再生水利用激勵機制研究

王 豐，王紅瑞，來文立，曾 萌

(1.北京師范大學水科學研究院，北京 100875； 2.城市水循環與海綿城市技術北京市重點實驗室，北京 100875；3.海南師范大學地理與環境科學學院，海南 海口 571158)

隨著我國城市化進程的加快，社會經濟活動強度增大，人類開發利用水資源的力度也在加大，使得城市供水不足，嚴重影響了城市的健康發展[1]。城市化進程的不斷推進對水資源的數量和質量有了更高的要求，同時污水的排放和生態用水的減少又加劇了水體污染，導致城市面臨水資源短缺、水環境惡化和水生態破壞等問題[2]。

一般可將城市化發展與水資源的關系分成3個階段[3]:①初級階段(供大于需)，處于有利狀況；②供需平衡階段，處于正常發展階段；③水荒階段(供小于需)，處于節水發展模式。城市化導致的用水需求推動了污水回用的發展，我國再生水利用從20世紀開始，經歷初步利用階段、技術開發階段和快速發展階段，有效地緩解了城市水危機。為了有效促進我國再生水產業的發展，我國已經從法律、政策、標準、經濟手段出發采取了一些措施，推動了我國再生水利用的發展，但由于再生水項目具有外部性、公益性、壟斷性等特性[4]，再生水利用政策體系不夠系統，再生水利用市場機制不夠健全，無法有效激勵更多企業從事再生水生產和更多潛在用戶使用再生水，導致再生水利用發展緩慢[5-6]。

現代激勵概念首先出現在心理學和行為學中，此后行為科學家、心理學家、社會學家等對激勵問題進行了更為深入的研究，并逐漸發展成為完整的激勵理論，目前激勵理論被廣泛運用到管理學、經濟學、法學等諸多領域[7]。政府部門在再生水利用政策體系建設中提出健全激勵機制來促進我國再生水發展，但關于再生水利用激勵機制的研究還十分欠缺。當前促進再生水利用的研究主要集中在產業體系、再生水資源定價、融資模式、補償機制等方面[4,8-10]，因此，很有必要對我國再生水利用的激勵機制進行頂層設計，激勵再生水利用。

針對再生水利用所面臨的問題，本文分析了再生水利用激勵過程面臨的障礙，初步探討了再生水利用激勵機制，以期為政府部門推進再生水激勵政策實施、促進再生水產業健康發展、緩解城市水資源供需矛盾等提供參考。

1 激勵過程分析

1.1 激勵過程

健康的再生水利用發展模式要有一套健全的激勵機制，不斷為再生水利用中的不同主體輸入新的利用動機，幫助社會主動持續地推進整個再生水利用的過程。要設計成功的再生水利用激勵機制體系必須先了解不同主體的行為動機激勵過程。不同主體的行為都是由動機驅使的，是為了實現某個或某些目標，而動機的產生又從人的需求開始。目標的實現與否反過來又作為結果反饋使人產生新的更高級的需求，繼而產生新的動機及行為[11]。

由于城市在發展的過程中對水資源的需求不斷增大，特別是進入到一種供需失衡的狀態時，即水資源供小于需，為了改變這種供需失衡的狀態，便產生一種力求滿足需求和消除供需矛盾的內在驅動力，也就是動機。城市缺水導致城市用水緊張、用水受到限制時，對水資源強烈而迫切的需求勢必造成城市居民的緊張與恐慌，影響社會穩定。為此城市的不同主體就會采取行動滿足自身需求以達到平衡，此時動機作為人的一種內驅力會尋找和選擇目標，使得行為朝向所期望的目標努力。當達到目標后，水資源的需求得到滿足，城市水資源供需失衡得以消除，更高層次的需求繼續產生。目標的不斷完成促進需求層次的不斷提升，激勵過程就這樣螺旋遞進式循環進行。再生水利用中的主體有政府、再生水企業、用戶，其激勵過程的主要內容見表1。

表1 再生水利用主體激勵過程主要內容

1.2 需求層次分析

在需求層次上，馬斯洛需求層次理論將需求按優先順序分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求5個層次，在不斷滿足不同層次需求的過程中實現發展，同時推動人類社會的進步[12]。侯保燈等[13]從人類需求的心理和活動規律出發，引入馬斯洛需求層次理論，提出了水資源3級需求層次理論。參考馬斯洛需求層次理論和水資源3級需求層次理論，本文將再生水利用發展的需求分為3級需求層次：基本需求、健康需求、和諧需求。

a.再生水利用基本需求屬于較低級的需求，對應馬斯洛需求層次理論中的生理需求和安全需求。水資源是城市發展的基礎資源，隨著工業化和城市化的快速發展，資源型和水質型雙重缺水特征凸顯，水資源供需失衡將會嚴重限制城市的發展。水資源短缺指水資源相對不足，不能滿足人們生產、生活和生態需要的狀況[14]，而再生水的利用將配合常規水資源滿足生產生活用水、環境基本用水、河流生態需水等，主要體現在滿足水資源數量上的需求；在此層次上，政府的各種再生水相關政策是推動再生水發展的關鍵，再生水的開發利用量補充到城市水資源配置中，使水資源供需達到平衡，滿足城市用水的基本需求。

b.再生水利用健康需求屬于中級層次的需求，對應馬斯洛需求層次理論中的社交需求和尊重需求。再生水納入水資源統一配置，與常規水資源互補，逐步提高水資源供給保障能力，維持城市健康水循環[15]；在此層次上，市場機制在再生水利用中起主要推動作用，通過不斷挖掘再生水利用的潛力和提高再生水水質標準，優化水資源配置，滿足城市經濟社會的快速發展，使城市水安全得到全面保障。

c.再生水利用和諧需求屬于高級層次的需求，對應馬斯洛需求層次理論中的自我實現需求。人水和諧是人類追求的一種理想的人水關系[16]，綠色發展是一種以人為本自然觀為基礎的新理念[17]。在此層次上，再生水利用的潛力得到完全開發，并建立了有效的再生水回用水質安全保障體系，市場機制成為再生水資源開發和利用中的決定性因素，用水效率極高，公眾形成了節水意識，節水型社會全面建成，水資源需求得到全面滿足，實現人水和諧、綠色發展。

再生水利用的3級需求層次從低到高，按層次遞升，低層次的需求實現后，該需求仍存在，但不再是主要的激勵因素，下一級高層次需求將取代其成為激勵不同主體行為的主要驅動力。在這一過程中，人的積極性被充分調動，不斷從事有目的的對象化實踐活動，不斷為滿足需求而努力，再生水發展3級需求激勵過程如下：基本需求→動機→行為→基本目標→正反饋→健康需求→動機→行為→健康目標→正反饋→和諧需求→動機→行為→和諧目標。

2 激勵過程障礙分析

2.1 政府障礙

目前我國政府部門以法律、法規、通知、規劃和技術政策的形式來制定再生水利用政策框架，見表2。政府部門制定的政策是推動再生水利用的動力[6]，但政府想要通過推進再生水發展來獲取社會、經濟、環境效益的目標遠未達到，使得再生水利用激勵過程的正反饋效果不明顯，有效的再生水利用激勵機制還未形成。政府部門推動再生水發展的行為面臨以下障礙：

表2 再生水利用政策框架

a.再生水利用具有綜合性和復雜性。幾乎所有的城市都在國家和省級政策的指導下鼓勵污水再生利用，但在大多數城市再生水還沒有被納入水資源的統一管理，以至于再生水難以有效地在城市水資源系統中進行分配[18]。住房城鄉建設部主要實施再生水利用的政策，包括擬訂再生水利用的發展戰略和規劃、指導再生水利用設施和配套管網建設等，但水資源配置則是水務部門的職責，而其他部門如生態環境部、農業農村部、國家市場監督管理總局，也對環境改善、灌溉和水質標準等方面擁有管轄權[19]。再生水未納入統一管理，導致各部門監管權力沒有明確界定，監管工作難以協調。

b.再生水項目融資渠道單一。再生水的配套管網等基礎設施的建設需要大量資金投入，“十三五”城鎮污水處理及再生水利用設施建設共投資約5 644億元，新增再生水生產設施投資158億元。城市再生水設施屬于社會公益性事業，傳統的城市再生水設施由國家和地方政府投資建設，這種政府管理運營模式在一定程度上推動了再生水產業的建設和發展，但政府對運營再生水項目的管理水平和效率較低，技術更新速度緩慢，這也阻礙了再生水市場的健康發展。目前城市現有的基礎設施也會成為再生水管道系統建設的障礙[20]，造成再生水配水管網的連接率較低[21]。

2.2 企業障礙

隨著我國污水處理率的大幅提高，城市需水量不斷增加，再生水回用的市場潛力十分巨大，特別是政府部門積極構建的再生水利用政策框架刺激了社會資本參與投資、運營、管理再生水產業的動機。企業從事再生水生產的激勵過程面臨以下障礙：

a.社會資本難以進入再生水市場。再生水項目的前期投資巨大、回收期長、收益率低、風險大，社會資本進入再生水市場的積極性不高，而面對基礎設施建設的巨大投資需求，政府財政沒有充足資金投入到再生水項目建設，造成再生水項目融資困難[10]。再生水投融資的特點降低了再生水企業參與投資、運營再生水產業的動機。城市再生水項目采用基礎設施特許權(build-operate-transfer, BOT)、政府和社會資本合作(public-private partnership, PPP)的模式可以幫助解決資金短缺問題、帶來先進管理經驗[10,22]。

b.再生水定價機制偏離市場規律。當前自來水的價格主要由資源水價、工程水價、環境水價等構成，主要以成本回收為基礎，沒有將水視為一種資源物品，水價調節水資源供需的效果并不明顯[23]。城市水系統從水資源取水、供水、用水、排水、再生利用，其水質的變化反映了水的價值變化。再生水由于公眾接受程度較低和其水質不如自來水，在價格上與常規水資源的競爭優勢不明顯。我國現行的再生水的價格因區域不同略有差異，一般為自來水價格的30%～40%[9]。再生水作為城市污水資源的衍生品，水價結構的不合理也導致再生水的定價產生扭曲[24]，再生水價不能反映其真正價值，再生水生產企業盈利的目標難以實現，再生水利用的市場激勵過程無法實現正反饋。再生水的價格不能反映其真實的供求關系，且價格和供求是市場機制的基本要素，這導致再生水交易不能在市場機制的規律下正常運行。

c.再生水水質標準缺乏一致性。再生水用于城市衛生、消防、環境改善、作物及綠地灌溉、地下水補給的不同類別的水質標準由各自相關的政府部門機構制定，再生水企業在處理技術、參數、數值限值以及監測協議等方面未達成一致[5,25]。目前，根據不同的再生水用途頒布了一系列水質標準，見表3，這些標準由不同機構的專家們在不同年份提出，水質指標和數值以及監測方法缺乏一致性，而一個再生水廠生產的再生水常常分配給不同的用戶。再生水水質標準與污水排放標準不銜接，污水處理廠的水源沒有達到規定要求，再生水企業無法有效保證再生水水質[19]。

表3 再生水水質標準

2.3 用戶障礙

再生水作為城市的“第二水源”，在眾多領域開展了許多應用，用戶使用再生水降低了用水成本、減少了用水限制，從而提升自身用水保障程度、擴大生產。用戶使用再生水的激勵過程面臨以下障礙：

a.公眾接受度不高。城市化進程中引發了水危機，一方面城市管理者努力提高水資源供給保障能力，但用戶因城市水危機引發的水資源短缺的認識沒有加強。再生水利用不僅可以節約大量的常規水資源，而且可以降低污水排放對環境的影響，產生巨大的生態環境效益，包括資源效益、環境效益和對人體健康的效益等[26]。公眾尚不明確再生水在城市的使用程度以及再生水利用的利弊，但公眾的參與對擴大城市污水資源再利用項目起著至關重要的作用。部分公眾對于污水回用具有本能的心理反感，對再生水中潛在的微生物、病原體、化學物質感到恐懼，將再生水放入環境緩沖區再回用可以提高公眾對污水回用的接受度[27]。

b.再生水安全問題。由于處理工藝和運行成本的限制，再生水中仍殘留一定數量的污染物[28]。水質安全保障(包括對人體健康的影響、對生態環境的影響和對生產安全的影響)是再生水利用的關鍵和前提，但由于再生水的自然屬性欠缺，水質安全難以保障，這對再生水回用技術、工藝和水質監管提出更高的要求[29]。

3 激勵機制設計

不同層次、不同部門再生水利用的政策、法律條例、標準構成了再生水利用的外在動力，同時激勵過程面臨一些障礙，包括：部門協調不一致、再生水未納入統一管理、融資模式單一、市場機制未建立、公眾接受度不高等，需要對現有激勵措施進一步整合，設計一套促進再生水健康發展的激勵機制。

3.1 經濟學理論分析

整個再生水發展的激勵過程中反饋機制未能有效運行，即再生水利用的社會、經濟、環境效益目標無法實現，不能有效刺激再生水利用中不同主體新的需要產生。水資源系統和經濟系統間存在一種辯證關系，水資源是社會經濟發展的重要物質基礎，經濟是水資源開發保護的動力[30]。水資源系統為經濟系統提供水資源供給保障，水資源經過經濟系統的利用產生大量污水重新回到自然-社會水系統中，污水資源經過開發利用，則可以重新回到水資源系統中被經濟系統再次利用。兩者緊密相連，既相互促進又相互制約，因此有必要基于經濟學理論探求再生水利用與經濟系統之間的協調關系。

a.產權理論。污水本身無價值，具有一定的社會危害性，治理污水需要社會成本。再生水廠將污水進行凈化處理后生產再生水，這一生產過程具有勞動價值，因此再生水具有一定價值。再生水企業擁有再生水的所有權、使用權、收益權、處置權等。產權的作用可以幫助人們在再生水交易中形成合理的預期，減少交易中的不確定性。在市場經濟中，任何經濟交往都以一定的產權為前提，水質標準的制定和再生水配水管網的建設有利于產權交易。促進再生水產權交易對再生水的配置效率十分重要，能夠產生激勵作用，引導再生水利用行為。

b.公共物品理論。再生水是具有外部效應、競爭性的準公共物品，兼具公共物品和私人物品兩種屬性，其中公共物品屬性主要來自于對常規水資源的替代而產生的社會效益[8]。由于再生水具有外部效應，政府應該給予矯正，否則會造成再生水資源配置失效。矯正的方法主要是政府對再生水利用中的相關主體進行補貼和資助，激勵更多用戶消費再生水以產生更多正外部性激勵。

c.環境價值理論。根據勞動價值論，沒有勞動參與的東西就沒有價值，因此環境資源沒有價值的；根據效用價值論，環境資源可以滿足人類的需要，環境資源具有效用價值。從對環境資源價值的認識發展過程來看，環境資源已經過渡到有價值階段，這為環境資源的有償使用提供了理論依據。再生水廠通過技術手段在一定程度上減少了排放污染物的種類和數量，降低了水資源污染的風險，有效地保護了下游河道的水環境。再生水資源具有明顯的外部價值，但再生水企業卻并未得到相應的補償。此外，再生水用于河道生態補水、地下水補充、綠化等滿足了人類需求，產生了社會、環境效益，在再生水交易時應該加上環境資源的經濟價值。

d.外部性理論。再生水利用的社會收益遠大于私人收益，再生水廠將再生水出售給其他用水戶獲取收益，同時極大地緩解了城市水資源短缺和城市水環境惡化的狀況，帶來非市場性的影響，因此，再生水利用具有外部經濟性即正外部性。而污水排放具有外部不經濟性，污水治理的社會成本大于私人成本，再生水利用可以緩解污水排放的負外部性，因此，必須促進再生水利用的經濟外部性內部化。

3.2 激勵手段分析

針對當前再生水利用的市場機制所面臨的障礙，需要將其經濟外部性內部化，將再生水利用實施者的成本和產生的社會效益轉向內部，可采取兩個主要途徑：

a.公共政策途徑。①教育手段：提高公眾對再生水的接受程度，爭取公眾支持，讓公眾理解再生水利用產生的巨大社會收益，擴大再生水利用的市場。②庇古手段：在外部性場合，必須通過政府行為使外部成本或效益內部化，對再生水利用采用非市場化的經濟手段，如減免稅收、財政補貼等，使再生水企業私人收益低于社會收益的部分得到補償。

b.私人解決途徑。由科斯理論可知，在產權明晰的情況下，私人之間的契約同樣可以解決外部性問題，如形成再生水利用的產業鏈、達成再生水水權交易協議等，從而實現再生水資源的最優配置。

3.3 激勵機制的建立

當前對再生水開發利用管理的部門眾多，包括：水利部、住房城鄉建設部、生態環境部等，政府作為委托人，其追求的是外部價值與經濟價值，即再生水利用產生的社會、經濟、環境效益最大化。再生水企業作為代理人，是再生水利用項目的主要實施者，承擔整個再生水市場的運轉工作，追求自身利益最大化，對于再生水的外部價值關注不多。用戶包括個人和社會群體，他們是再生水利用的直接受益者，同時也是有效推動和監督政府及企業行為的關鍵。從事再生水相關研究的科研機構可對再生水企業、政府部門提供技術支持和咨詢服務。再生水利用具有一定的復雜性，政府部門、再生水企業、用戶、科研機構的相關關系見圖1。

圖1 再生水利用相關關系

政府可以通過政策和行政手段把再生水企業和公眾行為有效地組織起來，妥善處理政府、企業和公眾的利益關系。政府是整個再生水利用項目的倡導者與推動者，因此政府在激勵機制中作為激勵主體起著主導作用。從事再生水生產的企業和使用再生水的用戶作為激勵機制中的激勵客體，是再生水利用的主要實施者和承擔者。當前政府部門對再生水相關科研機構逐步增加科技投入、建立科研和推廣體系，且科研機構在激勵過程中的動機主要來自再生水企業在技術上的需求，因此未將科研機構作為激勵客體。

本文對再生水利用激勵機制定義為：通過對再生水利用激勵過程的障礙分析，激勵主體在當前的激勵環境下采取或加強各種激勵手段對激勵客體產生激勵作用，使激勵客體在追求個人利益的同時達到激勵主體的目標，以促進再生水產業健康發展，實現社會、經濟、環境效益的最大化。再生水利用激勵機制框架見圖2。

圖2 再生水利用激勵機制框架

結合馬斯洛需求層次理論，我國城市再生水發展仍處于基本需求層次，在再生水激勵機制運行的過程中，需要對激勵反饋、激勵目標進行合理評價，驗證當前城市再生水發展過程中基本需求的滿足情況，實時動態調整激勵手段，這有利于修正和改進激勵機制、把握再生水利用實踐活動的規律和方向。

當前多個政府部門參與到再生水利用的規劃、建設與運營管理中，且再生水利用的全過程涉及多學科、多行業、多主體，因此激勵機制的建立有利于部門協調、學科交叉、主體利益合理分配，激發再生水各主體的主觀能動性。

4 結 語

一個健康的再生水激勵過程由再生水不同主體的需求、動機、行為、目標構成，目標的不斷完成通過正反饋機制促進需求層次不斷提升。本文結合馬斯洛需求層次理論將再生水利用發展的需求分為：基本需求、健康需求、和諧需求，研究在3級需求激勵過程下，實現再生水利用的良性發展。從政府、再生水企業、用戶出發分析其在激勵過程中面臨的障礙，梳理了當前的再生水利用政策框架和再生水水質標準。從環境經濟學的產權理論、公共物品理論、外部性理論、環境價值理論出發，分析了促進再生水利用經濟外部性內部化的主要途徑和激勵手段。運用激勵機制理論，確立了再生水激勵機制中政府作為激勵主體，從事再生水生產的企業和使用再生水的用戶作為激勵客體，制定并闡明了我國城市再生水利用激勵機制框架，以促進我國再生水市場的健康發展。