行政與自治均衡互促的村級治理模式建構
——基于結構功能主義的視角

張云生，張喜紅

（東北師范大學政法學院，吉林 長春 130022）

一、問題提出與文獻述評

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”重大命題，鄉村治理現代化作為國家治理現代化的基礎和重要組成部分，是國家治理效能的最直接體現。黨的十九大提出了鄉村振興戰略，確立了“治理有效”等二十字的鄉村治理方針，強調要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，實現政府治理與社會調節、居民自治的良性互動[1]。從鄉村治理的國家頂層設計和原則性要求來看，鄉村治理現代化一方面離不開國家行政力量的牽引和推動，另一方面離不開村民自治的治理作用。當國家行政權和村民自治權在村級治理中相遇時，如何實現二者的均衡與相互促進，最終達到村級治理的“善治”則顯得尤為重要。

目前，學術界關于行政與自治二者關系對村級治理影響的研究主要有三種觀點。第一種觀點認為行政可以促進自治。持此種觀點的學者認為，隨著村民自治的社會基礎與鄉村社會的結構轉型，村民自治有效運轉的基礎條件越來越松動，村級治理體系已經無法再完全依賴于鄉村內生的各種資源，必須尋求新的治理體系[2]。而國家行政力量通過任務輸入、規則嵌入和組織再造，實現了對村民自治的激活[3]。第二種觀點認為行政可能會消解自治。持這種觀點的學者認為，國家權力建設是自上而下單向度的，往往容易忽視鄉村社會的復雜性和農民需求的多樣性，而且由于彼此溝通不充分，村民委員會的自治能力存在被消解的可能[4]。有學者擔憂，在利益密集涌現的大背景下，政府通過建立垂直化的行政機構和權力依附結構，壟斷鄉村治理資源并持續不斷輸入資源以滿足村民總體訴求，但如果行政權力只是單純地負責供給服務的管理，那么則有可能潛藏著政治整合性危機[5]，逐漸形成“強行政”和“弱自治”局面[6]。第三種觀點認為行政與自治要保持適度的均衡。持該種觀點的學者認為，在當前資源下鄉背景下，國家權力越來越介入到村級治理當中，出現了普遍的村級治理行政化現象。然而，村級治理是國家與農民的對接地帶，必須要有一定程度的自治而不能完全行政化[7]。在現代國家體系中，國家治理往往同時朝著兩種邏輯發展：一是政府治理越來越介入到鄉村社會，自上而下的治理是難以避免的，甚至可能內生于農民的現實需要；二是村民自治也越來越多地擴展到國家治理領域，自下而上的民主參與也是不可規避的[8]。因此，要實現村級治理有效，既要考慮到村民自治，又要考慮到行政效率，還要考慮到兩者的均衡[9]。

持第一種觀點的學者大多是看到了鄉村治理現實運行中村民自治能力的不足和國家行政權力的優勢，探討從他治的角度彌補自治的缺陷。持第二種觀點的學者更多的是從鄉村社會內生性角度出發，闡釋村民在村莊治理中的主體優勢和治理潛力，從法理地位和自治權力上強調鄉村治理中村民的民主權利。持第三種觀點的學者既看到了國家行政力量在現代國家建構中的絕對優勢不可逆轉的趨勢，同時也看到了村民自治力量在國家治理中的不可替代作用，在兩種力量均不可或缺的現實語境下轉而尋求二者的均衡，以期實現二者的互補與互促。以上三種觀點深化了學術界對村級治理中行政與自治二者關系的認識，但仍然存在可拓展的空間。首先，在研究的視角上，現有研究主要是圍繞“行政”和“自治”兩個視角分別展開的，大多都是以“鄉政”和“村治”二元關系為前提對具體問題進行的研究。事實上，村級治理更像是一個系統工程，無論是行政還是自治，都是系統運行不可或缺的結構性要素，二者的結構方位不同，意味著所要發揮的功能也不同。因此，將村級治理看作為一個有機整體，進而從結構和功能視角闡釋行政與自治的關系，可能會更有利于找尋村級治理的有效路徑。其次，雖然現有研究主張行政與自治要保持適度的均衡，但對于二者的非均衡表現是什么，是什么因素導致了二者的非均衡，以及如何實現二者的均衡等問題缺乏深入研究。沿著這一研究思路，本文嘗試從結構功能主義的視角來分析解讀當前村級治理中行政與自治的非均衡問題，探討建構行政與自治均衡互促的村級治理模式及其實現的具體路徑。

二、村級治理轉型對行政與自治的雙重需求

村民自治作為一種中國特色的基層民主形式，在鄉村治理中一直發揮著重要作用。然而，隨著城鎮化和城鄉融合的快速發展，鄉村經濟社會功能退化，村民參與自治的責任感越來越弱，甚至出現了“自治空轉”現象。在此語境下，實現村級治理轉型不僅要依靠村民自治力量，更要借助他治力量，在自治與他治的互動中尋求空間。正因如此，國家力量不可避免地進入了鄉村社會，并日益成為村級治理必不可少的關鍵要素。

（一）治理轉型：國家對村級治理的重新定位

在國家治理現代化進程中，在鄉村振興戰略背景下，村級治理的重要性愈發凸顯。第一，從國家治理現代化視角看，鄉村治理現代化直接關系到國家治理現代化的全面推進[10]。國家治理現代化既包括國家宏觀層面上的體系和能力，也包括農村社會微觀層面上的體系和能力；既要求國家力量的增長，也要求農村社會力量的增長。鄉村治理體系現代化是指用規范化和程序化的治理體制代替人格化和隨意性的傳統管理體制；鄉村治理能力現代化則是指提高國家對鄉村事務的干預能力，以此更好地實現國家頂層設計的目標[11]。這要求村級治理系統要通過調整優化治理體系和治理結構提升治理效能，更好地回應國家對鄉村治理提出的目標要求。第二，從鄉村發展的現實需求來看，鄉村振興的基礎在于“治理有效”。在國家層面上，“治理有效”意味著國家關于鄉村振興戰略的意圖得以有效落實，鄉村各項治理活動在國家宏觀制度框架內得以有效開展，農民群體的各項民主權利和合法權益得到有效保障。在鄉村微觀層面上，“治理有效”意味著村級治理主體之間的互動更加協同高效，村級治理方式更加規范化和規則化，村民自我約束、自我調節的自治功能得到充分彰顯。國家宏觀戰略的調整和鄉村社會內生發展需求共同決定了鄉村治理的變革方向，這不僅要依靠國家力量的主導，更有賴于村民參與政治的能力和水平的提高。那么在此基礎上，通過創新村級治理模式，進而逐步實現國家治理與村民自治的有效統一和雙向增強將是當前鄉村治理的現實選擇。

（二）治理需求：行政和自治共同驅動村級治理運行

鄉村治理是一項系統性工程，動力來自于“自內而外、自下而上”和“自上而下、自外而內”兩個方面，且需要兩方面的有機結合[12]。第一，鄉村治理現代化需要適度的國家行政權力介入。隨著鄉村社會基礎邊界、家庭結構組成、村民價值觀念和行動邏輯的急劇變動，鄉村社會的自我調節和整合功能趨于弱化，村民自治的基礎日漸削弱。與此同時，隨著國家對“三農”政策的重新定位，經濟政策表現為由“資源汲取”向“資源輸入”轉變。尤其是黨的十八大以來，黨和國家高度重視鄉村社會治理綜合改革和人居環境改善，實施脫貧攻堅、全面建成小康社會和鄉村振興戰略，使得大量資源持續不斷地向鄉村輸入。為保障國家輸入性資源規范高效地用于“三農”領域，相應的治理要求和治理規則也一同進入了鄉村。以鄉鎮政府為代表的行政力量在鄉村治理中發揮著社會治理和秩序建構的主導作用，這在很大程度上提高了行政效率，促進了鄉村治理的規范。可以說，強大的國家行政力量的滲透和輸入，是相對分散的鄉村社會迅速整合為一體的重要保證[13]，未來這種力量將會繼續存在于鄉村社會，因為我們找不到國家退出的根據和理由[14]。第二，鄉村治理有效同樣離不開村民自治的治理作用。雖然現代國家的力量無所不在，但它并不是無所不能的，自治發揮著對國家治理的強大補充作用，甚至是基礎性作用[15]。1980年廣西宜州市合寨村村民自發形成“中國村民自治第一村”,1988年《村民委員會組織法》試行，40多年的實踐證明，村民自治對于實現群眾自己的事情自己依法辦理，促進農村基層社會主義民主建設起到了重要作用[16]。如果說農村是中國現代化的穩定器和蓄水池，那么村民自治則是保證穩定器“穩定”和蓄水池能夠“蓄水”的關鍵[17]。正因如此，鄉村振興戰略提出了“建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系”，“自治”居于首位，這既說明自治在鄉村治理實踐中的悠久傳統，又說明新體系是在傳統鄉村治理模式的基礎上建構起來的。此外，鄉村治理涉及國家、村級組織和農民等多個主體，農民是鄉村治理最重要的主體，國家在鄉村振興戰略實施過程中堅持“農民主體地位”的總體導向，強調要充分發揮農民的積極性、主動性和創造性，千方百計調動農民參與鄉村治理和鄉村建設[18]。這不僅意味著黨和國家在新的歷史時期依然高度重視村民自治的治理作用，同時也在一定程度上預示著離開村民的民主參與，“治理有效”目標將無法達成。

三、行政與自治非均衡的現實村級治理形態

從應然角度看，村級治理需要行政和自治兩種力量共同發揮作用。但在轉型過程中，由于國家行政權帶有極強的擴張性和吸納性，在壓力型體制和行政化擴張邏輯的綜合作用下，村級治理行政化的趨勢也愈發明顯。相比較而言，村民自治的基礎卻越來越脆弱，其作用和功能并沒有完全得到發揮。行政與自治總體呈現出非均衡運行的態勢。

（一）行政勢強：行政擴大化與村級治理行政化

在“鄉政村治”基層治理體制下，國家最基層的政權只設置到鄉鎮一級，而鄉鎮之下的廣大農村地區則實行村民自治。“鄉政村治”包含著兩種相對獨立的權力：一是自上而下的國家權力，表現為鄉鎮政府行使的行政管理權；二是自下而上的村民自治權，表現為村民對鄉村社會事務自我管理的權力。在這種權力結構下，國家權力止于鄉鎮，國家與鄉村社會有機銜接、合作治理，保持著相對平衡的二元分治治理格局。然而，農業稅費改革和資源流向的逆轉無形中沖擊了傳統的“鄉政村治”體制，國家通過資源下鄉的方式實現了行政權力對鄉土社會的滲透和整合[19]，以行政目標、行政任務和行政內容為主要面向的行政權呈現出擴大化的趨勢。第一，行政目標由傳統時期汲取農村資源的單一目標向當前階段輸入資源、全面改造農村的系統性目標轉變；第二，行政任務由傳統時期征收農業稅費和實施計劃生育政策兩項指標任務向當前階段全面取消農業稅，持續實施糧、種、機、資直補政策，協同推進農村土地改革、社會治理、民生保障、村莊建設、基層組織建設等綜合任務發展；第三，行政內容由傳統時期對村級組織的權力控制單一內容向當前階段行政資源下鄉、行政權力下鄉和行政管理方式下鄉三項內容延展，試圖以此實現村級治理的制度化和規范化。正因為國家權力帶有極強的擴張性和吸納性，所以村級治理行政化的擴張邏輯也就因此而生[20]。其一，行政擴大化促生了村干部的職業化。村干部由“兼職”變成了“全職”，行政科層制明顯，一些專業技術性較強的崗位實行專人專崗。村干部的薪酬構成、管理方式和考核指標基本參照鄉鎮公務員標準執行，一些地方的村干部要通過縣級組織部門公務員公開考試招錄[21]。其二，行政擴大化促生了村級治理行政化。傳統時期的鄉鎮政府只關心村級治理結果，而當前階段的鄉鎮政府在關心結果的同時，同樣重視村級治理的過程，村委會的工作標準、工作形式、工作重心要與鄉鎮政府保持同步，村級財務支出由鄉鎮政府統一管理，治理規則更加流程化、指標化和責任明確化。可以說，村委會的運行方式越來越接近政府部門，常規性工作、程序性的行政事務和中心工作越來越多，行政化色彩愈加濃厚，這無疑對村級治理的結構和方式產生了深刻影響。

（二）自治勢弱：自治功能虛化與自治單元下沉性調適

與村級治理行政化相對的是村民自治功能的弱化。從鄉鎮政府層面看，資源汲取時期，農業稅費是鄉鎮政府運行經費的一個重要來源，鄉鎮政府要與農民之間保持密切的聯系，通過最大程度的村民自治調動農民“交錢”“交糧”的積極性，同時維護鄉村社會的穩定。農業稅費改革之后，鄉鎮政府的運行經費捉襟見肘，主要靠上級政府的財政撥款，其行為模式由向下“要錢”和“要糧”變為向上“跑錢”和“跑項目”，因此也就成為了上級政府的“依附者”[22]。鄉鎮政府與村民之間的聯系不再像以前那樣緊密，甚至出現了“懸浮”。從村干部層面看，傳統時期，村干部的選用主要是基于其社會威望和對村民負責考慮，往往是兼職和義務性的，報酬主要以誤工補貼的形式由村內支付，村干部自己也要上繳農業稅費，所以村干部的角色定位主要是村里的當家人和村民的主心骨。當前階段，村干部的工資完全由國家財政負擔，享受著準公務員的待遇，自然就要按照上級政府的行政要求和行政規則辦事，其工作重心不再是村內事務而是完成上級政府下達的行政任務。從村民自身來看，傳統時期的鄉村社會是“熟人社會”，村民祖祖輩輩在村莊里從事農業生產勞動，彼此之間都很熟悉，村里的大事小事大家一塊兒商量決定。然而，隨著城鎮化的快速發展，越來越多的村民選擇到城市務工或者閑時住城市忙時回村莊，農村“空心化”和農民“原子化”現象愈加顯著，鄉村社會由“熟人社會”向“半熟人社會”甚至是“陌生人社會”發展，村民自治的條件明顯不足。而且國家持續地給農民“好處”使其產生了過度依賴的心理和等靠要思想，主動參與村內事務的熱情和動力逐漸弱化[23]。基于村民自治弱化的現實，一些地區開始探索實現村民自治的有效形式。如湖北秭歸、廣東清遠、廣西河池和貴港等地探索了“自治下沉”模式，通過重新劃分自治單元、重新設置村民自治組織和制定更細致的自治規則等方式回應村級組織行政化和村民自治積極性不高等問題[24]。

四、結構功能主義視角下的非均衡治理成因解讀

村級治理是一定結構下行政和自治共同組成的一個有機系統，行政和自治在系統內部各自發揮著不同的功能，二者間的結構關系直接影響著功能發揮。村級治理轉型不僅是新時期村級治理實踐與“鄉政村治”治理結構互動的反映，更是行政和自治功能相互調適的過程。村級治理運行中表現出的行政與自治非均衡問題有其結構功能性成因。

（一）理論分析框架：結構功能主義的分析視角

結構功能主義是一套以結構功能分析為特征的系統性的社會學理論。該理論從結構和功能以及二者的相互關系出發，將社會看作為一個具有一定結構或組織化形式的系統。系統由不同的子系統構成，各部分之間以有序的方式相互關聯并發揮各自功能，以此維系著整個系統的穩定與延續。結構功能主義的終極目標是追求結構與功能的統一，強調社會整體的一致性以及在此基礎上實現整個社會系統的均衡和諧[25]。但該理論同時認為，雖然整個社會系統是以均衡的狀態存在著，但這并不意味著各子系統之間不會發生變化，當各子系統之間的結構均衡被打破時，整個社會系統就會由“正常狀態”模式進入“病態社會”模式[26]，要恢復整個系統的穩定與平衡，就必須重新明確每個子系統在整個系統中的“地位—角色”，通過角色行為的相互適應和價值規范，實現功能整合與目標達成[27]。村級治理一般是指以農村為單位的村域范圍內的治理，從結構功能主義的視角來看，村級治理與其他社會系統一樣是一個系統工程，是由行政子系統和自治子系統共同構成的村級治理有機體，國家行政權和村民自治權分別在各自子系統內發揮著不同的功能，從而共同塑造著村級治理的結構功能形態。當子系統之間的結構關系發生了變化或呈現出非均衡的發展態勢，其功能也會隨之改變，甚至可能出現一種功能對另一種功能的擠壓。而結構功能的變化最終要依靠與之相關的行動者的推動，其結果也在行動者的行為上有所體現。

（二）非均衡治理生成：結構變動、功能吸納與角色離散

1.結構變動：國家行政權向鄉村社會的延伸

雖然從理論上講，“鄉政村治”中國家行政權和村民自治權是相互獨立的兩種權力，但從結構上看，“鄉政村治”實則為“行政權”和“自治權”自上而下的線性結構組合。在這種結構設計中，處于“上位”的國家行政權具有天然的結構勢能。第一，國家行政權具有向下延伸的本質特性。雖然在制度設計上“政”與“治”是有所區分的，《村民委員會組織法》也明確規定了鄉鎮政府與村委會之間是“指導”而非“領導”的關系，但從國家權力結構的實然特性出發，國家體制總體上以權力和資源向上統合為基本面向，這種特性促使國家行政組織不斷向下擴張以提高整合社會資本的能力[28]。此外，《村民委員會組織法》同時規定村委會要協助鄉鎮政府開展工作，這為國家行政權進入鄉村社會提供了現實基礎和法理支持。第二，村民自治權無法抵擋國家行政權的結構性擴張。在國家總體體制下，村委會實質上是黨領導下的群眾性自治組織，村民自治追求的是國家權力深度介入下的有限自治而非純粹自治，村民自治從一開始就存在很強的外部依賴性。從主觀層面講，村民的自治意識培育、對自治權利的把握以及自治能力的提升都需要比較長的政治社會化過程。從客觀層面講，現實中的村莊資源分配、村莊發展規劃等重要事項并非完全由村莊自行決定，這在事實上強化了村民自治的外部依賴性。因此，在面對自上而下的國家行政權力擴張時，村民自治無論是從主觀上還是從客觀上都不具有抵御性。第三，村級黨組織為國家行政權進入鄉村社會提供了橋梁。雖然我國的基層政權止于鄉鎮一級，但黨的基層組織卻可直抵鄉村，村黨支部作為黨在農村的基層組織，接受上級組織鄉鎮黨委的領導，領導和支持村委會行使職權。與此同時，鄉鎮政府在鄉鎮黨委的集中統一領導下依法行使行政權，二者在價值取向和行動邏輯上高度一致，鄉鎮政府的行政指令往往與鄉鎮黨委的決策部署一同向下傳遞。由此產生一種可能或趨勢，即當鄉鎮黨委向村黨支部下達指示時，來自鄉鎮政府的行政要求也同時通過村黨支部間接到達村委會，以此保證鄉鎮黨委決策部署的貫徹落實。

2.功能吸納：正式規則對非正式規則的漸進替代

治理規則決定著治理活動的方式和手段，不同治理規則會促生出治理主體不同的行為模式和不同的治理效果。治理規則有正式與非正式之分，正式治理規則以正式制度為基礎，非正式治理規則以非正式制度為依托。在村級治理中，既存在自上而下的國家法律、政策及行政命令等正式治理規則，也存在根植于鄉村社會內部的村規民約和習俗禮法等非正式治理規則。長久以來，非正式治理規則在維持鄉村社會秩序、促進村莊和諧穩定方面一直發揮著重要作用。然而，隨著國家行政權向鄉村社會的結構性嵌入，出現了正式治理規則對非正式治理規則的功能吸納現象。一方面，國家治理現代化的政策導向對基層治理提出了更高的要求，鄉鎮政府必須嚴格按照國家的治理邏輯和治理標準行使職權，這也促使其不斷通過精細化、標準化和程序化的正式治理規則來推動村級治理實現規范化和現代化。而囿于人財物等行政資源的有限性，鄉鎮政府往往只能依靠村民自治力量深入鄉村社會內部，通過規范村委會的治理行為、治理方式以實現國家資源輸入的精準性和有效性，這在一定程度上推動了正式治理規則對非正式治理規則的吸納。另一方面，鄉村社會的結構變遷加劇了原子化、分散化和碎片化趨勢，依托于鄉村內生資源而確立的村民自治逐漸失去了自主的秩序生產能力[29]。村民對村莊共同體的價值認同不斷弱化，村規民約和鄉俗禮法越來越失去制約作用，熟人社會時的“人情面子”在解決村民利益矛盾時顯然不如國家政策法規有效，村級治理越來越需要借助國家力量來實現治理目標，由此倒逼國家正式治理規則對鄉村非正式治理規則的吸納。此外，國家發放的惠民補貼往往繞過中間環節以“直補”方式直接到達村民手中，既避免了村級組織的貪污、截留和暗箱操作的可能性[30]，又進一步為正式治理規則對非正式治理規則的吸納提供了空間。需要強調的是，正式治理規則對非正式治理規則的功能吸納建立在國家行政權對鄉村社會結構性嵌入的基礎之上，沒有權力結構的變化就不會有功能的變化，反過來，結構變化的意義和價值最終都要體現在功能的變化上。

3.角色離散：村委會雙重功能定位下的行動偏移

雖然《村民委員會組織法》明確規定村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，但客觀來講，村民自治總體處于國家整體性制度安排之下，其本身是現代國家建構不可分割的一部分，村委會的合法性基礎不僅在于自下而上的村民賦權，更得益于自上而下的國家賦權。正因如此，村委會在村級治理中同時具有兩種功能。一方面，它作為國家治理的基礎，成為國家治理體系的一部分；另一方面，它又是村民自治權力的運用，表現為村莊公共事務的自我管理[31]。在雙重功能定位下，村委會既要承擔好自上而下的國家治理任務，扮演著上傳下達的“政府代理人”角色；又要履行好村內事務和村民訴求的協調引導責任，扮演著下情上傳的“村民當家人”角色。然而不可避免的是，一種角色的強化必然會導致另一種角色的弱化。隨著國家資源的持續輸入和相應“規則”的捆綁輸入，來自上級的標準化監督和量化考核越來越多，村委會只有通過規范化、流程化的行政治村方式才能達到上級的要求，治理規則和風格越來越接近政府部門的“公事公辦”[32]。但同樣不能忽視的是村級治理有其固有的特殊性、復雜性和多樣性。第一，村級治理要直接與村民打交道，不同的人、不同的事要采用不同的方法區別對待，整齊劃一的行政手段不一定適用；第二，行政化的治理方式往往對大事、難事比較有效，但對于田間地頭、雞毛蒜皮的瑣碎小事并不起作用；第三，村與村之間的習俗禮法存在一定的差異性，就事論事、合情合理往往更重要，這就使得村級治理很難實現統一化、標準化和量化。在人財物和精力有限的情況下，村委會一般很難做到“兩全其美”。在自上而下的組織監督和自下而上的民主監督面前，村委會在行動取向上往往不得不選擇對自身約束力更強的上級負責。

五、行政與自治均衡互促的村級治理模式建構路徑

結構功能主義認為，一個系統之所以能夠完整地保存和協調運行，正是由系統結構的穩定性和有序性特征所決定的。反之，當系統結構的穩定性、有序性遭到沖擊和破壞時，整個系統相應地就會發生混亂和拆解。這時，若要繼續維持系統的存續，就有必要對系統的結構進行優化，對各子系統的功能進行調適，甚至需要重新明確每個子系統的“地位—角色”，以此重新實現功能的整合與目標達成。長遠來看，行政與自治的非均衡運行不利于村級治理系統的穩定和持續，甚至會影響鄉村治理現代化和鄉村治理有效目標的實現，因此，有必要構建一種行政與自治均衡運行的村級治理結構，以此促進二者的角色互動與功能互補。

（一）一體雙軌運行：構建行政與自治均衡的治理結構

“鄉政村治”結構下，“行政”與“自治”看起來各司其職而又無縫銜接，但在實際運行中卻呈現出二元單軌的線性壓力型結構狀態，理論預設的行政與自治的權力邊界很容易在行政勢強、自治勢弱的非均衡中被打破。對此，要使自治空間不被壓縮，唯有設計行政與自治雙軌運行的治理結構。第一，建立村級行政組織，劃轉村委會的行政職能。由于行政與自治的銜接點在村級層面，因此有必要在村級層面分設行政組織和自治組織。分設后的村級行政組織采取“條塊結合”的管理方式，接受鄉鎮政府和村級黨組織的雙重領導，職能主要是承接上級的行政事務，完成自上而下的國家治理任務。鄉鎮政府對其職能權限、人員配備及運行經費給予明確的政策和資金支持。在此方面，國內一些地區已經開始進行了類似的探索。例如：廣東省清遠市在每個行政村都設立了“農村社會綜合服務站”，并將其定位為鄉鎮政府的“派出機構”，服務站工作人員原則從村兩委成員中選用，不足部分向社會公開招錄，工資全部由財政撥付[33]。湖北省秭歸縣則將行政辦公系統延伸至村級層面，建立了村級行政服務平臺，規定了村級行政組織所要完成的行政審批事項和政務服務事項。與此同時，村委會不再承擔行政任務，而是在村級黨組織的領導下專心履行好村民自治職責，對村民會議和村民代表會議負責。第二，建立村委會領導下的多形式的“微自治”組織。要有效扭轉自治勢能弱的結構狀態，除了在橫向上明確村委會的自治地位、廓清行政與自治的權力邊界之外，還需在縱向上強化自治的根基，一些地區積極探索自治下沉有效形式的原因也在于此。例如：黑龍江省方正縣以屯為單元進行的“村委會+理事會”的村民自治改革，湖北省秭歸縣將自然村落作為新的自治單元的試點探索，廣西木寨村的村下屯級自治、村屯多層自治和社會組織自治等多種自治形式并用，均是有效實現村民自治的新嘗試[34]。這些自治組織在宣傳黨和國家的政策法規、協調解決村民之間的矛盾糾紛等方面發揮了積極作用，既能夠幫助村民發家致富想辦法、找路子，又能夠幫助村委會排憂解難、疏通民意，擴大了村民自治的群眾基礎。需要進一步強調的是，雙軌治理結構改革后，雖然在村級層面同時存在行政與自治兩個平行組織，但二者同在村級黨組織的領導之下，共同面向所有村民，同時接受上級政府和村務監督委員會的監督，是作為一個整體統一于村級治理單元之中。如此，既能為國家行政任務名正言順下沉到鄉村社會提供法理支持，又能保證村民自治的法理地位不被削弱，進而形成兼具系統性、整體性和協同性的村級治理結構。

（二）雙軌一體協同：發揮行政與自治互補互促的治理功能

結構的最終價值要體現在功能發揮上。優化村級治理中行政與自治的結構性設計，最終并不是為了造成行政功能和自治功能的割裂，而是在明確權力邊界的基礎上發揮二者的功能優勢和協同作用，以此實現村級治理的最大效能。從本質上講，設置村級行政組織的目的是為了向村民提供更加優質的公共服務和推動鄉村社會的高質量發展，而村委會充分行使自治權最終也將有助于國家治理鄉村目標的實現。從這個意義上說，行政和自治之間并不是沖突的關系，而應該是協作和相互補充的關系。正因如此，村級治理應遵循行政與自治分工明確、協同合作和有機融通的邏輯進行。第一，制定明確的行政運行規則和更加細致的自治規則。在行政運行規則上，上級政府應在村級行政組織的職責權限、人員配置、績效考核等方面作出明確規定，建立健全村級行政組織的人員準入與退出評價機制。村級黨組織應積極發揮組織監督作用，防止其濫用職權、以權謀私行為的發生。同時，充分發揮村務監督委員會或其他形式的村務監督機構的民主監督作用，以維護全體村民的民主權利與合法利益為宗旨，防止村務不公開和暗箱操作行為的發生。在自治規則完善方面，《村民委員會組織法》主要對村民自治組織的建設作出了原則性規定，而對于更加細致的程序和規則并沒有作出明確規定。因此，在黨中央倡導探索村民自治多種方式的背景下，國家應在村民自治的層級、運行方式、主要原則、基本內容和自治程序等方面制定更加細致的規則，為村民參與村莊治理提供協商渠道和協商規則，保證村民自治的質量和效果。第二，建立行政與自治分工合作機制。行政與自治的分工體現在：行政組織主要承擔上級行政任務，如村莊公共建設項目申報、村莊公共服務提供、國家項目資金落地對接、村級數據匯總上報以及迎接上級工作檢查等；自治組織根據《村民委員會組織法》辦理村莊自治事務、調節民間糾紛、協助維護社會治安、反映村民意見以及促進村莊生產建設和經濟發展等。行政與自治的合作體現在：無論是行政組織還是自治組織，都要與一家一戶的村民打交道，解決村民具體的訴求，只有二者緊密配合、通力合作才能完成好村級治理任務。以往的村級治理中，村委會往往面臨著政府代理人和村民當家人的雙重角色困境，而在雙軌治理結構中，政府代理人和村民當家人分別由村級行政組織和自治組織承擔，避免了角色沖突。第三，提高行政與自治的有機融通。行政與自治的融通體現在治理手段上，即正式治理規則與非正式治理規則要協同綜合使用。在此方面，廣東省清遠市進行了探索嘗試并取得了很好的效果。《清遠市農村社會綜合服務站工作職責目錄（試行）》明確規定，農村社會綜合服務站工作人員須同時承擔行政與自治兩種職責。具體來講，在處理計劃生育、農村合作醫療、困難救助等行政事務時，服務站工作人員必須按照鄉鎮政府的規范要求操作。與此同時，每位工作人員要以自己所生活的自然村（屯）為基礎開展“包片”工作，利用自然村（屯）的理事會或議事會、本人的社會關系和人情網絡推動村級治理事務有效開展[35]。這種運行機制綜合考慮了行政的科層性與自治的鄉土性。一方面，正式治理規則依托于國家行政資源和行政權力，可以更加便利地處理程序化和規則性的行政事務；另一方面，非正式治理規則依托于村莊內部的人情網絡和道德約束，可以更加靈活地處理非程序化和不規則性的自治事務。進而言之，有效的村級治理既需要得到國家授權的合法性，同時也需要得到村民價值認同的合情合理性。二者的有機融通和優勢互補能夠使村級治理更加協同高效。

（三）黨建雙向統合：完善行政與自治有效銜接的一體化機制

結構功能主義認為，社會系統的基本結構是在行動者之間的關系結構基礎之上形成的。無論是構建行政與自治一體雙軌運行的治理結構，還是發揮行政與自治雙軌一體協同的治理功能，都始終無法繞開的一個重要問題是：二者之間的一體關系結構如何建立，何以實現二者的有效銜接與緊密互動。“農村基層治理是以政黨權力為代表的國家權力與基于鄉土社會的自治權力互動的過程。”[36]黨建雙向統合是行政與自治均衡互促的村級治理模式建構的邏輯前提和有效運行的核心要件。第一，發揮村級黨組織的紐帶和通道作用。中國共產黨的一個最重要特征就是其作為國家與社會的“紐帶”和“通道”而發揮作用[37]。黨既能夠將社會利益整合到自身領導制度體系之中，又能將社會訴求輸入到國家治理體系之中，從而實現黨的領導與國家治理的有機統一。村級黨組織作為黨和國家在鄉村社會的權力代表，無疑是村級治理的政治中心和組織中心。行政與自治之間要實現均衡互促，關鍵要發揮黨在村級治理中的體系引領、機制構建、內在張力調控及優化向度中的“跨主體”治理優勢和政治統合作用，形成整體性的鄉村治理聚合網絡。第二，促進村級黨組織與自治單元之間更具包容性的協商互動。近年來，隨著國家加大精準扶貧和鄉村振興的力度，村級黨組織被賦予了更多的權力和責任，但同時也加劇了村級治理行政化傾向，村黨支部和村委會忙于完成上級黨政機關下達的任務和考核，加之當前在全國范圍內推行的村兩委班子“一肩挑”改革，使村級治理的行政化趨向愈發顯著，而這不可避免地會造成其代表鄉村利益和村民自治的力度減弱[38]。因此，在村委會領導下的微自治組織中，可探索由村黨支部委員或骨干黨員兼任其領導人制度，如此既能將國家治理資源和社會資源帶入到村級以下的自治單元，通過一定的協商程序推動黨的政策目標落地，又能擴展黨組織與自治組織的互動界面，進而化解標準化行政手段不能解決的治理題難。第三，強化村級黨組織的思想動員和組織動員功能。現實運行中，村級治理包括黨的基層組織（第一書記和村黨支部）、國家的行政化組織（駐村工作隊和掛村干部）、村民自治組織、常駐鄉村的社會組織、承建鄉村振興項目的企業組織、村民自發形成的群眾性自治組織等多個群體，每個組織的價值取向和行動邏輯都不盡相同，無法避免地會產生一些矛盾和沖突。這就需要發揮村級黨組織的思想動員作用，及時對村級治理中的“負面情緒”進行思想上的疏導和矯正。同時也需要每一位黨員走進村民深處，問計于民，問需于民，切實將黨和國家的聲音傳到千家萬戶、各行各業，將村民的現實訴求及時帶回黨的組織，提高黨和國家決策的科學性和民主性，夯實鄉村治理的群眾和社會基礎。

六、結論與討論

在推進國家治理現代化和鄉村振興戰略的時代背景下，村級治理實際肩負著鄉村治理現代化和鄉村治理有效的雙重時代使命，需要國家力量與鄉村社會力量的共同參與、積極推動。在“自上而下”和“自下而上”兩種治理邏輯并存的現實語境下，完全寄希望于國家行政力量或村民自治力量承擔鄉村治理任務、實現鄉村治理目標是不太現實的。一方面，行政和自治都有其自身的信息、知識、能力和工具選擇的局限性；另一方面，鄉村社會有其固有的特殊性、復雜性和多樣性。這就決定了二者中任何一方都不可能完全獨立有效地解決所有鄉村治理問題，因此需要二者的通力合作與緊密配合。

然而在現實村級治理運行中，行政和自治二者并不均衡，甚至出現了強行政、弱自治的局面。運用結構功能主義分析發現：國家行政權與村民自治權的線性權力結構組合以及國家行政權處于“上位”的結構勢能，使二者之間的權力結構發生了變動。國家治理現代化的政策導向和鄉村自主的秩序生產能力不斷弱化，使國家正式治理規則對鄉村社會的非正式治理規則產生了功能吸納。而在對接國家與村民的過程中，村委會的角色離散和行動偏移進一步助推了行政與自治的結構失衡與功能失調。在行政和自治兩種力量均不可或缺且不能相互替代的現實語境下轉而尋求二者的均衡與互促是當前鄉村治理最現實的選擇。基于此，本文建構了行政與自治“一體雙軌運行”的村級治理結構和“雙軌一體協同”的治理功能機制，并通過村級黨組織的政治統合與組織嵌入，在行政與自治之間建立起有效銜接的紐帶和通道，以此凝聚起村級治理的強大合力。

總而言之，在鄉村治理現代化和鄉村治理有效雙重目標驅動下，村級治理需要國家力量與鄉村社會力量的共同參與和緊密配合。當前國家在鄉村治理領域的轉型正在深刻影響著村級治理實踐，運用結構功能主義分析框架將行政與自治同時作為村級治理系統的有機組成部分統籌考慮，將有助于化解當前村級治理行政化和村民自治功能虛化困境，為善治鄉村建設提供一個新的視角和思路。