關于立體集約生態用海的案例借鑒與制度探索

何方,黎思恒,唐曉,賁放,尋卓禮,姚炎明,楊一群,葉觀瓊

(1.浙江大學海洋學院 舟山 316021;2.深圳市規劃和自然資源局 深圳 518000)

0 引言

海洋空間是進行資源開發和經濟社會發展的重要載體,也是沿海國家和地區實現可持續發展的重要資源。近年來,沿海地區旅游業和現代服務業等產業用海需求明顯增加,對于海洋資源的剛性需求急劇上升,行業用海矛盾突出[1];同時,隨著海域開發利用的深度和廣度不斷拓展,近海各類海洋產業密集布局,不同項目重疊用海現象開始凸顯[2]。不合理的海洋資源開發會導致臨海經濟布局不合理、用海結構優化程度不高,海域使用效益低,海洋生態環境遭受破壞。

隨著我國海洋開發與利用進入高峰期,海洋生態環境面臨巨大壓力。黨的十九大報告明確指出,堅持陸海統籌,加快建設海洋強國。國家在大力拓展藍色經濟空間的同時,也相繼出臺了圍填海管控等海洋保護與利用的相關政策[3],更加強調了在用海過程中生態優先、保護優先的理念。當前我國正在大力推進海洋生態文明建設,圍填海管控和海岸線開發管控愈發嚴格。隨著近岸海洋空間資源的減少和海洋開發利用水平的提高,集約用海、生態用海勢在必行,混合用海、立體用海將成為海域使用的趨勢[4]。為緩解用海緊張與生態保護之間的矛盾,實現人海和諧共生與海洋經濟的可持續發展,本研究提出“立體集約生態用海”的概念。科學控制海域開發的規模和時序,采用立體用海等方式,優化海洋布局,提高海域集約利用程度,實現海域資源的可持續發展并維持海域生態平衡,這對于解決多種用海沖突,提高海域使用效率,平衡開發需求和環境保護,促進海洋資源、經濟和環境可持續發展具有重要意義。

立體集約生態用海對于海洋管理提出了更高的要求。自改革開放以來,我國對于海洋資源開發逐漸深入,海域管理制度在不斷地完善,海域使用由“無序、無度、無償”逐漸轉變為科學合理、協調、有序進行,為立體集約生態用海的應用提供了一個良好的環境。中國海域管理制度及海域使用特點演化歷程:①1978—1992年,頒布的主要法律法規有《中華人民共和國漁業法》(1986年)、《中華人民共和國海上交通安全法》(1984年)、《中華人民共和國海洋環境保護法》(1983年)等。海域使用管理特點:開展海岸帶和海涂資源調查工作,取得豐富成果;管理制度均適用于某一海洋方面,缺乏綜合性的海域管理制度。海域使用特點:海洋開發利用方式逐漸增多,出現大量亂占海域、爭搶資源的現象。②1993—2001年,頒布的主要法律法規有《國家海域使用管理暫行規定》(1993年)、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》(1998年)、《海洋功能區劃技術導則》(2000年)等。海域使用管理特點:開展海域的綜合管理工作,包括制定海域功能區劃、開發規劃以及監督管理海域使用等方面的工作。海域使用特點:海域開發呈現“無序、無度、無償”等問題。③2002—2012年,頒布的主要法律法規有《中華人民共和國海域使用管理法》(2002年)、《全國海洋功能區劃》(2002年)、《中華人民共和國物權法》(2007年)、《中華人民共和國海島保護法》(2010年)等。海域使用管理特點:明確海域的物權屬性,建立了以海洋功能區劃制度、海域使用權制度和海域有償使用制度為主要內容的海域管理制度,全面維護國家海洋權益。海域使用特點:海域開發基本實現科學合理、協調、有序進行,但依舊存在行業用海矛盾和糾紛等問題。④2013年至今,頒布的主要法律法規有《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》(2016年)、《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》(2018年)等。海域使用管理特點:出臺養殖用海管理政策、圍填海管理政策,完善海域有償使用制度和市場化建設,進一步完善我國海域管理制度。海域使用特點:更加強調“生態優先”的原則,海域使用類型、方式更加多樣復雜,海域開發由單一立體開發向多層立體開發轉變。但是,現行的海域管理制度仍存在不足,需要進一步的補充和完善。本研究對立體集約生態用海這一新的概念進行說明,通過列舉國內外現有的相關用海案例并分析其用海特征,總結目前海洋管理制度中存在的問題,并提出對應的意見,為未來立體集約生態用海在實踐中科學、規范的應用提供參考。

1 立體集約生態用海的概念解釋及案例分析

1.1 海域利用特點

當前,在對海洋進行開發利用時,海域資源呈現以下幾個方面的特點。

(1)海域資源分布的立體性。《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域使用管理法》)中將海域主要分為水面、水體、海床和底土4層,每個層面的海域資源都有其特定的開發利用價值。空間本身也是一種資源,主要體現為承載功能,如船舶航行、海上構筑物和敷設電纜等;容納功能,如排水和傾廢等[5]。進行海域立體化開發利用,將會大大提高海域資源的集約利用效率。

(2)海域利用的多宜性。海域資源主要包括空間資源、岸線資源、港口資源、海水資源、生物資源和礦產資源等類型,這些資源并不孤立存在,常以多種組合形式分布在同一海域空間[6],使得在同一海域空間范圍內進行不同類型的開發利用活動是可行的。只是在現有的海洋功能區劃制度下,除了明確的主導功能外,其他的海域利用價值沒有得到體現。

(3)海洋生態系統的劇烈變化。海洋生態系統包括灘涂濕地、河口、海灣、珊瑚礁和紅樹林等,具有食物供給、氣候調節等多種功能和潛在的巨大價值。近幾十年來,我國海洋生態系統在人類活動和氣候變化的影響下發生了重大變化。人類對于海洋的過度開發,造成了我國近岸部分海洋生態系統的嚴重損害甚至退化消失,影響了海洋生態系統的多樣性和穩定性。2020年,我國處于健康、亞健康和不健康狀態的海洋生態監控區分別占29%、67%和4%[7]。據初步估算,與20世紀50年代相比,珊瑚礁、海草床等生境喪失比例達70%以上[8-9],海岸帶濕地總喪失率高達58%左右[10]。

1.2 立體集約生態用海的提出及內涵

近年來,用海規模不斷增大,不同行業用海矛盾突出,粗放、不合理的海洋資源利用現象依舊存在,海洋經濟發展與生態環境保護未達到良好的平衡。因此,合理配置海洋資源,提高海洋空間利用效率,最大限度地獲得海洋資源利用綜合效益,并且實現生態環境可持續發展顯得十分必要。

考慮海域利用的特點,在基于生態保護的前提下,我們將立體集約生態用海定義為:以可持續發展思想為指導,以合理布局、優化海洋利用結構為目的,使用先進的技術與管理方法,以生態友好、環境友好的方式,全方位、多層次立體開發利用海域資源,不斷提高海域資源的利用效率和經濟效益,從而實現經濟、社會和生態協調發展的一種海域利用方式。立體集約生態用海的內涵可以概括為以下兩個方面:①基于生態保護的海洋資源利用。秉持“海陸統籌,生態優先”的原則,在不破壞生態環境的基礎上實現科學用海,實現生態與經濟效益的雙贏。②海域使用效率不斷提高。隨著海域利用從單一立體開發向多層立體開發轉變[11],立體開發用海的推廣將推動海域集約利用效率的不斷提高。

對于立體集約生態用海,“立體”代表海域資源的開發方式,“集約”代表海域資源的利用效果,“生態”代表海域利用秉持的原則。當用海方式符合以上條件時,可被稱之為立體集約生態用海。目前,國內外已經出現了不少相關用海案例,通過對這些案例進行分析,我們會對立體集約生態用海有更進一步的認識與理解。

1.3 立體集約生態用海的案例分析

本研究搜集國內外符合立體集約生態用海概念的案例共50個,從其中選取代表性用海案例,剖析各案例的海域空間利用特征、工程建造特點和生態影響等,總結歸納立體集約生態用海的特點,對其應用的現實意義進行討論。本研究選取了平潭深遠海養殖海上風電融合發展試驗項目、曙光匯泰漁光電站、西洋海筍海水無土栽培與海參養殖結合項目和蔚珍海洋牧場4個代表性案例。

(1)平潭深遠海養殖海上風電融合發展試驗項目位于福建省平潭島東北側一帶海域,是福建省首個“海上風電+海上牧場”融合項目,開創了我國海上綠色能源開發帶動海上“藍色糧倉”發展新示范。海上風電場擁有5 MW海上風電機組60臺,主要利用水面空間;風電場下方海域放置網箱養殖黑鯛和石斑,主要利用海水層空間。該案例涉及的海上風電與網箱養殖均屬于構筑物用海,利用水面、水體多層海洋空間,實現高效集約用海的同時,產出清潔能源,獲得了較高的經濟效益與生態效益。

(2)曙光匯泰漁光電站位于山東省東營市河口區新戶鎮海灘,總容量為70 MW,占用海域面積133.33 hm2,日均發電量32萬k W/h,可實現年產值1.2億元,節約標準煤24萬t,是典型的“漁光互補”發電項目。“漁光互補”模式是指利用魚塘空間資源開發建設光伏發電項目,水面上層安裝太陽能電池板進行光伏發電,海水層進行水產養殖,實現“一地兩用,漁光互補”,極大地提高單位面積海域的綜合利用效益[12]。漁光電站集太陽能發電、現代漁業養殖、觀光漁業于一體,一方面太陽能光伏系統發電,可改善能源結構,實現節能減排,緩解生態壓力;另一方面光伏板遮擋陽光,可減少水蒸發,涵養水草,提高魚塘單位面積產量;另外可通過發展觀光漁業,推動當地經濟發展。

(3)西洋海筍海水無土栽培與海參養殖結合項目位于山東省威海市南海新區。作為一種新型海水立體農業模式,該項目在水面上種植西洋海筍,水面下養殖海參,實現了海水養殖與海水蔬菜種植的有機結合。一方面海水養殖水體為西洋海筍等海水蔬菜提供充足營養,可減少肥料使用,降低種植成本;另一方面,西洋海筍等海水蔬菜在一定程度上凈化了水質,并可在炎熱氣候下實現遮陰、降溫,為水生動物提供適宜的棲息環境,提高養殖效益。這種養殖模式不僅可以有效解決海水養殖污染問題,還可以提高海產品的質量和產量,對推動海水養殖業持續發展具有重要意義。

(4)蔚珍海洋牧場位于韓國慶尚北道東海海域,將漁業生產與旅游觀光結合起來,在保護生態環境、增加漁業資源的同時,因地制宜地開發海洋空間的旅游和娛樂功能。一方面海洋牧場通過投放沿岸魚礁,形成鮑魚、貝類棲息地,實現漁業資源的增加;另一方面,通過修建水中瞭望臺、發展水肺潛水觀光等方式,充分利用海面、海中、海底的空間資源發展濱海旅游業。蔚珍海洋牧場的發展也體現了海洋牧場的新興趨勢,除恢復生態環境、提高漁業生產率外,海洋牧場開始與旅游等其他行業結合,發展出更多的形式。

以上4個立體集約生態用海案例,以生態友好、環境友好的方式,實現了多層立體開發利用海域資源,提高了海域利用效率;同時,通過構建多樣的海洋景觀,豐富了市民的濱海休閑生活,對于提高城市知名度等具有正面意義,實現了經濟、社會和生態的協調發展。

2 立體集約生態用海的制度探索

2.1 立體集約生態用海管理面臨的問題

通過對現有的立體集約生態用海案例進行分析,我們發現實現多層次海域開發利用,大多通過修建海上構筑物如海上平臺、海洋能發電裝置、深水網箱和人工魚礁等,結合其他用海方式,充分利用水面、水體和海底的空間資源,提高海洋利用效率。立體集約生態用海過程中同一海域可用于開展養殖、旅游和航運等多種用海活動,使用方式在空間和時間上并不固定,因此,不同的用海項目之間會存在相互影響或相互沖突。如何減少影響或降低沖突,實現海域使用的有序、有償、有度,就是立體集約生態用海管理需要解決的問題。根據立體集約生態用海的特點,筆者從海域立體確權與海上構筑物管理兩個方面,分析當前我國海域管理方面存在的問題。

2.1.1 海域立體確權方面

立體集約生態用海一般具有多樣的海域使用類型,能夠實現多種海洋功能,實現多層立體開發海洋資源,是提升海洋空間利用效率的有效途徑。總結我國海域管理特點,“平面化”是現行海域管理制度體系的基本思想[11],在這種思路下,海域使用平面上具有排他性,同一海域平面只能設置一項海域使用權。隨著海域開發的深度、廣度不斷增加,現行制度難以滿足立體集約生態用海的管理需求。目前,我國海域立體確權方面主要存在以下問題。

(1)海域立體確權方面缺少相應的法律法規和政策引導。《海域使用管理法》給出了海域和海域使用的定義,明確了海域是立體的空間,但國家和地方層面對于海洋三維空間資源的開發利用均未出臺相關的管理規定,這導致海域立體確權管理無法可依。2014年,連云港市為解決跨海橋梁用海與核電取水口用海重疊問題,完成了全國首宗海域使用權立體確權,這是對海域立體確權使用的有效探索,為后續類似項目用海確權提供參考。

(2)海域立體確權方面缺少配套的管理制度。在實際管理中,缺乏面向立體用海的技術標準,例如如何進行海域立體使用論證和環評、如何劃分不同層級海域的權屬等。由于海域立體開發利用的技術復雜、潛在矛盾多,立體空間規劃、海籍管理等制度體系尚未建立,海域立體分層確權管理制度的建立面臨層層困難。

(3)現有的海籍登記模式不適合立體用海。目前我國采用的是平面海籍管理模式,宗海范圍由二維平面上的界址點和界址線確定,這種方式很難確定宗海的豎向空間范圍,將會出現多宗用海在同一平面上投影后的疊置現象[2],不能實現海域空間產權的明晰化管理。對于立體用海,需要探索合適的三維海籍登記模式。

2.1.2 海上構筑物管理方面

立體集約生態用海的應用將會推動海域內海上構筑物的數量、種類和規模不斷擴大。海上構筑物的不合理應用會導致海洋空間利用效率低和海洋布局不合理等問題,因此科學、規范地管理海上構筑物有助于優化海洋利用結構,提高海洋空間利用率,為立體集約生態用海未來的應用與管理奠定良好的基礎。

目前,海上構筑物管理方面存在的主要問題為大部分海上構筑物未納入統一的管理體系[13]。現有的管理制度中有的包含對海上構筑物的管理要求,如《深圳經濟特區海域使用管理條例》創設了海洋工程建設管理制度,但沿海大部分地區均存在著缺少海上構筑物管理的統一立法、分級審批權限不清、海上構筑物的登記和監管環節存在空缺等問題。部分海上構筑物所有權一直沒有登記,導致海域使用權、海上構筑物無法流轉,限制了海洋產業的發展,也不利于立體集約生態用海未來在不同領域的廣泛應用。

2.2 立體集約生態用海管理制度的探索

為實現立體集約生態用海的廣泛應用,滿足海洋空間高質量發展與高水平保護的要求,筆者對后續立體集約生態用海的管理提出以下建議。

2.2.1 完善海域立體分層利用的相關制度

明確海域立體分層利用時,海域各層的概念與分類。參照《海域使用管理法》,海域豎向共分為水面、水體、海床和底土4層。水面層指海水表面及其上下一定厚度的立體空間,用海活動主要包括船舶航行、海上風電和海上構筑物等;水體層是水面和海床之間、充滿海水的立體空間,用海活動主要為海水養殖和海底公園等;海床層是海床表面及其上下一定厚度的立體空間,用海活動主要包括人工魚礁等;底土層是海床以下的立體空間,用海活動主要包括海底電纜管道敷設和海底隧道等。

探索三維海籍管理。在探索三維海籍信息管理模式時,可以采用平面界址坐標+豎向分層的海籍信息表達方式,宗海豎向分層權屬,采用“水面”“水體”“海床”“底土”的定性表述。

協調不同層用海活動之間的利益沖突。可以通過簽訂合同,規范和約束不同用海主體的行為,嚴格實施用途管制措施。由自然資源管理部門牽頭,鼓勵用海主體之間簽訂合同,明確各用海主體的開發利用行為及潛在沖突的解決方法,科學合理規范用海行為。

2.2.2 完善海上構筑物管理的相關制度

規范海上構筑物的審批手續,實現分級審批。根據《海域使用管理法》等法律法規,按照屬地受理、逐級審查上報的形式辦理用海審批,依據用海方式和用海面積確定審批權限,提高各級自然資源主管部門的海洋綜合管理能力。

嘗試海域使用權與海洋構筑物所有權一體化登記。經批準的海上構筑物,可以按照不動產登記的相關要求,直接頒發海域使用權及構(建)筑物不動產權證書。通過一體化登記確保海上構筑物作為企業資產的合法化,更有利于企業的競爭力和長遠發展,對于海洋經濟發展具有重要意義。日前,山東省青島西海岸新區不動產登記中心向青島海業摩科瑞倉儲有限公司頒發了海域使用權及構(建)筑物不動產權證書,這標志著我國海域使用權及海上構(建)筑物所有權一體化登記試點工作取得了階段性成果。

3 結論

隨著海洋經濟的發展和海域開發利用技術水平的提高,我國即將迎來新一輪海洋開發利用的高潮。本研究考慮目前國內海域利用現狀,結合海域利用的特點,秉持“海陸統籌,生態優先”的原則,以追求海域利用綜合效益最大化為目的,提出立體集約生態用海的概念,并對其內涵進行分析。歸納總結以上案例,筆者發現立體集約生態用海主要通過立體分層利用海域資源,實現一地多用。探索立體集約生態用海的應用方式有助于不斷提高海域資源的利用效率和經濟效益,對于中國未來走出一條海洋空間高質量發展與高水平保護的協同道路有著重要意義。

作為一種高效、生態和科學的用海方式,立體集約生態用海是促進海洋資源、經濟和環境協調發展的有效措施。立體集約生態用海的出現符合當今海域利用從“平面化”向“立體化”發展的趨勢,同時也將帶來整個海洋空間管理制度體系的調整與改革。本研究通過分析目前國內海域管理制度體系中存在的問題,對未來立體集約生態用海的管理提出相應的建議。海域使用管理配套的法律法規不斷完善,更有利于立體集約生態用海的應用與發展,對于中國海洋經濟的高質量可持續發展具有重要意義。