湖南法治化營商環境建設的實踐、問題和優化路徑

摘要：法治是最好的營商環境。湖南法治化營商環境的建設，意義重大，要了解其實踐的現狀、找準存在的突出問題，精準施策，將立法、執法、司法、守法等環節貫徹到法治化營商環境建設的全過程，培育和激發市場主體活力，為“三高四新”戰略的實施和現代化新湖南的建設，提供良好的保障。

關鍵詞：習近平法治思想;法治湖南;營商環境;優化路徑

中圖分類號：D9? ? 文獻標志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2022）01-0084-08

優化營商環境是黨中央、國務院根據新形勢新發展新要求審時度勢作出的重大決策部署，是推動高質量發展的重要舉措。習近平總書記強調，法治是最好的營商環境?？倳浀倪@一重要論斷精準闡述了法治與營商環境之間的關系，為湖南法治化營商環境建設提供了根本遵循和行動指南?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021-2025年）》明確提出要“持續優化法治化營商環境”，并作了相關的制度安排。近年來，省委省政府對優化營商環境高度重視，將優化營商環境作為實施創新引領開放崛起戰略的重要內容，著力打造“三個高地”，踐行“四新”使命，奮力建設現代化新湖南。并以國務院《優化營商環境條例》為綱領，以對接“北上廣”優化大環境行動為主線，以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，堅持對標一流改革創新，堅持問題導向精準施策，創新體制機制，持續深化“放管服”改革，著力加強法治化營商環境建設，為各類市場主體投資興業提供穩定公平透明、可預期的法治保障。

一、湖南法治化營商環境建設的重要意義

社會主義市場經濟本質上是法治經濟。法治既是改善營商環境的重要手段，也是營商環境的重要組成部分。將優化營商環境全面納入法治化軌道，將對構建湖南統一開放、競爭有序的現代市場體系，推進湖南治理體系和治理能力現代化，產生重要而深遠的影響。

（一）法治化營商環境建設是貫徹落實黨中央、國務院優化營商環境決策部署的重要內容

法治興則國興，法治強則國強。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，將全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，法治化的營商環境成為依法治國的重要組成部分。2020年1月，《優化營商環境條例》頒布實施，這是我國第一部優化營商環境的基礎性、綜合性行政法規，該條例確立了對各類市場主體一視同仁的營商環境基本制度規范，為打造法治化營商環境奠定了堅實的基礎。法治化的營商環境是貫徹落實黨中央、國務院優化營商環境決策部署的重要內容，為依法促進各類生產要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭提供了有力支撐。

（二）法治化營商環境建設是法治湖南、法治政府、法治社會一體建設的應有之義

“敢為人先”是湖南法治建設的鮮明特色，多項政府規章及行政規范性文件屢次創造了全國第一。2008年4月，《湖南省行政程序規定》誕生，開創我國系統規范行政程序的地方政府規章之先河;2009年10月，我國首部全面規范行政裁量權的省級政府規章《湖南省規范行政裁量權辦法》出臺;2011年4月，《湖南省政府服務規定》出臺，這是我國首部關于服務型政府建設的省級政府規章;2011年8月，頒布我國首部地方法治建設的綱領性文件《法治湖南建設綱要》等等，一系列重要政府規章及規范性文件的相繼制定和實施，“法治湖南”已然成為響徹全國的亮麗名片。持續優化法治營商環境，打造法治化營商環境的“湖南樣本”，將為推動法治湖南、法治政府、法治社會一體建設提供內在動力。

（三）法治化營商環境建設是推進實施“三高四新”戰略和奮力建設現代化新湖南的有力法治保障

“三高四新”是習近平總書記從戰略和全局高度對湖南進入新發展階段、構建新發展格局作出的科學指引，省委十一屆十二次全會明確提出大力實施“三高四新戰略”，并將其作為奮力建設現代化新湖南的總牽引。目前我省正處于結構深度調整、動力加速轉換、經濟提質增效的關鍵階段，迫切需要把優化營商環境改革進一步推向深入，持續吸引各類高端要素聚集、培育創新發展動能。加強法治化營商環境建設，有利于進一步增強市場主體信心、激發市場主體活力，從法律和制度規范的角度為“三高四新”戰略的落地實施，奮力建設現代化新湖南提供強有力的法治保障。

二、湖南法治化營商環境建設的實踐

近年來，省委省政府以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹黨中央、國務院決策部署，強化制度創新，推進流程再造，緊扣市場主體和群眾滿意度，在市場準入、企業開辦和注銷、企業投資、行政審批、工程建設項目審批方面推出了一系列改革創新舉措，全力打造內陸省份一流營商環境，法治化營商環境工作等方面卓有成效。2019年，湖南優化營商環境獲得國務院真抓實干督查激勵。據全國工商聯發布的2020年“萬家民營企業評營商環境”調查結論，湖南入選營商環境最好的十個省份。2021年11月1日，全國工商聯發布2021年度“萬家民營企業評營商環境”調查結果。根據營商環境綜合得分，湖南在全國省份中排名第8位、比去年提升了2位，長沙在全國城市中排名第9位、比去年提升了4位，均居中部第一。[1]

（一）強化組織領導，法治化營商環境持續向好

秉承法治是最好的營商環境的發展理念，省委省政府高度重視優化法治營商環境，將優化法治化營商環境納入全省經濟社會發展總體規劃，作為實施開放崛起戰略、推動經濟高質量發展的重大舉措，堅持把優化營商環境作為“一把手工程”，省委省政府主要負責人帶頭履行黨政主要負責人推進法治建設第一責任人職責，研究部署推動法治化營商環境工作。成立了省優化經濟發展環境聯席會議辦公室（省優化辦）具體負責全省的優化營商環境工作。2021年7月，為強化優化營商環境職能，省發改委專門設置優化營商環境處，承擔優化營商環境相關職能及省優化辦日常工作。省第十三屆人大四次會議《湖南省政府工作報告》明確指出要“大力優化營商環境。加強優化營商環境立法，開展優化營商環境攻堅行動。全面強化公平競爭審查，破除市場準入不合理限制和隱性壁壘，打造市場化法治化國際化營商環境?！?/p>

（二）注重頂層設計，法治化營商環境制度日臻完善

近年來，省委省政府針對營商環境的新變化，聚焦經濟高質量發展，回應激發創新活力與維護公平競爭這兩大核心訴求，全面加強法治化營商環境制度建設的頂層設計，將一批實踐證明行之有效、人民群眾滿意、市場主體支持的改革舉措和典型經驗上升為制度規范。出臺了《湖南省高新技術發展條例（修訂）》《湖南省重點建設項目管理規定》《湖南省實施<中小企業促進法>辦法》《湖南省實施<促進科技成果轉化法>辦法》等地方性法規、規章;制定了《湖南省優化經濟發展環境規定》《湖南省優化營商環境攻堅行動方案》等一系列優化營商環境的配套政策文件。從制度建設、執法保障、司法保護到公共法律服務、配套改革、工作保障等全流程把控，將優化法治營商環境的工作內容逐一分解，并將優化法治化營商環境工作納入法治政府示范創建和績效考核內容，統籌推進落實。目前，我省正在加快推進《湖南省先進制造業促進條例》《中國（湖南）自由貿易試驗區條例》《湖南省優化營商環境規定》等地方性法規、規章的立法進程，其中《湖南省優化營商環境規定》2021年11月26日已由省政府令307號公布，自2022年1月1日起施行。作為我省優化營商環境的專門省級政府規章，以貫徹實施國務院《優化營商環境條例》為重點，圍繞市場主體準入、生產經營、退出全生命周期，集中破解市場主體生產經營活動中可能遇到的痛點、難點、堵點問題提出解決方案，將為我省法治營商環境建設，推動我省經濟高質量發展提供重要支撐和有力保障。

（三）注重深化改革，法治化營商環境舉措精準發力

省委省政府立足當前，著眼長遠，不斷將“放管服”改革向縱深推進，致力探索政務服務體系和服務能力的現代化，推動出臺了一系列便民利企改革舉措，著力優化營商法治化環境。一是持續創新政務服務模式，提升政務服務的標準化、規范化、便利化水平。建立“一站式”受理、“并聯式”審批、“全流程”服務的行政審批新模式。如2019年3月，推出“一件事一次辦”的創新之舉受到市場主體和人民群眾的熱捧，成功入選《中國營商環境報告2020》“最佳實踐篇”，被國家發改委作為優化營商環境的改革成功經驗，在全國進行推介，已有200多個城市復制推行。[2]株洲市在全國率先推出“拿地即開工”“交房即交證”，湘潭市開展企業投資承諾制改革，永州市電氣訊公共服務聯辦聯審等，諸多政務服務創新舉措，廣受贊譽。長沙、湘潭、瀏陽3地入選中國最具投資營商價值城市（區域），[3]長沙縣、醴陵市等5個縣市躋身全國營商環境百強縣;[4]二是切實規范行政執法，提升行政執法的效率和質量。如推行權責、負面清單制度，在全國率先實施PPP和政府購買服務項目負面清單管理，全面實施外商投資負面清單管理模式等。致力于打造服務效率最高、管理最規范、綜合成本最低的營商環境高地，讓優化法治營商環境生動實踐的“湖南經驗”走向全國。

三、湖南法治化營商環境建設存在的問題

雖然我省法治化營商環境建設取得了較為明顯的成效，但對標黨中央、國務院的決策部署和要求，對標市場主體和人民群眾的熱切期盼，還有很大差距。產權不平等、交易不公平、監管不統一、融資難、負擔重、辦事慢、維權難等問題仍然在一定范圍、一定程度存在。筆者作為《湖南省優化營商環境規定》立法起草組成員之一，隨省發改委、省司法廳調研組赴株洲、郴州、常德等地進行立法調研，收集了不少關于法治化營商環境建設的意見和建議?，F結合本人的實地調研，就我省優化法治營商環境建設反映較為突出的問題（大多是國內普遍存在的問題）作如下梳理：

（一）法治化營商環境立法體制機制還有待進一步完善

一是市場主體對立法的參與度不夠。在制定與市場主體經營密切相關的立法文件時，往往側重于行政審批、融資環境、稅收征繳和政府采購等實體規則的規制，而對于立法程序規則有所忽略，未能實質賦予市場主體知情權、參與權、表達權，《立法法》及《優化營商環境條例》規定的公開立法、民主立法執行不夠到位，如“向社會公開征求意見的期限一般不少于30日”等規定很多并未得到真正貫徹執行;二是法治化營商環境制度體系還不夠健全。我省有關法治化營商環境的規定大多散見于地方性法規和規章之中，一些政策性的文件因層級較低，存在不能反復適用等問題。我省《湖南省優化營商環境規定》因其定位于政府規章，囿于立法權限，在規制的內容方面，不能納入法院、檢察院等與司法活動有關的內容，在規范行為模式及法律后果上，是一部“軟法”，與地方性法規相比，強制力較弱，在一定程度削弱了法治的效果。

（二）優化營商環境專職工作力量還有待進一步充實

優化營商環境是一個系統工程，需要調度市場監管、公安、稅務、住建、自然資源等多個部門。目前省內優化營商環境工作一般由優化辦（大多設在發改部門）負責，沒有常設機構，僅長沙、株洲、湘潭、邵陽另外設立了優化營商環境事務中心。專職工作人員少，沒有單獨編制。就市州一級而言，全省14個市州優化辦平均編制5人，縣區一級僅1-2人。優化辦人員一般還要兼顧其他業務工作，無法真正起到優化營商環境各項工作的組織、協調、落地實施的作用。

（三）對政務、監管的數據、清單省級統籌還有待進一步優化

一是線上平臺過多，信息壁壘嚴重，彼此不兼容，信息不互通。除涉及公安、稅務等國家業務系統外，還有人社、醫保等省部級業務系統，資源和業務系統未對市州一級開放，縣級以上政府部門更是無法自行協調，嚴重制約數據資源的共享利用，“一網通辦”落實不能一步到位，“信息孤島”仍然客觀存在，需要進一步加強省一級統籌;二是監管清單、政務服務事項清單、證明事項清單亦應由省一級統一編制，以避免出現各地編制的清單不一致的情況。

（四）依法行政的主動性、協調性還有待進一步加強

一是全面履行政府職能存在欠缺。在為市場主體和人民群眾提供服務的過程中，有些地方還存在懶政怠政的現象，主動服務的意識不強，辦事效率不高。在政務辦理環節、辦理時間、辦理材料、辦理費用等方面還有待進一步精減。優化營商環境需要各部門之間加強聯動，密切配合。但仍然存在牽頭部門責任意識不強、責任部門配合度不高的問題，部門之間缺乏真正意義上的聯動協調，加大了市場主體的交易成本;二是行政執法仍不太規范。未能嚴格做到“雙隨機、一公開”監管，選擇性執法、多頭執法、重復執法、亂執法、亂罰款、亂立案、重處罰輕教育、以罰代管、只罰不管、自由裁量權過大等現象仍在一定范圍內存在，損害了各類市場主體公平參與市場競爭的營商環境。

（五）司法不公、執行難等問題還有待進一步解決

法治化的營商環境離不開公正高效的司法環境。市場主體在商事活動中的爭議、糾紛難以避免。良好的司法環境在穩定預期、提振信心、激發活力、促進發展方面具有不可替代的獨特作用。近年來，各地著力提升司法質效，司法公信力得到了大幅提升，執行難等問題有所緩解，但問題仍然比較突出。如對辦關系案、人情案、金錢案;訴訟難、執行難、門難進、臉難看、話難聽、事難辦等問題，市場主體和群眾反映還比較強烈;在執行方面，還存在消極執行、選擇性執行、不按期執行現象，涉企案件的財產權等合法權益不能及時兌現等。

（六）全民守法的法治意識還有待進一步提升

習近平總書記指出：“全面推進依法治國，必須堅持全民守法?！狈ㄖ位癄I商環境建設需要廣泛凝聚社會共識，營造全民守法的濃厚氛圍。近年來，湖南社會治理水平和能力持續提升，但同時也暴露出一些問題。一是有些地方政府在誠信履約方面做得還不夠，未能很好地履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的合同，缺乏誠信意識和契約精神，拖欠市場主體賬款還在相當范圍內存在;二是政府工作人員運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力還有待加強;三是市場主體守法經營、依法維權、理性維權的主動性不夠等等，影響、制約了法治化營商環境的進一步改善。

四、湖南法治化營商環境建設的優化路徑

（一）完善立法體制機制，為法治化營商環境建設夯實良好的制度基礎

科學立法是法治化營商環境的前提。法律是治國之重器，法治化營商環境建設，必須堅持立法先行，充分發揮立法的引領、推動、規范和保障作用。就我省而言，一是還要不斷完善法治化營商制度體系。要繼續利用立法這一重要抓手，按照科學立法、民主立法、依法立法的立法原則和要求，聚焦市場主體關切，對標國際國內先進水平，既立足當前又著眼長遠，不斷完善營商環境立法規劃，不斷完善優化營商環境法制監督機制，維護公正的法治營商環境;要加強與市場主體有關的投資管理、土地管理、能源和礦產資源、財政稅收、金融等重點領域的立法，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用;二是要加強政企溝通，完善立法體制。修改制定與市場主體生產經營相關的立法文件，擴大市場主體的立法參與度，充分聽取市場主體和行業協會商會意見，建立健全意見建議采納和反饋機制;三是堅持立改廢釋并舉，不斷提高優化營商環境立法質量和效率。及時清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法;四是要堅持問題導向，增強優化營商環境立法的及時性、系統性、針對性、有效性和可操作性，以良法促進發展、保障善治，為法治化營商環境建設提供制度支撐。

（二）依法履行政府職能，為法治化營商環境建設營造良好的政務環境

依法行政是法治化營商環境的根本?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021-2025年）》明確提出：“加快構建職責明確、依法行政的政府治理體系，全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府?！狈ㄖ握ㄔO是法治湖南的重點任務和主體工程，是推進湖南治理體系和治理能力現代化的重要內容。構建法治化的營商環境，要求政府嚴格依法行政，切實履行職責，遵循法定職責必須為，法無授權不可為。一是要堅持科學決策、民主決策、依法決策。自覺把法治原則和要求貫徹到法治化營商環境建設決策的全過程，嚴格落實行政決策程序規定，注重決策質量和效率，切實避免因決策失誤產生矛盾糾紛、引發社會風險、造成重大損失;二是要繼續深化“放管服”改革，厘清政府與市場的關系。落實好出臺的權力清單、責任清單、負面清單，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，克服政府職能錯位、越位、缺位現象。要持續深化“一件事一次辦”的“湖南樣本”，依托全國一體化政務服務平臺等渠道，全面推行審批服務“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦、自助辦”;三是要堅持平等保護原則。依法平等保護各種所有制企業產權和自主經營權，切實防止濫用行政權力排除、限制競爭行為;四是要強化部門之間的協調與聯動，建立省內政務數據融合共享機制。堅持全省“一盤棋”，由省級層面推動集成創新、解決跨地域跨層級辦事、促進線上線下融合，加快政務信息交流整合和資源共享，真正打破數據壁壘，加快實現政務服務“一網通辦”和企業群眾辦事“只進一扇門、只上一張網”，形成上下聯動、同頻共振、整體推進法治化營商環境的良好局面。

（三）嚴格規范文明執法，為法治化營商環境建設提供良好的執法保障

嚴格執法是法治化營商環境的關鍵。法律的生命在于實施，實施的關鍵在于執法。嚴格執法是依法行政、建設法治政府的基本要求。構建法治化營商環境，一是要深化執法體制改革。最大限度減少對市場主體不必要的行政執法事項，做到“無事不擾”。整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，解決多頭多層重復執法問題;二是要堅持嚴格規范公正文明執法，完善行政執法程序，全面推行行政執法“三項制度”。嚴格按行政裁量權基準制度執法，改進和創新執法方式，在行政執法中加強說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵、行政和解等非強制行政手段的運用，全面提升執法效能;三是要創新監管模式。推動“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”有機融合，健全事前事中事后監管有效銜接、信息互聯互通共享、協同配合工作機制，構建公平統一、權責明確、透明高效的市場監管制度，最大程度減少執法對市場主體正常生產經營的影響。

（四）維護司法公平正義，為法治化營商環境建設提供良好的司法保障

公正司法是法治化營商環境的保障。司法是維護社會公平正義的最后一道防線。公平正義是社會穩定的基石，是法治的靈魂和生命。完善的司法管理體制和司法權力運行機制是法治化營商環境的應有之義，積極回應并滿足人民群眾特別是市場主體對公平正義的渴望與追求是法治化營商環境的重要內容。公正司法，就是要貫徹平等保護的司法理念，堅持各種所有制經濟的訴訟地位平等、法律適用平等、法律責任平等，保障各類市場主體的產權和合法權益平等受到法律保護;公正司法，解決執行難的問題，就是要切實規范司法行為，加強對司法活動的監督，嚴格規范涉企案件辦理，規范涉案財產處置，做到涉企案件程序與實體均無所偏私，糾紛得到公正裁判，市場主體合法權益得到有效保護，違法受到應有制裁，真正讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

（五）弘揚遵法守信觀念，為法治化營商環境建設營造良好的法治氛圍

全民守法是法治化營商環境的基礎。亞里士多德說過：“雖有良法，要是人民不能全都遵守，仍不能實現法治?！狈ㄖ位臓I商環境，應堅持“人人都是營商環境，事事關系營商環境”理念，引導市場主體和人民群眾做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，營造全社會共同參與優化營商環境的良好氛圍，讓市場主體安心創業、放心經營。一是要嚴格落實“誰執法誰普法”的普法責任制的要求。推動建立法官、檢察官、行政執法人員、律師等以案釋法制度，探索創建適合市場主體的法治宣傳新模式，提升法治宣傳效能，引導市場主體形成自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的行為習慣，提高自主依法維權、理性維權的意識和能力;二是政府要帶頭尊法學法守法用法。強化誠信意識，在招商引資、引進人才、政府采購、政府與社會資本合作中，加強前置合法性審查，嚴格兌現依法依規作出的政策承諾，切實履行合同義務。不以行政區劃調整、政府換屆、機構調整等為由違約毀約。運用法治思維和法治方式解決問題、推動工作，提高依法決策、依法行政、依法辦事的能力和水平。

（六）科學配備機構隊伍，為法治化營商環境建設提供良好的人力支撐

人力資源是法治化營商環境的核心。湖南法治化營商環境建設亟需科學配備專業的機構和隊伍。針對各地機構設置不合理、人員配備力量不足的實際情況，可參考長沙、株洲等地的先進做法，升格優化營商環境機構的設置，在全省市州及以下的各級政府設立優化營商環境事務協調中心或其他類似機構，明確人員編制、經費來源，便于獨立開展工作。要加大現有法律人才的培養力度，創造有利于法律人才成長的體制機制，充分發揮法律人才在法治營商環境建設、法律事務處理方面的專業特長，將優秀的法律人才選拔到優化營商環境的重要部門、重要崗位。同時，拓寬法律人才引進、培養、聘用渠道，加快推進公職律師隊伍和法律顧問制度建設，聘請律師事務所和社會律師擔任優化營商環境主管部門的法律顧問，助力市場主體依法經營、依法維權。

營商環境沒有最好，只有更好。湖南法治化的營商環境建設是一場深刻的體制改革和制度創新的基礎性、系統工程，事關我省經濟社會發展全局，意義重大，影響深遠。新時代孕育新思想，新思想指導新實踐。站在“十四五”偉大征程開局之年的歷史起點，我們要堅定不移以習近平法治思想為指導，深入實施“三高四新”戰略，不斷深化“放管服”改革，著力破解法治化營商環境建設的痛點、難點、堵點問題，持續放寬市場準入，促進公平競爭，維護各類市場主體產權和合法權益，以法治手段推動我省法治化營商環境走向縱深，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，奮力建設現代化新湖南，打造具有湖南特色的市場化、法治化、國際化的一流營商環境！

參考文獻：

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責任編輯：楊 煉

收稿日期：2021-11-02

作者簡介：楊親輝，男，湖南隆回人，湖南云天律師事務所副主任、高級合伙人，法學碩士，主要研究方向：地方立法、行政法。