的發展歷程

(一)行政執法重心下移背景下的行政處罰權下放

行政執法重心下移，指將縣級行政主管部門的部分行政審批權、行政處罰權和行政強制權交由鄉級政府機關行使[1]，相關政策文件最早出現于2009年。由此可見，向鄉鎮政府、街道辦下放行政處罰權是包含在行政執法重心下移中的，隨行政執法重心下移的發展而發展。因此需要將向鄉鎮政府、街道辦下放行政處罰權的政策和實踐放在行政執法重心下移的背景下來考察。

在新《行政處罰法》頒布之前，歷版《行政處罰法》皆規定只有縣級以上地方人民政府才可以實施行政處罰，但在實踐中鄉鎮政府往往才是執法的重心。這種矛盾的現象意味著執法權和執法重心不匹配，行政執法“高高在上”，不貼近民情，形成了“看得見的管不了，管得了的看不見”的尷尬局面。自2009年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〈中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見〉的通知》中要求“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限”之后，湖南省、陜西省等地方政府都開展了經濟發達鎮行政體制改革試點工作。2015年之后，中央發布了一系列重要文件，包括《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，將行政執法重心下移明確為一項重要舉措[2]。《實施意見》中要求執法重心下移按照相對集中行政處罰權辦理[3]。相對集中行政處罰權制度雖然最接近向鄉鎮政府、街道辦下放行政處罰權，但是根據當時的《行政處罰法》的規定，鄉鎮政府和街道辦原則上不具有行政處罰主體資格，因此《實施意見》背后的法律依據很難說得通。

修法之前向鄉鎮政府、街道辦下放行政處罰權的實踐大致有三種模式：其一，以鄉鎮政府、街道辦為平臺的綜合執法模式，這種模式下，鄉鎮政府、街道辦對綜合執法的事項具有統籌協調的權力(1)詳見《北京市人民政府關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》(2020年)的內容。；其二，直接為鄉鎮政府、街道辦設定處罰權的模式[4]；其三，以行政委托的方式委托鄉鎮政府、街道辦實施行政處罰(2)詳見《滁州市人民政府關于印發滁州市行政執法權向鄉鎮延伸試點工作方案的通知》(2015年)的內容。。以上三種模式中比較常見的是委托的方式，但無論哪一種，都無法滿足行政處罰權責一致的要求，因為在舊《行政處罰法》中明確規定縣級以上地方人民政府才可以實施行政處罰。

(二)新《行政處罰法》的積極回應

若要完善行政處罰權下放的法律依據，滿足行政處罰權責一致的需求，更好地實現基層的管理效能，需對《行政處罰法》進行修改和完善。2021年1月22日，全國人民代表大會常務委員會正式發布新修訂的《行政處罰法》，我國行政處罰法的發展進入了新的階段。《行政處罰法》對于行政處罰權在縱向上的重新配置給予積極回應，為賦予鄉鎮政府和街道辦行政處罰權提供了明確的法律依據。《行政處罰法》第24條規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。”該條款的增加為之前行政執法重心下移制度中的爭議問題掃清了部分障礙，順應了行政執法體制改革的大方向，有力推動了基層治理向前邁進。

此次修改也與《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》(以下簡稱《綱要(2021—2025年)》)的目標不謀而合。該文件指出“到2025年，政府行為全面納入法治軌道……行政執法質量和效能大幅提升”。建設法治政府，提升行政執法質量，規范基層政府執法權的行使是關鍵。在法律上賦予鄉鎮政府、街道辦行政處罰權，就是對基層執法法律制度的補充和完善，是將執法力量下沉的有效舉措。

二、行政處罰權下放的法律條款解讀

《行政處罰法》第24條第1款主要規定了省級單位決定將行政處罰權從縣級縱向移轉到鎮街級的過程，其中涉及多個權力移轉的主體，需要厘清其間的關系。權力移轉的內容是行政處罰權，即鄉鎮政府、街道辦因本條款能行使的行政處罰權，但鄉鎮政府、街道辦是否因此而具有行政權能還需探討，條款內容仍需進一步闡釋。下文從行政處罰權下放的主體和性質兩個方面切入，對《行政處罰法》第24條第1款進行深層次的解讀，分析其在具體適用中可能存在的問題。

(一)省級單位具有處罰權下放的決定權

我國原《行政處罰法》第20條規定，縣級以上地方人民政府才可以實施行政處罰，鄉鎮政府和街道辦并沒有行政處罰權，不是行政處罰權的實施主體。新修訂的《行政處罰法》第23條延續了原《行政處罰法》第20條關于級別管轄的原則，但在第24條對第23條做了例外規定，使行政處罰權有可能延伸到鄉鎮政府和街道辦。值得注意的是，雖然《行政處罰法》的修改使焦點集中到鄉鎮政府和街道辦，但是《行政處罰法》第24條第1款實際上并沒有直接為鄉鎮政府、街道辦設定權力，而是直接為省、自治區、直轄市設定了是否將縣級政府工作部門的行政處罰權移交到鄉鎮政府、街道辦的決定權。

行政職權的設定，是國家行政權力的形成方式。它是憲法和法律對國家行政權力的架構和體系的設計，是人民通過國家法律對國家行政機關的首次賦權[5]，包括行政權的設置、分配、調整與取消。在我國有兩種設定行政職權的方式：一種是直接在單行法中做出規定；另一種是在組織法中做提綱挈領式的原則性規定，然后在單行法中進行細化。《行政處罰法》第24條明顯是使用前種方式為省、自治區、直轄市設定決定權。

值得說明的是，設定行政職權的法律一般是比較高層級的法律，為使法律規范更具概括性，不可避免地存在權力分配比較籠統或者不符合少部分實踐的情況，需要行政機關內部通過行政職權的分配，使各機構對各自行使的行政職權有明確科學的分工。因此，可將行政職權的分配看作行政職權設定機制的一種必要補充[6]。結合《行政處罰法》，第24條可以視為第23條所述的“法律、行政法規另有規定的，從其規定”的情形。第24條將行政處罰權交由可以承接的鄉鎮政府、街道辦，可以視為對行政處罰權的再分配。從這個角度來看，《行政處罰法》間接為鄉鎮政府、街道辦設定了行政處罰權。但是，《行政處罰法》畢竟不是將行政處罰權直接設定給鄉鎮政府、街道辦，而是通過省、自治區、直轄市的決定間接使鄉鎮政府、街道辦獲得行政處罰權，中間還需地方性法規、地方政府規章或其他規范性文件的進一步規定。從嚴格意義上說，鄉鎮政府、街道辦獲得行政權力需要《行政處罰法》第24條加上地方性法規、地方政府規章或其他規范性文件的規定。而《行政處罰法》第23條的例外規定范圍僅僅包括法律、行政法規，沒有涵蓋地方性法規、規章或其他規范性文件，這就動搖了“《行政處罰法》第24條為鄉鎮政府、街道辦設定行政處罰權”這一論點的根基。

總之，《行政處罰法》第24條為省、自治區、直轄市直接設定了是否下放行政處罰權的決定權。鄉鎮政府、街道辦能否行使行政處罰權是間接的、有條件的，甚至可以把鄉鎮政府、街道辦看作省、自治區、直轄市決定權的受權主體。因此，本條款修訂后，除鄉鎮政府、街道辦的承接能力外，對于推進行政處罰權下放到基層這一整體性的工作，省、自治區和直轄市的統籌能力也是至關重要的。下放行政處罰權的決定主體具體是哪個省級單位？如何在下放前進行評估？下放的具體工作如何展開？下放的標準是什么？對這些具體問題的分析有助于進一步明晰省級單位在行政處罰權下放工作中的重要作用。

(二)處罰權下放未使鎮街具有處罰權能

根據《行政處罰法》第17條，行政處罰由具有處罰權的機關在法定范圍內實施，這是職權法定原則在《行政處罰法》中的體現。首先體現在處罰主體法定，即只有通過法律法規的授予，也即行政職權的設定、授權或委托，行政機關才具有相應的權能。鄉鎮政府、街道辦只有通過法律法規設定、授予或委托才能行使行政處罰權，具有處罰權能，因此需逐個分析《行政處罰法》第24條第1款規定的“處罰權下放”與設定、授權、委托之間的關系。如上文所述，《行政處罰法》第24條規定的權力的移轉是否是行政職權的設定仍值得探討。鄉鎮政府、街道辦不能根據第24條就被推定具有處罰權能。

行政職權的授予，簡稱“授權”。在《行政處罰法》的語境下，授權是指通過法律設定獲得行政職權的行政機關，在法律允許的前提下，基于真實意思表示，通過法律、法規，將自己的職權授予行政機關以外的其他組織[7]。經過授權，被授權方獲得行政主體資格，能對外獨立承擔法律責任。《行政處罰法》第19條規定了法律授權的相關內容，將被授權方限定在法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織中。這種組織包括行政機關的內設機構和派出機構，卻不包括行政機關和行政機關的派出機關。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)的規定，鄉鎮政府是基層的行政機關，街道辦是區政府的派出機關。二者顯然都不在《行政處罰法》第19條提到的管理公共事務職能的組織之列，因此不能援引授權條款來解釋《行政處罰法》第24條行政處罰權的移轉。

行政職權的委托指一個行政主體雖然具有行政職權，但它由于行使職權條件上的限制或其他原因，在法律允許的前提下，委托另外的組織以委托方的名義實施該職權。行政委托只能讓受托方成為行為主體而不是行政主體，所以受托方不因行政委托而成為具有獨立資格的行政主體。根據《行政處罰法》第21條的規定，鄉鎮政府和街道辦不符合成為受托組織的條件，所以也不能援引行政委托條款來解釋《行政處罰法》第24條行政處罰權的移轉。

因此，從條款屬性上看，《行政處罰法》第24條第1款并不是行政職權的設定、授權或委托，鄉鎮政府、街道辦不能據此具有處罰權能。在行政執法重心下移的大背景下，該條文的修改是為迎合時代背景而做出的變通，是一種例外立法或特殊條款，沒有帶來結構性的變革。而根據權責一致的要求，應由具有權能的主體承擔相應的法律責任，一旦涉及由下放后行政處罰權引起的與行政相對人的糾紛，不能援引第24條使鄉鎮政府、街道辦具有獨立承擔法律責任的資格，反映在廣泛發生的行政訴訟上，即鄉鎮政府、街道辦不具有獨立的應訴資格。

(三)應由組織法對處罰權下放進行回應

從法條的關系上看，《行政處罰法》第24條可以解釋為第23條的例外規定，即絕大多數情況下行政處罰權仍舊由縣級以上人民政府具有行政處罰權的行政機關行使，那么例外規定是否可以成為行政處罰權普遍下放的法律依據，進而《行政處罰法》第24條是否可以成為行政執法重心下移的法律依據，仍有待商榷。但可以確定的是，在實踐中，如果行政處罰權被普遍下放到鄉鎮政府、街道辦，就意味著第23條的管轄規則落空，這無疑違背了立法者確立行政處罰管轄制度的初衷。此外，雖然《行政處罰法》第四章專章設定了行政處罰的管轄和適用，但不過是對相關組織法的簡單重復，《行政處罰法》的功能在于設定權規范和程序規范，其本質是一部行為法。綜觀行政執法重心下移的歷程，執法權下移是一場執法權的縱向移轉，關系到以事權為中心的行政資源，處罰權下放雖然只是執法重心下移的一部分，但也同樣涉及事權，這種結構性的變遷不屬于行為法的范疇，而應從組織法上進行回應[8]127。

我國專門規定地方行政組織的《地方組織法》對行政處罰權下放的制度供給并不充分。《地方組織法》第76條對鄉鎮政府的職權做出規定，其中第七項為“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這里需要注意的是，行政職權是行政法主體依法享有的、對某一行政領域或某個方面行政事務實施行政管理活動的資格及其權能，其內涵與事項不同，因此并不能從該項中當然推導出鄉鎮政府具有執法資格。《地方組織法》第85條第3款規定，“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”，自然也不能從中推導出街道辦具有執法資格。且鄉鎮政府是獨立的行政機關，街道辦是區政府的派出機關，二者性質本就不同，將二者作為同樣的主體使其承接行政處罰權，在當前的組織法背景下是不合適的，理應對組織法進行變革。

三、“行政處罰權下放”條款的實現路徑

上文就“行政處罰權下放”條款進行解讀，并從主體和性質兩方面提出三個亟須解決的問題：省、自治區和直轄市如何統籌處罰權下放的具體事項？如何確定行政處罰權下放后行政訴訟的應訴被告？組織法如何就處罰權下放進行回應？下文對這三個問題進行分析，并提出具體的解決路徑。

(一)充分發揮省、自治區、直轄市在行政處罰權下放中的作用

充分發揮省級單位作用，首先要確定省級單位中對行政處罰權下放做出決定的主體。根據《綱要(2021—2025年)》的精神，省、自治區原則上不再設置行政執法隊伍，但這并不代表省級單位在行政執法中不再發揮作用。《行政處罰法》第24條第1款并沒有明確指出省、自治區、直轄市的哪個機關對行政處罰權的下放具有決定權，這與《行政處罰法》的相對集中行政處罰權條款不同。《行政處罰法》明確規定國務院或省、自治區、直轄市的人民政府對相對集中行政處罰具有決定權。2000年，國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》指出：“試點地方的省、自治區、直轄市人民政府法制工作機構和試點城市人民政府法制工作機構要發揮在法制工作方面的參謀和助手作用，協助本級政府依法積極穩妥地推進試點工作。”據此，是由省、自治區、直轄市政府對相對集中行政處罰工作進行統籌性指導，由政府的法制機構進行協助。國務院頒布的系列規范性文件也皆采用此種做法。

2015年，中共中央、國務院發布的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出：“市級城市管理部門主要負責城市管理和執法工作的指導、監督、考核，以及跨區域及重大復雜違法違規案件的查處。”雖然該文件對于省級的機關沒有做出相應規定，但該文件將市級的行政執法重心下移的工作落實到政府機關及部門。通觀相對集中行政處罰制度和行政執法重心下移制度的系列法規，可以合理推測出省、自治區、直轄市向鄉鎮政府、街道辦移轉縣級人民政府的行政處罰權的決定權是由政府及政府部門行使的。基于授權的靈活性考慮，由省級政府進行統籌安排是較為合理的選擇。上級行政機關有對下級行政機關管理事項的處罰權限，當然也可以對下級機關的處罰權限進行分配。此外，由省級政府行使下放的決定權，能夠避免縣級政府隨意下放處罰權的局面，增強改革的規范性，有利于全省范圍內改革的有力推進[9]。

在下放行政處罰權的過程中，要理順高層統籌和下移執行的關系。一方面，省級政府要集中履行業務指導、評議考核、組織協調、執法監督職能，統籌協調解決行政處罰權下放的重大問題。發揮屬地管理的積極功能，將行政處罰權的行使下放到最基層。通過高層的合理調配和基層的精細執法，貼近群眾的實際需求，切實解決“看得見的管不了，管得了的看不見”的問題[10]。另一方面，省級政府可以授權某一政府部門日常管理下放行政處罰權的事宜，做到專事專管，實現科學化管理。

(二)引入“行為主體”被告論

從權力移轉性質的角度，難以合理確定行政處罰權下放后的行政訴訟應訴被告，因此這里首先引入行政主體和行為主體的概念。所謂行政主體，是在行政管理關系中與行政相對人構成雙方關系的主體；所謂行為主體，指做出被訴行為的主體[11]。

我國目前認定行政訴訟被告資格采用的是行政主體、行為主體、責任主體三主體合一的標準，其理論內涵是“立法授權說”與“獨立財產說”。“立法授權說”的內涵就是前文所述的職權法定原則的體現，職權法定原則處理的是行政行為是否有合法根據的實體問題，而被告資格確認是行政行為歸屬的程序問題，二者不可混為一談。“獨立財產說”則蘊含民事法人制度的特點，與行政訴訟的需求不匹配。因此三主體合一的標準反而為確定行政訴訟被告資格提出了難題，有必要引入“行為主體”被告論。

行政處罰權分配后，被分配行政處罰權的機關作為行政訴訟的被告較為合理。但從嚴格意義來說，向鄉鎮政府、街道辦下放行政處罰權的法律依據還有瑕疵，不是完整意義上的行政職權分配，鄉鎮政府、街道辦不是實施行政處罰權的行政主體，只是實施行政處罰權的行為主體。為了回避這個瑕疵，一以貫之地使被分配行政處罰權的主體作為權力移轉之后的被告，可以在鄉鎮政府、街道辦行使行政處罰權發生的訴訟中以行為主體的標準確定被告。在行政訴訟中，適格被告和被訴行為的實施者通常是兩個機關，如“程寶田訴歷城區人民政府行政強制案”(3)該案的具體內容詳見(2018)最高法行申1801號行政裁定書。程寶田在東楊家莊擁有的房屋于2016年11月19日上午遭到強制拆除。程寶田向一審法院起訴，一審二審均認為程寶田將歷城區政府列為被告。再審法院認為該案中，歷城區政府提交的2017年4月1日華山街道指揮部出具的情況說明等文件，可以證實區、街道兩級指揮部的設立情況以及兩級指揮部的職責分工情況。按照該文件確定的工作分工，拆遷安置協議的簽訂、地上物的清除、安置等工作均由華山街道指揮部負責具體實施。由此可知，歷城區政府在其權限范圍內，已將案涉土地征收項目的強拆工作交由華山街道辦負責實施。而華山街道辦作為歷城區政府的派出機關，屬于依法享有行政職權、獨立對外承擔法律責任的行政主體，具有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。因此，推定華山街道辦為被訴強拆行為的實施主體，進而認定被告適格，于法有據。。該案中，圍繞歷城區人民政府是否是適格被告，經歷一審、二審、再審，最終，在再審中，最高人民法院推定華山街道辦為被訴強拆行為的實施主體，進而認定其為適格被告。在實踐中，很難做到只有適格被告才去做事實上的實施者，因此面對各種類型的行政訴訟案件，先確認行為主體，之后推定其為適格被告，這種做法雖然存在瑕疵，但卻是一個高效解決立案難問題的方法。

以行為主體的標準確定被告的原因主要有兩個方面。其一，行為主體的標準回避了《行政處罰法》第23條和第24條銜接有瑕疵的問題，鄉鎮政府、街道辦不會因為實體法上可能不是適格行政主體而喪失應訴權。其二，從組織法的角度來說，行政主體往往在行為主體級別之上，行政相對人很難越過行為主體直接找到行政主體。而且行政主體和行為主體之間往往存在著錯綜復雜的授權、委托等關系，廣大缺少法律專業知識的行政相對人很難厘清其中的關系，因此采用這一標準可以使行政相對人更方便地、直接地起訴。“誰行為，誰被告”可以說是鄉鎮政府、街道辦在解決由行使行政處罰權引發的訴訟時的一種較為理想的選擇。

(三)變革組織法實現制度供給

《實施意見》對行政執法重心下移做出了重要指示，也為實現行政處罰權下放指明了路徑。從條文表述中可以提煉出三個要素：一是明確鄉鎮政府、街道辦在實施行政處罰中的主體地位；二是雖然行政處罰權下放的實質接收者是鄉鎮政府、街道辦，但實質執法者卻是基層新組建的專門執法機構；三是下放行政處罰權后，原執法主體縣級人民政府職能部門與鄉鎮政府、街道辦的關系轉變為業務指導和監督的關系[8]128-131。其中第一個要素的實現是后兩個要素實現的基礎，因此本文著重討論如何變革組織法，下移事權，使鄉鎮政府、街道辦在實施行政處罰過程中具有執法主體資格。

目前最直接的解決方式是在組織法中確定鄉鎮政府、街道辦的執法主體資格。直接重構組織法體系雖能根治我國行政組織法體系中的諸多弊病，但在當前的社會背景和司法背景下可行性并不高，全國人大也并未將其納入立法計劃，學界對此的研究也不夠深入。基于以上原因，筆者認為解決此問題的有效路徑是對《地方組織法》進行修改。由于鄉鎮政府、街道辦的性質不同，對此應分別討論。

《地方組織法》第76條通過列舉方式概括出鄉鎮政府的七項職權，可將第七項更改為“辦理上級人民政府交辦的執法事項和其他事項”。其合理之處在于，直接改變了事權，為鄉鎮政府成為執法主體掃清了障礙，鄉鎮政府無須再通過一法一授權來行使權力，同時可以防止鄉鎮政府執法權的膨脹，有力地推進行政執法重心下移。

街道辦在基層城市管理中發揮著重要作用。1954年《城市街道辦事處組織條例》(已失效)中就規定了街道辦的性質及職能，《地方組織法》對此也有明確規定，街道辦是市或區政府的派出機關，不是一級獨立的政府機構。但隨著行政管理體制的改革，街道辦承擔了越來越多的管理職能，尤其是在行政執法重心下移的背景之下，街道辦的職能早已超出《城市街道辦事處組織條例》的規定。近些年發布的中央文件(4)本文提到的有關行政執法重心下移的文件，如《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》《實施意見》。中，完全將鄉鎮政府和街道辦作為性質相同的單位一并提及，共同承擔基層執法的任務。街道辦事實上已經成為一級獨立的政府機構，但法律上還沒有對此進行確認。因此在街道辦的問題上，不同于鄉鎮政府，法律首先要厘清街道辦的性質。筆者認為宜在《地方組織法》中對街道辦的性質重新界定。對于街道辦職權的規定，學界目前主要存在兩種觀點，即概括式和列舉式。筆者傾向于選擇抽象概括式，可以在條文中做出類似“街道辦事處依法履行轄區內公共服務、城市管理、社會治理等相應的服務和管理職能”的規定。這種抽象式的概括既可以從中合理推斷出其具有行政執法的職權，又可以避免《地方組織法》第76條采用列舉式易出現的問題——規定內容太過具體，不能充分適應社會變化。

四、行政處罰權下放的未來展望

下文主要在行政執法重心下移的大背景下對行政處罰權下放制度進行展望。行政處罰權下放所涉及的職權絕不只是孤立的行政處罰權，根據《綱要(2021—2025年)》中的要求，鄉鎮政府、街道辦要逐步實現“一支隊伍管執法”的目標，健全審批、監管、處罰銜接機制，防止相互脫節。因此，雖然“行政處罰權下放”條款中僅僅表述了對于行政處罰權的處理，但實際上要延伸到整個行政執法中涉及的職權。

(一)領會《綱要(2021—2025年)》精神規范執法

《綱要(2021—2025年)》在推動全面深化改革、維護社會大局穩定方面起著重要作用。《綱要(2021—2025年)》指出：“著眼提高人民群眾滿意度，著力實現行政執法水平普遍提升，努力讓人民群眾在每一個執法行為中都能看到風清氣正、從每一項執法決定中都能感受到公平正義。”《行政處罰法》的實施要立足于《綱要(2021—2025年)》中傳達的精神。

1.在鄉鎮政府、街道辦實現綜合執法

回顧綜合執法的發展過程，有效綜合一直是綜合執法的重中之重，提升執法效能是綜合執法的核心目標。在鄉鎮政府、街道辦的層級實現綜合執法并不困難，將行政處罰權相應配套的權力下放給基層，將鄉鎮政府、街道辦的幾個部門整合成一支執法隊伍，就在組織機構的層面上達到了綜合執法的要求。但是綜合執法的意義，除了精減人員外，更重要的是要實現“一加一大于二”的執法效果，提高執法效能。就執法效能來說，鄉鎮政府、街道辦在實現綜合執法中主要涉及以下兩個方面。

其一，職能優化改革。職能優化中首先要思考的問題是，除行政處罰權外，還有哪些權力應該下放到鄉鎮政府、街道辦，實現基層的綜合執法。對于這一問題要著重考慮鄉鎮政府、街道辦的實際能力，要因地制宜，不搞“一刀切”，各有各的權力清單。其次要對合理配置行政資源有清晰的預判[12]。綜合執法中處罰權是重要的一環，沒有處罰權就難以串聯起完整的綜合執法職權。但要實現剛性執法和柔性執法的平衡，并非執行每一種任務都需要行使處罰的職能。輕任務配重職權會讓執法過于嚴苛，且容易造成權力的濫用；重任務配輕職權又會讓執法“疲軟”，難以達到執法目的。

其二，構建協同機制。綜合執法的執法權不是被設定出來的，而是由其他部門的執法權移轉而來的，因此綜合執法部門要協調好與原執法部門的關系，厘清哪些是需要移轉的與處罰權有關的執法權。對于那些沒有移轉過來的執法權，綜合執法部門不能越權，而是要建立起與各部門的銜接，協同工作，提高效率。此外，不能忽視行業執法的作用，要建立起政府執法與行業執法的有效對接，轉變政府職能。值得注意的是，由于鄉鎮政府、街道辦已經承接了上級政府工作部門的執法權，取得了執法主體的資格，因此上級部門的派出執法機構理應不再從事基層執法，但該種做法需要僅有執法權力、毫無執法經驗的鄉鎮政府、街道辦在短時間內整合資源，組建一支執法隊伍，相比之下，將派出機構的資源移交給鄉鎮政府、街道辦明顯是一種更為合適和高效的做法[13]。最后，要理順綜合執法機構與上級主管部門之間的關系。鄉鎮政府、街道辦獲得執法權，建立綜合執法機構后，縣級主管部門必須退回之前延伸到鎮街領域的行政執法權，二者的關系轉變為監督與被監督、協調與被協調的關系，此后縣級主管部門不再參與鄉鎮政府、街道辦具體的執法活動。

2.通過行政程序完善規范執法

《綱要(2021—2025年)》指出，要按照行政執法類型，制定完善行政執法程序規范。目前行政執法領域還存在隨意執法、執法過程不規范等種種問題，對于規范公正文明執法目標的實現起著消極作用。程序法對于實現行政執法的規范化具有重要意義。鄉鎮政府、街道辦作為最基層的單位，執法能力相較于上級會有所欠缺，執法過程不規范的問題會更為突出。這些問題僅通過組織法建設難以解決，還需要行政程序的完善和發展。比如行政執法中的證據問題，除《行政處罰法》對證據進行規定外，有關行政執法證據的法律規范較少。而在執法過程中，處罰常以“強制措施-處罰-強制執行”這一組合的形式出現，因此僅對行政處罰的證據進行規定，不能滿足行政處罰實踐的需要，更遑論解決整個行政執法的問題。在鄉鎮政府、街道辦逐步實現“一支隊伍管執法”的目標背景下，行政執法的證據規則明顯是短板，不能適應執法實踐的需要，而這個問題又無法通過地方的協同立法得到根本性解決，因此需要中央的制度供給。

(二)多方面實質化解決執法矛盾

省級單位的工作在行政處罰權下放中仍然至關重要，因此要充分發揮省級單位的作用。省級單位在決定將縣級人民政府部門的行政處罰權交由鄉鎮政府、街道辦時，應該進行認真的評估和調研，堅決不搞“一刀切”，應注意如下幾個問題。

1.分別下放集中的行政處罰權與分散的行政處罰權

在相對集中行政處罰制度的背景下，又建立向基層下放行政處罰權的制度，使原來二維層面的權力移轉變化為三維層面的權力移轉，這就使行政處罰權的移轉制度變得更為復雜。要做到在縣級政府層面已經集中的行政處罰權集中下放，還分散在各部門的處罰權分散下放。每一次決定下放行政處罰權時，都要明晰下放的標準和內容，并確保不與之前該地下放的行政處罰權重復，使每次下放給鄉鎮政府、街道辦的行政處罰權不互相沖突，不會造成職權混亂。

2.平衡執法能力與執法主體

向鄉鎮政府、街道辦下放行政處罰權的主要目的不是減輕縣級人民政府部門的工作壓力，而是實現執法力量與執法主體的平衡，但在追求這一目標的過程中，不能導致執法能力與執法主體新的失衡。省級單位一方面要為鄉鎮政府、街道辦提供充足的財政保障、定期的業務培訓和合理的獎懲制度，以提高基層執法的專業性和積極性，另一方面要進一步探索和尋求有效的行政處罰權下放的方式。筆者認為，在行政處罰權下放的過程中最好采取彈性方式，隨著鄉鎮政府、街道辦執法能力和經驗的提高，逐步增加下移的行政處罰權。與此同時，對于鄉鎮政府、街道辦和縣級人民政府工作部門具體實施的行政處罰權和執法邊界，省級單位應當提供清晰的指導。對于那些直觀的、簡單易行的處罰事項，可以下放給鄉鎮政府和街道辦來實施；對于一些綜合性強、比較復雜的處罰事項，在鄉鎮政府和街道辦執法能力不足、難以達到規范執法標準時，不應當將執法的重擔都交給基層，而是應當由原本的縣級人民政府工作部門去承擔執法責任，實施行政處罰權。即基層管理迫切需要的行政處罰權一定下放，基層沒有能力承接的行政處罰權堅決不放。

3.平衡規范執法與執法主體

雖然鄉鎮政府、街道辦都是與群眾實際生活最接近的機關和機構，給予二者一定的行政處罰權是實現執法力量與執法主體相平衡的重要舉措，但是最基層的執法力量和能力普遍不足，現實中也存在執法人員在執法過程中不規范的現象。如果統籌單位對此不加以改變，放任下去，基層執法過程中的不規范和有效監管缺失將會導致鄉鎮政府、街道辦的公信力下降，使將行政處罰權下放到最基層的制度在實踐中難以達到預期。針對以上問題，迫切需要統籌者展開行動，培養一支高素質的基層執法隊伍。最好為鄉鎮政府、街道辦執法隊伍的招錄設立統一的標準，包括公務人員的錄用與培訓，并且這種培訓不是一次性的，而是長期的，要時刻注意執法實踐中遇到的新狀況，對此提供針對性的跟蹤培訓，以全面提升鄉鎮政府、街道辦執法人員的法律素養和規范執法能力。

4.平衡嚴格執法與柔性執法

相比于更高級別的政府，鄉鎮政府、街道辦在行使行政處罰權時更要注重柔性執法。所謂柔性執法，是執法主體在執法過程中運用多種手段來引導相對人做合法行為，包括教育、提醒、勸告等。省級單位要在基層中提倡柔性執法。與縣區級不同的是，基層執法案件數量最多，且案件的違法程度往往比較輕微，如果對每個情節顯著輕微的案件都進行嚴格處罰，不僅會增加基層的執法負擔，也未免不近人情。而且在新《行政處罰法》頒布之前，鄉鎮政府、街道辦在法律上并沒有行政處罰權，案件多是通過靈活且比較平和的柔性方式解決，比如通過調解協商、說服教育、提供服務等來解決實踐中的問題。這些處理辦法既可以有效地解決爭議糾紛，又能拉近政府與市民社會之間的距離。所以即使在新《行政處罰法》頒布之后，鄉鎮政府和街道辦在處理公務的過程中也要把握好嚴格執法與柔性執法之間的關系。

五、結 語

《行政處罰法》把黨的十八大以來推進全面依法治國、深化行政執法領域改革的重要成果落實到法律中，推動了行政處罰制度的進步。將行政處罰權下放到鄉鎮政府、街道辦，解決了“看得見的管不了，管得了的看不見”這一執法權和執法重心不匹配的問題。在行政處罰權下放過程中，省級單位要發揮好統籌作用，平衡各方因素，多方面實質化解決問題，使鄉鎮政府、街道辦執法真正發揮作用；要厘清責任承擔的問題，雖然“行為主體被告論”可以解釋發生行政訴訟時的應訴被告問題，但還需要從組織法上進行變革才能理順關系，從而在根本上解決問題；要結合《綱要(2021—2025年)》的精神，將行政處罰權下放放在整個綜合執法的背景下考量，要盡快落實與處罰權相關的執法權下放，在鄉鎮政府、街道辦實現“一支隊伍管執法”。