文化產業政策學初論

周剛志

(湖南師范大學 博物館政策與法律研究中心，湖南 長沙 410081)

《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》明確提出“加快發展文化產業，推動文化產業成為國民經濟支柱性產業”。此后，我國各級人民政府及相關部門頒布了很多旨在促進文化產業快速發展的政策性文件。《文化產業促進法》制定的過程中，文化產業政策及其正當性、實效性等問題備受社會各界關注，迄今已經產生了蔚為壯觀的學術成果。截至2017年底，全國已有203所高校開設了文化產業管理專業，但是各自歸屬于歷史、旅游、傳播、管理等學科為主導的不同院系。[1]文化產業專業設置的多樣性，從另外一個側面說明這一學科受到了高等教育界的普遍關注。

“文化產業”的理論研究主要涉及“文化經濟學”“文化管理學”“文化創意學”等不同學科。文化政策的制定和實施，應當遵循文化經濟規律，遵守文化法律法規。(1)有學者認為：“作為國家政策，社會政策必須經過立法機關的處理，才能成為政策，實施起來，方能生效，這是各國制定社會政策的共同點。”參見張敏杰《社會政策論：轉型中國與社會政策》，北京：北京大學出版社，2015年，第1頁。在當今時代，以“文化經濟學”作為理論基礎，以“文化法”、尤其是“文化產業法”作為基本遵循的“文化產業政策”研究，應當成為文化產業學科體系和課程體系中相對獨立的重要組成部分。進而言之，“文化產業政策學”作為“文化經濟學”“文化管理學”“文化法學”的一門交叉學科，其以探討文化政策制定和實施的規律與規則為主要內容，需要建立一個完整的理論體系。(2)我國有學者認為，我國文化產業政策研究還存在“以單學科研究為主，跨學科研究不足”，“政策構建系統性不強，指導性較差”等問題，需要堅持“跨學科研究原則”，“運用產業經濟學、公共管理學、公共政策學等相關學科知識，嘗試建構我國文化產業政策理論體系”。參見陳加友《文化產業政策研究方法芻議》，《思想戰線》，2013年第1期。從一般意義上說，產業政策學至少可以包括“概念和理論”“歷史演進論”“政策過程論”“政策工具論”和“創新系統論”等幾個組成部分。[2](P.1)從中外理論界在文化產業政策研究領域的現有成果來看，“文化產業政策學”至少可以包括兩個部分：其一是文化產業政策學總論或基本原理，主要研究文化產業發展的“政策原理”，闡述文化產業政策的目標、原理和憲法法律依據等問題；其二是文化產業政策學分論或基本措施，主要研究文化產業的“政策工具”，譬如文化發展規劃、文化科技、文化產業園區，尤其是闡述國家促進文化產業發展的財政政策、稅收政策、金融政策、知識產權政策的經濟學基礎和法律原則等問題。囿于篇幅所限，本文僅討論文化產業的財政補貼政策和稅收優惠政策。

一、“文化產業政策”的理論證成

文化產業政策的經濟學理論主要是“文化經濟學”，其誕生于20世紀60年代，不僅為解釋藝術領域廣泛存在的成本上升問題提供了分析框架，同時也為政府干預文化產業提供了經濟學上的正當理由。[3](P.3)當然，“文化產業政策”畢竟還是屬于“產業政策”中的一種。因此，文化產業政策的基本原理，還需要從“產業政策”“文化產業政策”的內涵及其正當性、有效性本身予以證成。

(一)“產業政策”的內涵與工具

第一，“產業政策”內涵。近年來，我國經濟學家們關于產業政策的理論爭議，廣泛地涉及“產業”和“產業政策”概念內涵及其適用范圍、實際效果等內容。譬如，張維迎堅持狹義上的“產業政策”觀，認為“產業政策注定會失敗”，因為“創新的不可預見性”決定了市場分散化決策的優勢，產業政策會導致“集中化決策”和“激勵機制的扭曲”等問題。[4](PP.20-25)實際上，“產業政策”(industrial policy)在法國一般是指針對制造業某些部門的政策，而在歐洲其他國家則內涵比較寬泛，可以指“服務業”“農業”等。[5](P.15)美國政府部門的公共服務也經常被歸入廣義上的“產業(industry)”。進而言之，域外經濟學上所謂的“產業政策”，多屬于“執政黨和政府做出的以解決社會改革問題為宗旨的政治決定”，是“公共政策”的范疇。[6](P.5)因此，歐美經濟學、財政學學者關于“經濟政策”“財政政策”等“公共政策”的討論，廣泛涉及“貧困治理”“控制污染”“反壟斷”“機會公平”和“犯罪控制”等社會、經濟問題，當然也必然涉及相關產業之特殊政策。譬如，布魯克斯認為：“東方工業化國家向自由市場經濟轉型的一個重要問題就是給人們一個安全網”[7](P.407)，在社會主義經濟體制下，政府保障就業、住房和基本醫療。日本通產省根據國家利益需要而制定的“產業政策”，尤為歐美學者所關注，其主要包括兩個方面：微觀方面的“產業合理化政策”與宏觀方面的“產業結構政策”。根據美國學者約翰遜的觀察，日本產業政策的正當性依據在于“國際經濟體制并非完全的自由競爭模式”，因為“國與國之間勞動力的流動從來沒有自由過，而技術的流動也不完全自由，產業政策正是對這一情況的承認”。[8](PP.27-28)由此而言，歐美經濟學學者亦有關于“產業政策”的深入討論，而其關于“產業政策”工具的討論，在經濟學上尤為常見。

第二，“產業政策”工具。關于“產業政策”或“經濟政策”之內容及工具，財政學家馬斯格雷夫曾經將“經濟政策”概括為如下幾種類型：“制定并實施法規”“稅收和支出”“發行和管理貨幣”“與其他國家協商”等。法國學者阿格尼絲等經濟學家將“經濟政策”歸納為“五大板塊”，即：“財政政策”“貨幣政策”“國際金融一體化和匯率政策”“增長政策”和“稅收政策”。[9](P.25)這五個方面大致上涵蓋了“產業政策”的內容，只是其將“增長政策”單獨討論，在某種程度上體現了法國等發達國家的特殊政策觀，因為發展中國家的產業政策多以“促進經濟增長”作為直接目標，而不會將其作為一種特殊的政策類型。關于我國的“文化產業政策”，李炎教授將其分為“導向性發展政策”“規劃性發展政策”“扶持性發展政策”與“地方性發展政策”等四種類型。[10]這一觀點高度概括了我國現有的文化產業政策體系，但是未能明確揭示其政策工具。從整體上看，我國促進文化產業發展的政策措施與其他產業政策并無太多區別，不過因“文化資產”多具有“輕資產”屬性，金融政策面臨實施困境，故而其政策工具多以“行政指導”“行政規劃”“財政補貼”與“稅收優惠”等為主。

(二)“文化產業政策”的正當性與實效性

第一，文化產業政策的正當性。文化產業有特殊的經濟規律，文化產業政策因而也有特殊的經濟學依據；這是文化產業政策的特殊性所在，也是文化產業政策的正當性依據。英國文化經濟學學者露絲將歐美創意產業的相關政策概括為“產業政策”“知識產權保護政策”“出口政策”“就業政策”和“數字經濟政策”五種類型；其所謂“產業政策”主要是從狹義而言的，主要包括“對初創企業的經濟援助”“鼓勵創意產業集群發展”和“展開合作營銷”等。[3](P.100)此種“狹義的文化創意產業政策觀”恰恰說明了文化產業政策的特殊性：文化產業，尤其是文化創意產業，其核心業務乃是“創意設計及服務”，引導相關企業通過產業園區等途徑形成“產業集群”、延伸“產業鏈”至為關鍵。

“文化產業政策”并非單純的“產業發展政策”，它實際上屬于以解決社會改革問題為宗旨的“公共政策”。[6](P.5)因此，作為“產業政策”的“文化產業政策”，與“社會政策”“文化政策”之間并無不可逾越的“界限”。不過，它為了實現其文化政策之目的，恰恰需要依靠相關“經濟措施”。“文化產業政策”之重要性，還在于實施“產業政策”在“文化政策目標”實現過程中的重要價值。加拿大學者讓-路易曾經提出：“文化借用了經濟的某些基礎類別：從教育培訓到研究，從投資到內容生產，從推廣到流通，從投放市場到客服，無不如此。”[11](P.86)我國也有學者對于“文化”與“經濟”之關聯做了頗為深入的分析，其結論亦不失為對于文化產業政策正當性之論證。譬如，有學者提出：“文化經濟的本質是‘文化’的經濟化流通。”[12](P.28)“文化經濟只有定位于意義經濟，才能讓文化經濟從物質經濟中獨立出來，也才能使文化經濟學不同于一般的(物質產品)經濟學。”[12](P.30)以上種種觀點，都在相當程度上揭示了文化產業發展相對獨特的文化價值與經濟規律。當前，我國文化產業已經形成門類齊全的體系，2013年“文化內容生產”“文化傳播渠道”“文化生產服務”和“生產性文化服務”四個類別的資產總額均已過萬億元。[13](P.24)我國文化產業發展的巨大成就，本身就說明了“文化產業”對于文化政策目標的重要價值。

第二，文化產業政策的實效性。如美國學者約翰遜所言，產業政策的真正爭議不在于“是否應該”而在于“如何實行”。[8](P.30)在這個方面，波特的“國家競爭優勢”理論對傳統“比較優勢”理論作了深刻反思，因而對文化產業政策的制定與實施尤其具有理論價值。波特認為，在現代產業競爭中，“生產要素”的比較優勢非但不再扮演決定性的角色，其價值也在快速消退中。“發展中國家很容易掉入這種陷阱。他們幾乎一窩蜂地在生產成本與價格上競爭，其開發計劃更是以成本導向的新產業為基礎，無法逃脫生產成本的限制。”[14](P.13)換而言之，所謂“廉價勞動力”等經濟資源的“比較優勢”，不僅不再具備決定性價值，而且極容易被其他國家所取代，還很容易形成“路徑依賴”。波特進而認為，一個國家能夠在某種產業的國際競爭中嶄露頭角，主要取決于“生產要素”“需求條件”“相關產業與支持性產業”以及“企業戰略、企業結構和同業競爭”等四大因素。[14](P.65)“一個國家想要經由生產要素建立起產業強大又持久的競爭優勢，則必須發展高級生產要素和專業性生產要素。這兩類生產要素的可獲得性與精致程度也決定了競爭優勢的質量，以及競爭優勢將繼續升級或被超越的命運。”[14](P.72)就此而言，文化產業政策不僅需要考慮生產要素問題，而且必須考慮特定產業的市場需求和相關產業，特別是要能夠引導相關企業制定合理的發展戰略，形成“高級生產要素”和“專業性生產要素”，塑造國家文化創新系統，并為文化企業開展文化創意研發工作提供激勵機制，維持強大而持久的競爭優勢。與“比較優勢”戰略及其政策原理相比，“競爭優勢”理論及其政策觀更加強調政策本身的“實際效果”，尤其是在國際國內競爭環境之下政策持久實施的可行性。

2018年全國人大通過的第三十二條“憲法修正案”明確規定了我國的“國家發展目標”，即“建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。2020年中國共產黨十九屆五中全會明確提出了2035年建成“社會主義文化強國”的具體方案；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》更是明確提出要“完善文化產業規劃和政策”。這些相關決議成為我國“文化產業政策”堅實的正當性依據。我國文化產業政策之實效性考察，不能僅僅從“產業總值”及其所占比例等經濟指標予以評價，而是需要立足于“文化強國”目標乃至“中華民族偉大復興”等憲法上的“國家目標規定”之高度。

二、文化產業的稅收優惠政策

(一)文化產業的稅收優惠政策原理

第一，文化創作的特殊規律：“人力資本成本病”。文化產業屬于經濟范疇，但是文化生產、傳播與消費具有相對特別的經濟規律，對于這一問題的研究產生了“文化經濟學”理論。威廉·鮑莫爾與威廉·鮑恩在1966年發表的《表演藝術的經濟困境：一個關于戲劇電影和音樂舞劇問題的研究》中揭示了美國演藝行業的非營利性與其生存困境之間的關系，被學術界公認為“文化經濟學”誕生的標志。[15](P.30)鮑莫爾等學者認為制造業可以通過應用新的設備和技術提高生產效率，而表演藝術恰恰相反，表演是人的現場行為，其表演作品的生產效率很難得到有效提升，隨著勞動力成本的提升，其成本呈上升趨勢，這無疑導致了其價格漲幅大于其他商品。[3](P.11)鮑莫爾的觀點揭示了傳統演藝產業的成本問題，在中外劇院經濟等領域具有高度的普遍性。當今時代，文化載體和文化傳播方式正在發生重大變革。數字技術的發展給文化產業的發展帶來了新的挑戰和機遇。“網絡文化”時代的到來，恰恰是以數字通信等“數字技術”興起為典型標志，預示著數字文化產業或將在相當程度上主導文化產業發展的未來。

但是，即便是在數字技術時代，文化產業的發展依然存在嚴重的“成本病”等問題。譬如，“新作品往往擁有較低的觀眾規模，如果不給它們補助，藝術機構常常無法獨自承擔這種風險”[3](P.41)。除此之外，文化創意人才的成長往往需要長期支付培養成本，文化產業的文化創意研發過程中也存在多種成本；文化產品開發以后，文化資產存在“快速折舊”等情況。我國《企業所得稅法》第30條規定：“企業的下列支出，可以在計算應納稅所得額時加計扣除：(一)開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用；(二)安置殘疾人員及國家鼓勵安置的其他就業人員所支付的工資。”實際上，我國可以加計扣除的研發費用，多以科技研發費用居多，文化創意研發費用等成本難以得到稅務機關的認可。

第二，文化消費的特殊規律：“恩格爾第二定律”。有學者認為，“隨著家庭或個人的收入的增加，人們在文化消費方面的支出的比重會有逐漸增加的趨勢”，此即“反恩格爾定律”。[12](P.164)其實，這一定律并未違背“恩格爾定律”，因為后者主要是闡述食品方面的支出。因此，與其說是“反恩格爾定律”，還不如說是域外學者所概括的“恩格爾第二定律”。“恩格爾第二定律”說明，在人民的衣食住行等沒有得到有效滿足時，文化消費支出受制于人們生存需要的“硬性支出預算”，很難得到有效的增長。反過來說，在國民收入達到相當程度之前，為保障人民群眾基本文化權益，國家不僅需要提供“公共文化服務”(如公共圖書館、博物館、紀念館、文化館、文化站等免費設施及廣電“戶戶通”、廣播“村村響”、農家書屋等服務)，而且需要通過對于圖書零售等行業的稅收優惠政策，引導民眾形成良好的文化消費觀念，培養民眾的文化消費習慣。

(二)中國文化產業的稅收優惠政策體系

歐美國家有關文化產業的稅收優惠的措施，郭玉軍教授總結為“從業人員優惠”“文化區域優惠”和“文化行業優惠”，并認為“實踐證明，稅收優惠是促進文化產業快速發展的有效途徑。我國在文化產業振興規劃中，理應使稅收優惠成為文化產業立法的基本制度，在制定文化產業稅收優惠制度時應考慮借鑒歐美成熟的稅收優惠法律制度，即施行文化業及從業者稅收優惠以及設立文化產業特區”[16]。然則，因稅收優惠措施可能會違反“量能平等課稅原則”，因而有悖于財稅法制上的公平正義，故而在德國憲法學界素有“違憲說”與“不當但不違憲”等兩種學說。[17](PP.288-289)整體而言，鑒于稅收優惠政策本身意味著“量能平等課稅原則”的“犧牲”，歐美各國對于文化產業的稅收優惠多屬于“社會保障型”稅收優惠或者“普惠型”稅收優惠，一般不會專門針對某一特定文化產業制定稅收優惠政策。譬如，美國對于文化領域的稅收支持，主要是納稅人捐贈給非營利性組織的稅收抵扣。據介紹，60%以上的美國納稅人會詳細登記他們的稅收抵扣，他們也是文化捐贈的中堅力量。除此之外，志愿者捐贈“時間”或者遺產，也可以享受免繳所得稅和遺產稅的稅收優惠。[18](PP.43-44)為促進文化產業的發展，多數國家都制定了相應的稅收優惠政策，中國也不例外。近年來，我國頒布了一系列針對文化產業的稅收優惠政策性文件，大致可以分為如下幾種類型：

第一，支持文化企事業單位改制的稅收優惠政策。國務院辦公廳分別于2008年、2014年頒發了《關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和進一步支持文化企業發展兩個規定的通知》，該通知涉及《文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的規定》和《進一步支持文化企業發展的規定》。另外，2019年2月16日，財政部、國家稅務總局、中宣部聯合印發《關于繼續實施文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業若干稅收政策的通知》，該通知規定稅收政策執行期限為5年。我國支持文化體制改革的稅收優惠政策始于2004年，執行期屆滿前都及時進行了延續。

第二，支持文化企業發展的一般性稅收優惠政策。依據《財政部海關總署國家稅務總局關于繼續實施支持文化企業發展若干稅收政策的通知》，出版、發行企業處置庫存呆滯出版物形成的損失，允許按照稅收法律法規的規定在企業所得稅前扣除。文化企業的一般性稅收優惠政策主要包括兩個方面：其一，新聞出版廣電行政主管部門按照各自職能權限批準從事電影制片、發行、放映的電影集團公司(含成員企業)、電影制片廠及其他電影企業取得的銷售電影拷貝(含數字拷貝)收入、轉讓電影版權(包括轉讓和許可使用)收入、電影發行收入以及在農村取得的電影放映收入免征增值稅。一般納稅人提供的城市電影放映服務，可以按現行政策規定，選擇按照簡易計稅辦法計算繳納增值稅。其二，為承擔國家鼓勵類文化產業項目而進口國內不能生產的自用設備及配套件、備件，在政策規定范圍內，免征進口關稅；支持文化產品和服務出口的稅收優惠政策由財政部、稅務總局會同有關部門另行制定。

第三，支持小微文化企業發展的稅收優惠政策。2014年7月11日，文化部、工業和信息化部、財政部聯合印發的《關于大力支持小微文化企業發展的實施意見》規定：“落實提高增值稅和營業稅起征點、暫免征收部分小微企業增值稅和營業稅、小型微利企業所得稅減半征收，以及免征部分小微文化企業文化事業建設費、部分藝術品進口關稅減免等各項已出臺的稅費優惠政策。”因為“營改增”政策的適用，這一文件有關營業稅的規定多在實質上失去效力。同時，依據財政部、稅務總局出臺的《關于擴大小型微利企業所得稅優惠政策范圍的通知》，從2017年1月1日起擴大小型微利企業范圍至年應納稅所得額低于50萬元，適用企業應納稅所得額減半、按20%低稅率征收政策。

第四，支持科技型文化企業的稅收優惠政策。依據《財政部稅務總局科技部關于提高科技型中小企業研究開發費用稅前加計扣除比例的通知》，支持科技型中小文化企業研發創新活動。從2017年1月1日起，科技型中小文化企業開展研發活動實際發生的研發費用，未形成無形資產計入當期損益的，在據實扣除基礎上再按實際發生額的75%在稅前加計扣除；形成的無形資產，按照無形資產成本的175%在稅前攤銷。

當前，我國文化產業的稅收優惠政策均收到了一定效果。亦如我國學者所言，我國文化產業的稅收扶持政策還存在諸多不足，譬如“文化產業中研發成本的風險分攤不足，導致文化行業稅負過重”；“優惠手段的單一性制約了文化企業產業鏈的延伸”等。[19]實際上，我國對于文化產業的稅收優惠政策，多為針對具有“社會公益性”(在經濟學上體現為企業生產的“外部性”)的文化企業，其稅收優惠措施多具有“公益支出”的屬性，完全符合“量能課稅”等稅法基本原則。如《財政部海關總署國家稅務總局關于繼續實施支持文化企業發展若干稅收政策的通知》中規定：“2014年1月1日至2016年12月31日，對廣播電視運營服務企業收取的有線數字電視基本收視維護費和農村有線電視基本收視費，免征增值稅。”其實，農村“有線數字電視基本收視服務”等事項成本高、收益低，可能接近于公益性文化服務項目，其稅收優惠政策應該由法律明確規定后長期執行。

三、文化產業的財政補貼政策

(一)文化產業的財政補貼政策原理

習近平總書記指出：“文化產業既有意識形態屬性，又有市場屬性，但意識形態屬性是本質屬性。”文化產業的特殊性在于，其產品和服務都具有“價值外溢性”等特征，此種特征在經濟學上又稱為“外部性”，是財政補貼的重要理由之一。(3)美國經濟學家曼昆認為：“當一個人從事一種影響旁觀者福利，而對這種影響既不付報酬又得不到報酬的活動時，就產生了外部性(externality)。如果對旁觀者的影響是不利的，就稱為負外部性；如果這種影響是有利的，就稱為正外部性。”參見曼昆《經濟學原理：微觀經濟學分冊》，梁小民、梁礫譯，北京：北京大學出版社，2012年，第201頁。域外政府對于文化產業尤其是對于文化藝術創作的財政補貼，主要分為“直接補貼”和“間接補貼”兩種類型。歐洲各國政府多采用直接補貼方式，政府部門直接劃撥資金給藝術家或藝術機構，德國、法國、意大利的劇場、博物館或管弦樂隊預算的80%或更多來自政府。“美國藝術資助政策的基調是間接補貼”，它是政府通過某種影響相對價格或者相對收益的方式實現生產激勵，其對于文化消費的積極影響往往大于“直接補貼”。[18](PP.41-42)所謂“直接補貼”與“間接補貼”，這兩種措施皆有其合理性，本無優劣可言。但是，一般而言，“直接補貼”更加適合用于直接資助具有不可替代性價值的藝術創作機構或者處于創業初期的文化企業，而“間接補貼”則更加適合用于促進文化消費。具體來說：

第一，文化產品的“外部性”。澳大利亞學者戴維認為，文化產品的價值并不局限于“經濟價值”，它至少還可以包括“審美價值”“精神價值”“社會價值”“歷史價值”“象征價值”和“真實價值”等等；“經濟價值和文化價值代表了兩種不同的概念，當在經濟或社會中對文化商品與文化服務進行評估的時候，需要將它們分開考慮。”[20](P.33)英國學者露絲也認為：“在藝術和遺產領域，支付意愿并不一定通過市場價格表現，因為有些商品和服務產生外部效益并且甚至可能算公益產品。”[21](P.237)2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推動國有文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一的指導意見》中指出：“文化企業提供精神產品，傳播思想信息，擔負文化傳承使命，必須始終堅持把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一。”文化產品兼有“社會效益”和“經濟效益”的雙重屬性，尤其具有較強的意識形態功能，此為世界各國文化產業之共性。因此，文化生產不能完全按照市場供需法則運營，此為我國制定和實施文化產業政策時需要注意的重要問題。

第二，文化服務的“外部性”。文化遺產是重要的旅游目的地，也是文化產品和文化服務開發的重要的“文化資源”和“經濟資源”。“二戰”后獨立的亞非拉國家，為了在強勢的美歐文化沖擊之下維護自我存在的獨立性，非常重視文化遺產的保護。即便是以白人移民為主建立的發展中國家，亦試圖借助于“文化遺產”促進其民族認同與國家認同。墨西哥著名學者科爾德羅即認為：“墨西哥民族認同的基礎，在很大程度上是發起獨立運動的土著白人對史前世界理想化的想象。這在某種程度上解釋了墨西哥文化遺產的概念和對文化遺產采取的法律保護措施起源于獨立之初。”[22](P.16)日本在“二戰”剛剛結束之際，就以《日本國憲法》為“拱頂”，快速構建了以《文化產業振興法》等基本法律為支撐、《文化資源保護法》等專門法律為保障的文化產業法規體系。[23](PP.8-13)由此而言，“文化遺產”作為重要的文化產業發展之經濟資源，其承載著重要的政治價值和經濟價值，尤為不容小覷！

習近平總書記指出：“中華優秀傳統文化是中華民族的突出優勢，是我們最深厚的文化軟實力”，“要系統梳理傳統文化資源，讓收藏在禁宮里的文物、陳列在廣闊大地上的遺產、書寫在古籍里的文字都活起來。”支持文化遺產資源的文創產品開發等舉措，不僅是我國相關文化產業政策的重要依據，也是我國文化產業政策的重要內容之一。

(二)中國文化產業的財政補貼政策體系

自2000年以來，“發展文化產業”一直是中共中央與中央政府堅定不移的重要政策目標。國務院及各部委通過文化產業發展規劃及綜合性政策文件，尤其是頒布不少文化產業發展與其他產業融合發展的政策文件，以及促進文化產業的財稅金融扶持政策文件來推進文化產業發展。縱觀世界各國發展文化產業的重要經驗，財稅金融措施是最為重要的獎助機制。為此，我國各部委頒發了一系列政策性文件予以支持，譬如中宣部、中國人民銀行、財政部、文化部、廣電總局、新聞出版總署、銀監會、證監會、保監會《關于金融支持文化產業振興和發展繁榮的指導意見》(2010年)，財政部、國家稅務總局《關于扶持動漫產業發展有關稅收政策問題的通知》(2009年)，財政部、海關總署、國家稅務總局《動漫企業進口動漫開發生產用品免征進口稅收的暫行規定》(2011年)，財政部、國家稅務總局《關于對部分營業稅納稅人免征文化事業建設費的通知》(2013年)，等等。當前，我國促進文化產業發展的財政政策體系主要包括如下幾個方面：

第一，中央文化產業發展專項資金。依據財政部2012年《文化產業發展專項資金管理暫行辦法》，“文化產業專項資金”是由中央財政安排，用于提高文化產業整體實力，促進經濟發展方式轉變和結構戰略性調整，推動文化產業跨越式發展。“專項資金”由財政部負責其預算管理、資金分配和撥付、監督檢查，其管理和使用應當體現國家文化發展戰略和規劃，符合國家宏觀經濟政策、文化產業政策、區域發展政策及公共財政基本要求，堅持公開、公正、公平的原則，確保專項資金的規范、安全和高效使用。“專項資金”包括“重大項目”和“一般項目”兩種類型，其使用主要采用“項目補助”“貸款貼息”“保費補貼”和“績效獎勵”等方式，用以支持“推進文化體制改革”“培育骨干文化企業”“構建現代文化產業體系”“促進金融資本和文化資源對接”“推進文化科技創新和文化傳播體系建設”以及“推動文化企業走出去”，等等。

第二，中央文化產業發展引導資金政策。2009年9月10日，《文化部關于加快文化產業發展的指導意見》要求“通過政策的引導、調控作用，促進文化產業又好又快發展”。同年9月26日，《文化產業振興規劃》中規定設立中國文化產業投資基金，“基金由專門機構進行管理，實行市場化運作，通過股權投資等方式，推動資源重組和結構調整，促進國家文化發展戰略目標的實現”。2012年6月28日，《文化部關于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》要求“鼓勵和引導民間資本投資演藝、娛樂、動漫、游戲、文化旅游、藝術品、工藝美術、文化會展、創意設計、網絡文化、數字文化服務等行業和領域”。2015年9月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推動國有文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一的指導意見》指出：“要創新財政資金使用方式。鼓勵有條件的地方組建或改組國有文化資本投資公司，設立國有文化資本投資基金，發揮財政資金和國有資本的杠桿作用，帶動社會資本參與，支持創新型企業和小微企業，更好地引導文化產業發展。”2019年6月26日，時任文化和旅游部部長雒樹剛在《國務院關于文化產業發展工作情況的報告》中指出，全國已有20多個省(區、市)設立由省級財政出資或宣傳文化單位發起、市場化運營的文化產業投資基金或引導基金。文化產業發展引導資金或者基金在文化產業快速發展過程中發揮了非常重要的作用。

第三，中央特色文化產業發展傾斜性財政支持。2003年9月4日，文化部在其出臺的《文化部關于支持和促進文化產業發展的若干意見》中就提出，支持西部地區“將獨特的文化資源優勢轉化為產業優勢”“發展優勢文化產業和特色文化產業”。2014年8月8日，文化部、財政部聯合制定的《關于推動特色文化產業發展的指導意見》要求“充分發揮財政資金杠桿作用”，特別是重點支持具有地域特色和民族風情的“民族工藝品創意設計”“文化旅游開發”“演藝劇目制作”“特色文化資源向現代文化產品轉化和特色文化品牌推廣”，支持“絲綢之路文化產業帶”及“藏羌彝文化產業走廊建設”，等等。2012年財政部修訂的《文化產業發展專項資金管理暫行辦法》要求“文化產業發展專項資金向中西部地區、特色文化產業和新興文化業態傾斜”。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》中指出：“利用老區豐富的文化資源，振興傳統工藝，發展特色文化產業。”此外，文化部關于文化建設“十一五”“十二五”“十三五”時期“文化扶貧”與“文化發展改革規劃”等文件都明確規定，應當利用財政政策支持發展特色文化產業，形成特色文化產業集群。

如有學者所言，財政部《文化產業發展專項資金管理暫行辦法》中，“對文化企業擴大出口、開拓國際市場以及境外投資等給予支持”等內容,“完全暴露在被制裁的槍口之下,且等于已經在國際反補貼訴訟被告席上提前預訂了座位”。[24]我國關于文化產業的財政補貼政策，正在經歷由“普惠支持”向“特色引導”、從“專項資金”向“產業基金”的深刻轉型。

四、結論

當前，我國投資驅動、出口導向、規模擴張的發展模式正在發生重大轉變。中共中央、國務院《關于完善促進消費體制機制進一步激發居民消費潛力的若干意見》指出：“消費是最終需求，既是生產的最終目的和動力，也是人民對美好生活需要的直接體現。”根據國際經驗，當一個地區人均GDP超過5000美元時，可能會出現文化消費的“井噴”現象。而現實情況是，“十三五”時期我國人均GDP已經超過10000美元，而文化消費不僅低于西方發達國家的同期水平，也遠遠落后于我國經濟發展和居民收入增長水平。我國文化產業經過多年快速發展，供給短缺的局面已基本結束。(4)早在2013年，就有學者提出我國文化產業已經進入“過剩階段”。參見楊吉華《過剩階段我國文化產業政策的取向》，《現代經濟探討》，2013年第7期。但是，我國文化市場中“供需失衡”“競爭失序”“市場失范”等問題依然存在，說明我國文化產業政策仍然亟待優化。

習近平總書記指出：“文化產業是一個朝陽產業。現在文化和技術深入結合，文化產業快速發展，從業人員也在不斷增長，這既是一個迅速發展的產業，也是一個巨大的人才蓄水池。在‘十四五’規劃中，要重視這項產業。”[25]自2002年中國共產黨十六大報告中明確提出要“完善文化產業政策，支持文化產業發展”以來，我國文化產業政策的實踐不斷深入，文化經濟學研究和文化產業學學科建設快速發展。“文化產業政策學”是具有挑戰性、前沿性的交叉學科領域，假以時日，這一學科或將在學界同仁的共同努力下取得更為豐碩的成果。