經濟法主體視角下的平臺治理

唐銘良（武漢工程大學，湖北 武漢 430205）

日趨成熟的平臺經濟正深刻地改變著我們的社會生活方式。一方面，平臺大大提升了社會經濟的運行效率，也給人們的生活帶來了極大的便利。但另一方面，平臺經濟的迅猛發展不但沖擊著傳統行業，其自身也帶來了許多新問題，使得在傳統經濟模式下得心應手的法律規制手段面臨著前所未有的挑戰。在這種情況下，如何妥善地運用現有法律資源治理平臺經濟所產生的一系列問題、保障平臺經濟健康發展，就成為大家共同關注的問題。

面對平臺經濟形態下出現的新問題與新挑戰，平臺經濟中復雜多變的管理與被管理關系難以被傳統的部門法所調整，卻與經濟法的調控功能有異曲同工之意，其以維護平臺生態健康發展為宗旨的精神，更是暗中契合了經濟法所追求的社會本位理念。在對平臺經濟法律關系的研究中，對其主體理論的研究是連接平臺治理宗旨與具體權義結構的樞紐，因此本文從經濟法主體視角出發，探討平臺在平臺治理中扮演的角色，厘清平臺治理中各方發揮的作用，希望有助于平臺經濟下法治理論探討的推進。

一、價值取向——平臺治理研究的邏輯起點

（一）宗旨

對平臺治理中的權義結構等問題的探討離不開對平臺治理中的主體資格、角色定位等問題的研究，因此必須針對平臺治理中的宗旨與基本原則等價值取向問題展開先期研究。

平臺的治理涉及政府、平臺、平臺參與者等多方主體，政府與平臺自身又是其中的關鍵角色。平臺治理的對象，是以平臺作為主體、平臺的多方參與者依附其上而構成的一整套生態系統，傳統企業通過提供產品或服務參與市場競爭，內部各組成機構之間往往不存在競爭。而平臺企業則是通過維護內部市場健康發展的方式參與到平臺外部市場的競爭中去，其內部本身也存在競爭，而該競爭的范圍和規則都是由平臺創造的，這就表明平臺同時具備市場競爭者和市場管理者的身份。因此平臺治理的宗旨是要在抑制平臺負外部性的同時，實現整個平臺生態系統價值的有效增長，并協調增長價值在利益相關者之間的公平分配，即實現平臺生態的健康發展。

（二）基本原則

對平臺治理基本原則的確立能夠釋放治理的基本價值與宗旨，指導具體規則的生成，具體規則體現基本原則，從而有助于治理宗旨的實現。因此在明確平臺治理宗旨后，對其基本原則之確立也十分緊要。

1.安全保障原則

這是對平臺經濟治理的最低要求，也是促進平臺經濟健康發展的應有之義。這里的安全總體上分為三個層級，在最底層，是要確保平臺用戶在參與平臺經濟活動過程中的人身、財產、信息上的安全；在中間層，是要確保平臺生態系統在運行過程中的技術能力、管理制度上的安全，防范平臺系統性風險的發生；而在最上層，更是要保證平臺中不存在影響社會穩定、國家安全的危險因子。

2.維護社會整體效率原則

高水平的經濟效率是平臺經濟得以迅速發展的重要原因，集中體現在平臺能否高效促進供需雙方交易的達成，這也是平臺價值的重要體現。整體效率由個體的與團體的經濟效率組成，但并不是簡單疊加，因此在鼓勵個體與團體效率提升的同時，若其妨害社會整體效率的提升，就有必要對其作一定限制。

就平臺內部而言，平臺的效率水平由平臺規則體系的完善程度以及平臺技術的持續創新所決定。若平臺的規則體系不能妥善地引導創新、分配利益、解決糾紛，平臺參與者會更傾向于采取價格戰、虛假宣傳等惡性競爭手段，而不是將精力放在提升商品或服務的質量水平上。平臺技術的持續創新更是平臺迅猛發展的動力所在，不僅體現在相關網絡技術創新的頻率、速度、質量上，還體現在平臺服務方式、交易流程、發展模式的創新上。

就外部視角來看，平臺這一生態系統的經濟活動與其所處的經濟社會環境相互影響，在經濟效率的整體運行機制上強調各平臺生態的團體效率要與社會整體效率相協調，其對社會整體效率的損害不應超過其提高局部經濟效率而給社會整體效率帶來的收益，否則只是追求局部的經濟效率，甚至是個別利益團體的私利，那就背離了平臺治理的價值取向。同時要注意各平臺之間的利益平衡，堅持平臺間創新為主導的良性競爭，克制平臺對社會要素的過度整合，維護健康積極的平臺間競爭秩序，避免因大量平臺生態凋零而引發的系統性風險。

3.維護社會總體公平原則

與整體效率原則相比，經濟法的總體公平原則要求在平臺治理中實現形式與實質相統一的公平，這也反映了經濟法的價值取向與治理宗旨。具體到平臺治理中，體現為平臺內部治理中的總體公平與外部視角下平臺間競爭時的總體公平。

在平臺內部治理中又分為兩個層次：當對平臺參與者進行管理時，由于不存在獨立于平臺方的壟斷組織，各平臺參與方處于相對平等的地位之上，內部市場的經濟運行呈現出相對自由的狀態，僅僅依靠平臺規則體系的調控功能就足以維持其正常發展，因此平臺方應將其對各個平臺參與方的權利與權利行使自由之維護、競爭機會之保障、信息不對稱之克服作為首要目標，強調對形式公平的維護；而當對平臺管理方進行規制時，就應該要求其不得對各參與方差別對待、“看人下菜碟”，而要根據各參與主體的資源稟賦、規模水平等因素來配置相適應的義務，強調平臺的社會擔當與責任意識。

就外部視角而言，目前在我國，以騰訊、阿里等為代表的超級平臺生態已初具規模，活躍用戶數量已達10億之巨，其對社會資源的整合程度和對市場競爭秩序的影響是過往不可想象的。總體公平的實現需要反壟斷法通過保護競爭秩序來實現總體公平，因此完善反壟斷立法、加強反壟斷執法成為政府相關監管部門迫在眉睫的建設目標。

二、雙重角色——平臺主體地位的分析框架

經濟法關注一切能夠對社會經濟結構產生重大影響的社會關系主體及其行為，并基于社會整體利益的價值取向對其進行規范引領。從理論建構的路徑上來看，在沒有明確新生社會關系主體的經濟法主體資格之前，與其有關的權義結構等問題自然也就無從談起。“經濟法主體的核心在于主體的行為具有社會性影響”[1]，作為深刻影響到社會經濟生活變遷的平臺，理應將其歸于特定的經濟法主體，賦予其經濟法權利，明確其經濟法義務。

科斯認為，企業存在的原因是其內部的行政成本低于外部市場配置資源的交易成本，而平臺方在此基礎之上，還能運用各種網絡技術手段跨越時間間隔與空間距離的限制，快速將多個市場中的供需雙方進行精確匹配，事實上在平臺內建立了一個規模不定的內部中介市場，并通過自己的價格或非價格機制在內部中介市場進行資源的配置。這意味著，平臺在一定程度上突破了傳統企業與市場二分的邊界，作為私主體而取得了部分市場規則制定、維護與裁決的權力。

張繼恒認為，“從理論上把經濟法主體結構界定為‘國家干預主體—國家干預受體’二元組合是最為恰當的。這是因為‘國家干預主體—國家干預受體’二元組合正是基于‘國家—市場’分析框架所推演出來的，而且又明確揭示了現代經濟法的國家干預之本質，使其能夠與民事主體、商事主體、行政法主體等嚴格區分開來”[2]，無需再創造一些新型的主體類型，只需要基于其本身的特性，在參加不同法律關系時，賦予該主體相應的權利義務，即可成為不同法律關系的主體。

對平臺在一定程度上存在著經濟法第三法域的特性，作為以營利為目的參與到市場競爭中的私主體，它理所應當可以作為經濟法調控受體之一，接受政府對其的調控。如其對市場競爭秩序的破壞行為將受到競爭法的規制、對一般消費者的權益侵犯行為將受到消費者權益保護法的懲戒；然而它又可以作為經濟法調控主體之一存在，任何加入這個生態系統中的法人、自然人都或明或暗地接受著平臺對其的管理，通過與政府調控相配合，在一定程度上可以克服以政府為主導的對平臺生態系統進行規制的缺陷。筆者結合對“國家干預主體—國家干預受體”這一二元框架的理解，認為可在國家干預主體與國家干預受體這對主體概念中為平臺尋求恰當的角色定位，并可據此明晰其權利義務的經濟法邊界。

（一）干預主體角色的實然觀察

平臺經濟下的政府調控失靈是平臺成為經濟法調控主體的現實基礎。以政府為主導的調控模式最大的優勢在于，“作為國家權力最經常、最實在、最普遍的政府，在代表社會整體利益上除具有合法性、合理性和正當性外，無疑更具有比較優勢。”[3]作為社會整體利益的最主要的代表者與維護者，應當及時對影響到民眾生活方方面面的平臺經濟進行必要的規制。伴隨著平臺經濟的迅猛發展，傳統的規制手段隱患重重，有必要尋求與平臺管理權力的協作調控模式，可以在一定程度上彌補政府干預的缺陷。

1.監管空白——信息爆炸帶來的政府調控困難

在信息爆炸的年代，平臺中來源廣泛、良莠不齊的各類信息給政府監管帶來了巨大的挑戰。傳統的行政監管方式根本不可能對如此眾多的準入信息一一審核，監管部門難以掌握市場中交易者的信息，存在巨大的監管隱患。同時，由于網絡交易的興起，在平臺上每分每秒都在發生海量的各類交易，這些交易金額相差懸殊、標的物千差萬別，監管部門要想在其中及時辨別涉嫌違法的行為，簡直是個不可能完成的任務。即使能夠發現部分涉嫌違法的行為，由于立法的分散與滯后，監管部門也很難給出令人滿意的處理結果。最后，對于平臺中糾紛的化解與各方利益的衡量等問題，由于平臺內部信息的不透明、公力救濟的價值不高，動用稀缺的司法資源來一一裁決成本過高，難以實現。

2.法理源流——平臺自治權力的自發形成

交叉網絡外部性與價格非中性是平臺生態的兩個重要特征。在交叉網絡外部性的加持下平臺兼具規模經濟效應與范圍經濟效應，從而使得平臺生態所占有的資源與市場份額呈指數級增長，平臺雙邊市場對平臺生態的依賴性愈發強烈。價格非中性則擾亂了平臺單邊市場中價格因素，使得傳統反壟斷法上通過錨定價格來進行定量分析的方法SSNIP測試法失靈，部分影響了反壟斷法的介入，模糊地帶的平臺壟斷行為頻發，最終導致了某些平臺對社會經濟活動的過度整合，以騰訊、阿里等為代表的超級平臺就是例證。這兩個特征導致了平臺生態對資源優勢的占有與運用，這是平臺權力產生的源泉。

一方面，平臺對平臺參與者不容抗拒的管理行為，客觀上將平臺參與者置于更為不利的地位，使得平臺承受著監管部門與社會輿論的雙重壓力。為了分散風險，平臺不得不通過平臺規則的形式要求平臺參與者自愿讓渡自身部分權利。另一方面，政府有理由將部分調控權能讓渡給具有技術優勢、管理基礎的平臺方，這不僅有利于調控目的的實現，也契合了信息時代的發展趨勢，最終實現了平臺自治權力的合法性。

（二）受控主體角色的應然存在

平臺因其自身存在的難以克服的固有缺陷，不能夠有效彌補政府與市場的雙重缺陷，無法超脫于政府調控而獨自發展，這是平臺成為經濟法受控主體的現實基礎。平臺的調控就像是一柄雙刃劍，它在克服市場失靈、彌補政府調控缺陷的過程中，在一定程度上促進了本行業平臺經濟的協調穩定和健康發展，對整個社會經濟的發展起著積極的促進作用。但平臺的特殊性使得它在這個過程中也會產生限制競爭、過度競爭、數據安全等不良后果。因此，在大力鼓勵和支持平臺經濟發展的同時，強化對互聯網平臺經濟的規制，防范其運行風險與處理其違法行為，以促進平臺經濟的健康運行、維護良好的市場競爭秩序，迫切需要政府的適當規制。平臺在發展過程中可能產生的不良后果大致可以分為以下兩個方面：

1.對行業內外部市場的過度整合

平臺作為以營利為目的的市場主體，天然具有追求超額利潤的傾向，而在交叉網絡外部性的加持下平臺兼具規模經濟效應與范圍經濟效應，再借助算法、大數據等技術工具，平臺擴大規模、積累用戶的速度更快，壟斷優勢的形成時間大大縮短，行業內壟斷風險居高不下。實踐中，一個個規模驚人超級平臺接二連三的形成，憑借其生態對平臺參與者的強大黏性，往往能夠將自身的線上優勢延伸、傳導至其他行業、領域，輕松擊敗其他行業的原有競爭者，改變多個市場結構，并迅速影響到線下實體行業的市場格局。在這樣的競爭格局下強化平臺反壟斷規制已然成為政府調控工作的重要內容之一，但這并不意味著對平臺經濟發展的束縛，而是為了更好地引導、促進其健康發展。

2.對用戶權益的損害

作為必要的信息匯聚之所，平臺對信息的搜集十分隱蔽。一方面，由于技術原因，用戶在參與平臺經濟活動的過程中，不可避免地會在平臺服務器中留下記錄。另一方面，在用戶的使用過程中，平臺能夠通過隱蔽的技術手段，主動跟蹤、分析用戶的使用邏輯、產品偏好，深度挖掘出新的信息內容。平臺或主動或被動地收集到巨量信息后，通常會利用這些信息分析用戶偏好、市場需求變化，為用戶提供量身打造的差異化服務。但這種做法一方面極易觸犯用戶個人隱私，另一方面還容易被濫用于平臺的歧視性定價行為，嚴重侵犯用戶權益。因此，僅從用戶角度來看，超脫于政府調控的平臺自治就是不現實的，因此平臺自治仍需堅持在政府調控的框架下進行。

三、權義分析——平臺治理中的法律關系

（一）平臺與平臺參與者之間不均衡的權義配置

1.平臺對平臺參與者的權利

對平臺生態的占有與運用是平臺方權力產生的源泉。平臺方對自身生態系統的管理，從外表上來看與政府治理非常類似，這個生態系統就好比是一個主權國家，平臺方則是管理這個主權國家的小政府。任何加入這個生態系統中的法人、自然人都或明或暗地接受著平臺對其的管理，甚至連救濟手段都要納入平臺規則之中。也就是說平臺與平臺參與者之間更像是一種管理與被管理的不平等關系，而不是民商法中依據合同所創設的平等關系。這種不平等的管理關系主要體現在以下幾個方面：

（1）準立法權能

作為兼具經營者者與管理者兩種身份的平臺，其涉及利益相關者的數量、類型往往十分復雜，且彼此的利益需求時常存在沖突與對立，此時各利益相關者都迫切地需要一套規則制度來明確權責、權衡利益，而基于成本收益以及效率的考量，政府的調控往往不盡如人意，存在很多模糊地帶。王裕根認為，從法律多元主義的理論視角來看，由平臺中所有成員自愿達成并自覺遵守的“平臺規則也是一種‘法’，它規范和調整著平臺經濟秩序”[4]，能夠在一定程度上彌補這一制度空白。

隨著平臺經濟的日趨成熟，平臺內部往往已經具備一整套完備的用于規范引領平臺參與者行為活動的內部規則體系，其對業務領域的關注通常還聚焦在法律探討的前沿。且由于互聯網技術上的便利，平臺能夠依據市場經濟環境的變動靈活地調整與填補這套規則體系，從而及時回應行業新動態和規則供給上的新需求。但同時我們也應注意到，如《電子商務法》第三十三條、第三十四條要求平臺經營者“在其首頁顯著位置持續公示平臺服務協議和交易規則信息”，對規則進行調整時應當“在其首頁顯著位置公開征求意見”，在實踐中往往流于形式。關系到平臺各方參與者切身利益的平臺規則實踐中仍是由平臺經營者一手制定的，各平臺參與者缺乏必要的參與和監督機制，這顯然與平臺治理應當遵循總體公平原則的理念背道而馳。因此，平臺規則的制定應當充分落實民主參與和溝通機制，確保平臺各方主體利益訴求的渠道暢通，防止平臺濫用其優勢地位，保障平臺生態的健康發展。

（2）準執法權能

平臺內部規則體系搭建成功后，平臺就能夠通過執行相關規則來行使其對平臺參與者管理權利。對違反平臺規則的行為及時處罰、對遵守規則的行為鼓勵引導，從而維護平臺內部秩序。與政府對市場主體采取的行政執法措施相比，一方面，平臺對規則的執行與維護通常是通過程序化的技術手段低成本實現的，這使其在執行過程中天然地保持著價值中立，杜絕了平臺管理人員權力尋租的可能，也使得平臺參與者的違規行為難以逃避程序自動化無差別的懲罰，從而產生極大的震懾力。另一方面，平臺還能夠通過資質評級、信用評價、搜索排名等靈活度更大的激勵手段來約束平臺參與者，對商品質量好、服務水平高、用戶評價的平臺參與者進行激勵，引導平臺參與方不斷提升產品或服務的質量來吸引消費者，從而提升整個平臺的競爭力。

（3）準司法權能

在形式上由平臺中所有成員自愿達成并自覺遵守的平臺規則，實際上已經具備準司法裁判的功能，平臺可據此對平臺內的糾紛以及涉嫌違規行為裁決。但應當明確的是，平臺規則作為不具有正式約束力的一種社會規范，平臺方據此對社會矛盾糾紛的裁定并不具有終局性效力，這也決定了其不可能設置嚴格的裁決程序，糾紛當事人或涉嫌違規行為人的權利救濟難以得到保障。

國家法律法規與平臺規則在本質上并不矛盾，二者目標都是為了規范引領平臺經濟的健康發展。因此，一方面為了避免國家法律法規與平臺內部規則發生沖突，另一方面為了激發平臺創新活力、提升社會整體創新能力，有必要準確厘清二者在化解矛盾、處理糾紛中的優勢與不足，明晰二者在平臺治理中的制度邊界，達到國家法律和平臺規則在平臺治理中的最優供給水平。

內生的平臺規則貫穿平臺運行的全過程，具有靈活性、技術性的特點，能夠發揮平臺治理的基礎作用，在適用順序上應當居于首位。對于事實較清楚、證據較充分、訴訟價值不高的簡單糾紛與輕微違規行為，平臺可以徑直裁決或主持協商和解，不必進入公力救濟程序。經過平臺規則初步篩選后的少數疑難糾紛、違法行為的最終才能進入國家司法治理的范疇，作為平臺治理的最后手段，充分發揮司法裁決引領功能，促進平臺經濟健康發展。

2.平臺對平臺參與者的義務

平臺業務范圍、提供服務的不同，導致平臺對平臺參與者義務的千差萬別，難以被精確地類型化，但從來源上可以分為兩種類型：第一種是基于合同而生之義務，即平臺與平臺參與者之間基于雙方意思表示一致而成立合同后，若平臺因未能按照合同約定事項履行或因加害履行給平臺參與者造成損失的，平臺方應該承擔相應的違約責任或侵權責任。第二種是基于監管部門讓渡給平臺的部分管理權而生之義務，同時在一些效力層級不同的法條中，具體規定了平臺對平臺參與者應當履行的義務，主要可以分為以下9種類型：網絡安全保障義務；用戶信息安全保障義務；投訴受理與糾紛解決的義務；資質評價的義務；公開信息披露的義務；接受用戶監督的義務；信息內容管理的義務；責任與風險分配的義務；其他特殊義務。

（二）政府與平臺之間糾纏的權義配置

1.平臺對政府的義務

平臺對政府所應承擔的義務，一方面是涉及對平臺外部公共市場秩序管控時，平臺作為一個通常的私主體所應承擔的義務；另一方面是涉及對平臺內部市場秩序管理時，平臺因其享有由政府讓渡而來之管理權力所應承擔的義務。

政府既然將監督管理權利部分讓渡給能夠實現低成本監管的平臺，那么與之對應，掌握廣泛管理權利的平臺也就應該承擔起相應的治理義務。由于平臺管理權力內生性的特點，平臺對此種義務之履行，往往基于私主體利益上的考量。平臺內部市場的健康發展進行不僅是政府管控的目標，同時也是平臺參與平臺外部市場競爭的根基所在，平臺迫于生存、發展的壓力是有足夠的動力與政府合作來管控平臺生態的。此種義務主要可歸納為以下三項：

（1）資質審核義務

依據《網絡安全法》《電子商務法》《數據安全法》等法律文件的有關規定，當用戶申請參與到平臺經濟生活中來時，平臺應當要求申請者進行實名登記，并作必要的準入審查。申請者從事諸如餐飲、醫療等一些法律、行政法規規定需要事先獲得行政許可的經營事項的，平臺還應當對其提交的相關資質文件進行實質性審查。對于從事數據交易中介服務的機構，還施加其要求數據提供方說明數據來源，審核交易雙方的身份，并留存審核、交易記錄的法律義務。

（2）違法行為的制止和報告義務

依據《廣告法》《網絡交易管理辦法》《微博客信息服務管理規定》《互聯網直播服務管理規定》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》《個人信息保護法》等法律文件的規定，平臺發現平臺參與者存在違法行為的，應當及時制止并向有關監管部門進行報告。此外還應當妥善記錄、保存涉嫌違法行為人的登記信息、發布內容、日志信息等相關資料，為相關監管部門調查、執法提供技術與資料支持。

（3）安全保障義務

與傳統意義上的安全保障義務不同，由于平臺的私利性和管理的公益性之間存在天然的矛盾，平臺的安全保障義務橫跨了公法與私法兩個維度，涉及更復雜的利益衡量。因此，對平臺參與者人身、財產、信息安全的保障不能僅通過私權利或平臺的準公權力來救濟，還需要依靠政府監管來保障其實現。站在監管者的角度，平臺的安全保障義務的關鍵任務，是平衡好平臺與平臺參與者的關系。平臺參與者既是平臺生態的建設者，又是平臺生態的消費者，因此既要保護作為平臺生態建設者主體的人格權、財產權、隱私權等多項權益，又要保護平臺管理平臺生態秩序所應享有的經濟利益，不至于挫傷平臺創新積極性。監管機構通常會在具體法條中明確規定出平臺對于某些平臺參與者應該履行的特別注意義務，并在其實施違法行為時應該承擔的連帶責任。

2.政府應盡的義務

平臺經濟的蓬勃發展給政府調控提出了新的挑戰，作為監管主體的政府在對平臺經濟進行調控的同時，勢必也要維護本國平臺經濟的快速發展，從而使本國企業有能力在全球競爭中獲取優勢，因此不可避免地給政府帶來了相互糾纏、沖突的雙重義務。

一方面是要監督平臺經濟在有利于國計民生的軌道上正常運行，維護健康的市場競爭秩序，保障正當的消費者權益。目前由于相關法律法規并不完善，對平臺的監管往往牽扯到多個行業的主管部門，部門間協調機制缺失，這使得目前我國在對平臺經濟的監管中“九龍治水”與各監管部門推諉責任的情況并存。因此，有必要通過立法厘清實踐中各部門的監管義務，在不妨害平臺經濟健康發展的情況下，逐步強化對平臺的監管力度，保障消費者的合法權益。在信息技術不斷創新的大趨勢下，監管部門還要充分考慮技術創新對現有監管機制的深遠影響，積極參與市場技術創新的前沿，主動將新技術手段納入監管機制運行的軌道，同時還應銜接好與各大平臺的協作治理機制，推動政府與平臺共治體制建設，促進平臺經濟的健康發展。

另一方面，要處理好安全與發展的平衡關系。在對平臺經濟進行干預時，首先要尊重平臺自身的調節能力、充分發揮平臺自治的優勢，在確實需要政府進行干預的情景下，政府調控也要作為市場機制的輔助性手段來使用。其次，在創新與突破作為新經濟主旋律的當下，平臺自身的管控能力難免容易暴露出一些缺陷，在這種市場失靈是否產生、政府管控是否有效尚未可知的情況下，政府的干預應當具有謹慎的態度。最后，平臺內外市場的失靈是一個動態變化的過程，即便市場的失靈已經到了不能容忍的地步，政府的干預也應當在平臺自身恢復調控功能后及時退出。