重大突發公共衛生事件背景下的 政府數據開放應用研究

（

摘要：突發公共衛生事件發生時，如何快速精準全面地搜集和處理有關數據資源，充分發掘潛在的數據價值，離不開數據的開放與共享。同時，如何利用政府數據的開放與共享提高我國應對突發事件的能力，是當前我國政府數據開放和應急管理領域面臨的重要課題。非典事件與新冠肺炎疫情兩次公共危機的對比分析，充分說明數據開放在應對突發事件中的重要性。總結分析政府面對新型冠狀病毒肺炎疫情的數據開放應用取得的成就以及存在的問題，對于未來應對突發事件做好政府數據開放具有積極意義。

關鍵詞：重大突發公共衛生事件;新型冠狀病毒肺炎疫情;數據開放

中圖分類號：D9? ? ?文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2022）01-0064-07

前言

政府數據開放是政府順應時代發展的重要議題，也是應對突發事件公共危機的有效手段。美國是政府數據開放領域的先驅者，率先上線了數據開放平臺Data.gov，隨后，其他發達國家如英國、新加坡、法國等也相繼上線了各自的政府數據開放平臺，世界范圍內的政府開放數據運動開始興起。我國也一直積極探索和實踐，2012年上海市政府建立上海市政府數據服務網，是全國首個開放數據門戶，隨后北京、浙江、廣東等地也建立了政府數據開放平臺。

重大突發公共事件的沖擊使得政府數據開放的需求日趨強烈。新冠肺炎疫情是國際性的突發性公共衛生事件，也是新中國成立以來遇到的空前重大公共衛生危機。與2003年SARS疫情相比，新冠肺炎疫情在爆發后，憑借疫情數據實時更新、患者路徑圖公開、健康碼、大數據行程碼等一系列防控手段，取得了良好的防控成效，在應對新冠疫情的過程中政府數據開放及其應用發揮了關鍵作用。

為了更好地應對新冠疫情以及為日后可能發生的突發事件，本文在列舉抗擊疫情過程中我國政府數據開放和應用取得的成果的同時，總結了目前我國應對新冠疫情中數據開放及其應用存在的問題，試圖探索應對新冠疫情等突發事件中數據開放及其應用的可行措施，希望能夠改善政府數據開放策略，強化數據開放與應急管理能力。

一、政府數據開放概述

（一）相關概念辨析

1.數據開放和政府數據開放

數據開放的概念，目前沒有一個統一的定義，不同組織、不同學者有不同的理解。其中，維基百科給出的定義是“數據開放指的是將經過挑選與許可的數據開放給社會大眾、企業等所需要的人群，供其進行開發與利用”。

政府數據開放是指政府部門產生的或獲得的以及其他基于公共目的產生的眾多數據和信息產品，如：交通信息、氣象信息、科研數據庫、統計資料信息等開放給社會大眾、企業等所需要的人群，供其進行開發與利用。

2.政府信息公開和政府數據開放

“政府數據開放”和“政府信息公開”這兩個概念既有聯系也有區別。

第一，政府信息公開與政府數據開放的區別。“政府信息公開”是指對原始數據進行一定的整理后再對外發布，其目的是維護公民的知情權，提高政府工作的透明度。政府開放數據開放的是原始數據或數據集，其目的是為了使原始數據得到充分利用并帶來一系列價值。

第二，政府信息公開與政府數據開放的聯系。政府信息公開是政府數據開放的前提，政府數據開放是政府信息公開的進一步發展。

（二）政府數據開放的價值和重要性

1.政府數據開放的價值

第一，政治價值。政府開放數據不但有利于提高政府的透明度，而且有利于提高政府部門的辦事效率和公共服務水平。

第二，經濟價值。經濟合作與發展組織（OECD）指出開放數據將推動經濟發展。麥肯錫全球研究所2013年發布的報告指出，在教育、交通、消費金融等領域，開放數據每年將產生3萬億至5萬億美元價值。

第三，社會價值。政府數據本身具有重大的價值。開放政府在交通方面、醫療方面等數據，公眾、企業、科研機構獲取和利用，可以促進產生一系列新的應用，促進創新和創業。

2.政府數據開放的重要性：基于非典事件與新冠肺炎疫情兩次公共危機的對比分析

（1）信息不充分，引發一系列市場亂象

非典時期，由于地方政府部門和醫療部門對疫情信息、國家政策信息等內容公開不及時，存在信息不對稱等現象，由此一些謠言（比如吃鹽、吃板藍根等方式可以防非典）盛行，引發民眾恐慌情緒和搶購，擾亂公共秩序，影響居民正常生活。

（2）信息實時公開，及時有效防治

由于新冠肺炎疫情本身具有波及范圍廣、持續時間長等特征，相比于非典疫情，對社會沖擊的力度更大。但是，政府吸取非典時期的經驗教訓，在新冠肺炎疫情期間，充分利用豐富的新興媒體，如微信公眾號、微博、快手、抖音等，推動信息公開、了解公眾需求以及引導輿論，引導居民正確防疫，使得疫情在爆發兩個月內得到有效控制。

通過非典和新冠肺炎兩次重大疫情的對比分析，我們可以看出數據開放在應對重大突發公共衛生事件中所發揮的作用。

二、新冠肺炎疫情背景下政府數據開放應用取得的成就

（一）優化政府數據資源，倒逼政府改革

在政府數據資源層面，面對新冠肺炎疫情，我國政府高度重視數據開放的重要性，收集并開放了國內外患者數據、確診患者行動軌跡、密切接觸者信息、疫情定點醫院等內容，擴大數據分析人員隊伍等，促進政府數據平臺上信息的整理與發布，進一步優化政府數據資源。

當前，隨著互聯網+政務的發展、數字政府的建設，數據應用場景愈加豐富，倒逼政府進行相應的改革與調整。在應急管理的狀況下，諸如健康碼、行程碼等信息平臺成為收集數據、防止擴散的關鍵措施。各地政府也出臺相應管理措施，如黑龍江省進口冷鏈食品追溯平臺正式上線，這樣的政府創新疫情防控措施是被形勢所倒逼出來的。

（二）提升了政府對數據的管理能力

在數據管理能力層面，新冠肺炎疫情之前，政府數據的管理相對松散，例如政府數據開放平臺的更新速度較慢，存在更新不及時的問題。新冠肺炎疫情發生后，政府不得不開放數據，加快數據更新頻率，數據的時效性也得到保障，提升了政府數據開放的運營管理水平。

（三）提高了數據開放平臺的數據服務能力

在數據服務能力層面，新冠肺炎疫情之前，數據檢索方式較單一，大部分數據開放平臺不支持高級檢索;數據開放格式少，僅提供文本形式，不利于數據下載。新冠肺炎疫情發生后，數據檢索更為便利，許多政府數據開放平臺設置疫情專區;數據形式更具多樣化，不僅有文本形式，還有折線圖等圖表形式;數據更新頻率明顯加快，各個平臺每日及時公布最新數據。

（四）政府數據開放平臺建設有所提升

根據由復旦大學數字與移動治理實驗室出品的“2020下半年中國開放數林指數”和《2020下半年中國地方政府數據開放報告》可知，我國地方政府上線的數據開放平臺的數量快速增長，從2017年的20個，增長到2018年的56個，2019年的102個，再到2020年的142個（如圖1所示）。同時，該報告指出，我國地方政府數據開放整體上處于穩步迅速發展的趨勢。與政府數據開放直接相關的法規政策和標準規范實現了從無到有并逐漸落地的發展態勢;地方政府數據開放平臺數量以及開放的有效數據集呈現爆發式增長。

圖1? 我國地方政府上線的數據開放平臺數量

（注：此圖數據來源于《2020下半年中國地方政府數據開放報告》）

（五）政府開放意識明顯提升

在政府開放意識層面，新冠肺炎疫情之前，政府各部門的數據存在不交流不共享的現象，新冠肺炎疫情發生后，政府共享意識明顯提升。政府各部門、社會組織、企業以及個人在此次疫情防控中，通過數字化手段和工具實現數據的開放和應用，確保關鍵數據的共享，政府數據的開放使得疫情透明度得到了顯著提升。

（六）政府、企業、社會、個人等主體的協作能力提升

在協作能力層面，新冠肺炎疫情前，各部門彼此獨立，各利益主體間的聯系也較為松散，數據利用率低。而在新冠肺炎疫情爆發后，社會各類組織、團體或個人充分扮演各自的角色，共同應對此次公共危機。例如，互聯網平臺開發微應用，促進相關疫情數據的采集;政府統籌“出行數據”“感染數據”，從國家到各地方、各部門再到社區，利用健康碼，促進防疫與復產工作。國家衛健委牽頭聯合32個成員單位，公布疫情數據，協同效應明顯提高。

三、新冠肺炎疫情背景下政府數據開放應用存在的問題

我國政府數據開放的研究仍處于初級階段，與發達國家相比還有很大的差距。在最新的《2020下半年中國地方政府數據開放報告》中也提出這樣的觀點：在準備度，平臺層和數據層三個維度上，各地整體表現與去年同期相比均有進步，但在利用層面上，各地仍有很大提升空間。

（一）數據開放的數量較少、質量較低

在開放數量集總量上，全國開放數據總量已從2019年10月的71，092個增長到2020年10月的98，558個，但是，各地之間的開放數據集總量仍差距明顯，目前還有約50%的地方開放的有效數據集在總量上不到100個。在數據質量方面，截至2020年10月，約40%的地方平臺提供了優質數據集;在2020年4月到11月這段時間，約56%的地方完全沒有對平臺上已發布的數據集進行更新。

（二）隱私泄露問題

隨著數據開放的不斷深化，信息泄露事件時有發生，個人隱私泄露問題也越來越多。例如：“成都確診女孩信息遭泄露事件”，北青—北京頭條記者注意到，網絡流傳出趙某的真實姓名、家庭住址、電話號碼、身份證號碼等多個個人信息，她和她的家人受到誹謗和辱罵，這對于確診的成都女孩造成了極大的傷害。因此，為推進政府數據開放平臺健康發展，政府相關部門亟需關注平臺用戶隱私信息安全。

（三）信息發布不及時、謠言引起恐慌問題

突發事件發生后，一些不法分子散發虛假信息，目的是造成恐慌。例如：新冠肺炎疫情初期信息披露“不會人傳人”誤導市民;2020年12月29日，網絡中謠傳望京多家餐飲、酒店等服務場所環境檢測呈新冠病毒陽性，引發群眾的恐慌。

（四）數據技術應用尚不成熟

數據分析、可視化分析、大數據等技術應用，在疫情防控、復工復產等方面起到關鍵作用。但是當前我國政府應急管理過程中的數據抓取能力還不強，數據關聯應用能力較弱。

（五）健康碼治理的問題

公共管理領域的文獻將健康碼治理視為應急管理中的創新，是數據賦能推動疫情協同治理的有效工具。但是，在健康碼使用初期，出現了地區與地區之間的健康碼不能互認等問題。中央政府層面通過制定政策等措施，推動健康碼“全國互認”。例如，李克強總理曾提出：“低風險地區之間的人員和貨物流動，必要的健康證明要做到全國互認，不得再設置障礙，不對人員采取隔離措施。”為了避免地域沖突，國家政務服務平臺作為載體，推出防疫健康信息碼與各地健康碼對接，實現了健康碼“全國一盤棋”的有效治理。

但是，有些學者對健康碼治理提出了疑問，例如：提出健康碼治理缺乏體系性制度設計、基本監管制度和制衡機制，可能帶來潛在風險;疫情治理中的積極治理創新打破了健康權的隱私邊界，可能導致“碼上治理”的“異化”等。

四、推動突發事件中數據開放應用的對策

我們要從這次疫情暴露的問題和不足中總結經驗教訓，推動政府數據開放，提高數據的應用水平，提升應對突發重大公共衛生事件的能力。

（一）盡快建立完善的政府數據開放統一平臺

正所謂巧婦難為無米之炊，數據才是最重要的資源和資產。建立政府數據統一開放平臺，不僅有利于促進政府數據開放和資源的有效利用，而且有利于提升政府決策管理水平和公共服務能力。因此，推動全國數據開放和數據開放平臺的建設刻不容緩。

（二）增加數據開放的數量、提高數據開放的質量

在數據數量方面，建議通過各種信息反饋手段，了解人們的實際需求，并根據實際需求提高開放數據集的主題覆蓋面和部門覆蓋面。在數據質量方面，建議清理缺失度高的、低容量的數據集，提供高質量的有效數據集，特別是以API接口形式開放動態的、大容量的數據集，并且要保持開放數據集的動態更新。

（三）加強信息安全管理，加大問責力度

首先，政府應積極正確引導輿論。謠言止于公開透明，歷次公共衛生突發事件都驗證了這一鐵律。新冠肺炎疫情爆發后，央視等主流媒體始終保持權威公正，傳遞正能量。例如：2020年12月9日，央視對于“成都確診女孩信息遭泄露事件”發表評論，認為“對于疫情焦慮不該成為網暴的理由”，引發廣泛熱議和反思。其次，政府應開展健康教育工作，及時普及疫情相關的防護知識，促進民眾采取適當措施進行自我防護。最后，加大問責力度，對玩忽職守者，瀆職失職人員，必須按照中央有關條例和制度追究責任。

（四）完善數據開放以及公共安全等法律法規

政府要以這次公共衛生危機為契機，完善修訂公共安全等法律法規，建立健全政府信息資源發布保密審查機制，確保網絡數據和應用安全;完善應急管理工作中信息共享制度，明確信息共享的范圍;劃定公民知情權和隱私權的界限，消除政府部門在信息共享時出于安全或利益因素存在的顧慮;制定有利于促進和規范數據開放的地方性規范性文件。通過上述措施可以使國家數據開放、公共安全等法律法規更加完善。

（五）加強技術人才的引進與管理

首先，對政府應急管理部門的現有工作人員進行專業技術的培訓，強化數據開放與應用的理念，加強其對數據的抓取、收集和分析能力。其次，引進專業技術人員，定期進行培訓。再次，鼓勵高校、科研機構、企業等聯合建設大數據培訓基地，培育數據開放應用人才。最后，要強化數據理念及數據安全意識，提高對突發事件的預警預測能力，加強對應急管理數據的保護。

（六）加強政府、企業、社會之間的合作

合作是推動政府數據開放進程的關鍵因素。鄭磊2015年在《開放政府數據的價值創造機理：生態系統的視角》一文中提出：“在創造數據價值的過程中，政府開放數據，社會利用數據，開放政府數據構成一個生態系統，政府、數據利用者、普通公眾和外部環境的作用缺一不可。”一是加強政民互動。以用戶需求為導向，利用各種社交媒體工具和競賽項目促進公眾參與，加強政民合作，充分發揮社會力量在推動政府數據創新應用中的重要作用。二是鼓勵公眾參與。在大數據時代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化。因此，我國在推進政府數據開放的過程中，應通過各種方式提高公眾的參與度。三是加強政企合作。促進數據產業的發展，實現政企數據的雙邊共享。政企合作可以優化資源配置，更加充分地挖掘數據中蘊含的價值。四是加強政府各部門的協作。政府數據開放工作是一項巨大的工程，僅僅依靠某一層級部門的力量是難以完成的，因此，我國應順應國際主流趨勢，設立跨部門的工作小組，同時以行政等級為主線來部署政府數據開放工作。

（七）營造良好的發展環境，促進數據應用創新

首先，搭建數據開放應用創新服務平臺，營造數據開放環境，加大激勵力度，引導更多開發者參與其中。其次，對數據開放所產生的應用創新進行宣傳，擴大影響力。再次，培養數據文化。2019年國家信息中心大數據發展部主任于施洋在一次論壇上提出：“政府數據開放也是締造數據文化的平臺，中國的政府數據開放，要有中國自己的特色，這個特點就是數據文化。”因此，培養數據文化很重要。最后，加強國際交流，積極參與國際開放政府數據運動，積極參加各種相關的國際活動，加強與世界發達國家間的信息交流與溝通，學習借鑒他國的成功經驗，結合我國的具體國情，科學地制定符合我國國情的政府數據開放方案，促進我國政府數據開放與應用的發展進步。

參考文獻：

[1] 濮靜蓉，劉桂鋒，錢錦琳.國內外開放數據的研究進展與述評[J].圖書與情報， 2017（6）：124-132.

[2] 張毅菁.從信息公開到數據開放的全球實踐——兼對上海建設“政府數據服務網”的啟示[J].情報雜志，2014（10）：175-178+183.

[3] 胡小明.從政府信息公開到政府數據開放[J].電子政務，2015（1）：67-72.

[4] 王知津，陳芊穎，韓峰，等.我國開放數據研究進展與趨勢（1996—2019年）[J].信息資源管理學報，2020（6）：47-59.

[5] Global Open Data Index[EB/OL].（2016-11-28）[2021-06-20].http：//index.okfn.org/.

[6] 袁維海.突發事件管理中的政府信息公開[J].中國行政管理，2011（1）：66-69.

[7] 相雅凡，馬續補，秦春秀，等.突發公共衛生事件地方政府數據開放評估研究——基于2019新型冠狀病毒肺炎疫情[J].情報理論與實踐，2020（9）：79-86.

[8]黃如花，陳闖.美國政府數據開放共享的合作模式[J].圖書情報工作，2016（19）：6-14.

[9] 復旦大學數字與移動治理實驗室.中國開放數林指數（2019下半年）[EB/OL].（2020-01-09）[2021-06-20]http：//www.dmg.fudan.edu.cn/？p=7377.

[10] 謝新水.疫情治理中的健康碼：認同與張力——基于“一體兩面”三重交互界面的探究[J].電子政務，2021（1）：2-11.

責任編輯：譚桔華

收稿日期：2021-07-20

作者簡介：張珊珊，女，河南開封人，黑龍江大學政府管理學院行政管理專業2019級碩士研究生，主要研究方向：公共組織理論與管理。