以縣城為載體推進新型城鎮化的對策研究

何家輝（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000）

“縣積而郡，郡積而天下，郡縣治，天下無不治”，在我國行政層級結構中，縣一級扮演著承上啟下的關鍵角色，在社會經濟、民生、穩定方面起到了重要作用。從我國城鎮化的現實發展趨勢看，縣級單元已經成為城鎮化的關鍵區位，是新增城鎮化人口的重點空間，一方面，隨著農民“市民化”的流動大趨勢，務工、定居在縣城是農民的理性選擇[1]。農民們可以享受到縣城完備的公共服務體系；另一方面，在國家大力推進鄉村振興戰略背景下，各項政策扶持促進了縣城產業經濟發展與城市承載能力提升，縣城成為進城或返鄉人員務工創業的首要選擇。經過多年的建設與發展，以縣城為載體已成為新型城鎮化的重要實現方式，并逐漸演變成推進新型城鎮化的主要動力[2]。但縣城的發展仍未達到新型城鎮化的標準與要求，因此本文提出在推進新型城鎮化中縣城作為重要載體在財政收入、公共服務供給、社會治理能力三方面均存在制約因素。

一、以縣城為載體推進新型城鎮化的政策背景

（一）新型城鎮化戰略的提出

新型城鎮化是農村人口向城鎮集中的現實需求，是人類社會發展的客觀規律，更是國家實現現代化的關鍵舉措。2014—2015年是新型城鎮化戰略系統提出和初步發展的階段，2014年中共中央國務院把握城鎮化發展的新趨勢新特點，提出新型城鎮化步入由規?；D為高質量的新發展階段，堅持以人為本的原則，高質量建設新型城鎮化[3]。系統制定新型城鎮化標準體系，構建多元主體共同推行新型城鎮化發展格局，宏觀把握新型城鎮化規劃和政策的制定與落實；2014—2016年期間，分3批將2個省、246個城市（鎮）列為試點，探索創新新方式新實踐，推動特色的新型城鎮化試點示范建設。

（二）深化新型城鎮化建設

2016—2019年是我國新型城鎮化深入發展階段，在新型城鎮化戰略初步發展階段中，各項工作取得進展，但仍然在農業人口轉移、城鎮化質量等方面存在問題。因此2016年以戶籍制度改革、居住證制度、城鎮基本公共服務體系三個主要方面來促進農民“市民化”進程，提升城市綜合承載能力。評估試點地區的探索和實踐進展，總結提煉18條經驗。2018年放寬農民落戶要求，注重農民技能培訓，聚焦農民人口轉移；分級分類推進新型智慧城市建設；2019年將居住證與公共服務相聯系，取消小城鎮、中小城市、大城市的落戶限制，推進城市精細化管理；從要素配置、公共服務、建管能力、經濟多元四個主要方面縮小城鄉差距，加快城鄉一體化建設。

（三）高質量推進新型城鎮化建設

2020年以來，我國新型城鎮化建設步入高質量優化階段；2020年國家發展和改革委員會提出推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，從環境衛生、市政公用、公共服務、產業配套四個方面對縣城提質增效。發揮企業債券融資的有效支撐作用。利用大數據、區塊鏈，5G等新技術，完善縣城基礎設施、推進公共服務、產業發展、網絡安全四個方面建設，“十四五”指出以縣城為重要載體的城鎮化建設，城鄉融合發展等六大方面來促進新型城鎮化建設。加大開發性、政策性和商業性金融機構中信貸資金投入，發揮120個縣城建設示范地區帶動作用。提高縣城綜合承載能力，完善縣城公共服務體系覆蓋面，為推進新型城鎮化提供全面支撐。

二、以縣城為載體推進新型城鎮化的實踐優勢

如今，縣城經濟水平在縣域經濟中屬于引領作用，其治理水平的高低也直接影響著農村鄉鎮的發展與縣域人民的生活質量，以縣城為載體推動城鎮化建設優勢更為顯著，縣城具有農村鄉鎮沒有的要素完備的黨政結構優勢，技術變革帶來的治理優勢，同樣也擁有著中大城市與鄉鎮農村所不具備的獨特的空間層級優勢。

（一）結構優勢：要素完備

在我國，從中央、省、地（市）到縣、鄉鎮、村居，每一個層級都是一個相對獨立的治理空間。但只有在縣域空間，我們才可以觀察到更為完整的政府內外部互動情景，這是由縣域政府所具有的特殊結構決定的，因為縣級政府處于中國上下同構的政府組織模式中的最后一環，是要素最為完備的一級基層政府。習近平總書記提出“縣一級要素完整，功能齊備，在國家治理中居重要地位”。一個縣城的黨政部門大體上會和地級、省級和國家層級的部門大致同構，其職能也大體對應，只有權限有所差距，與鄉鎮政府相比，橫向部門間縣級政府各部門功能分化，相互獨立，各有邊界；縱向層級上縣級黨政部門分化，各有特定領域和管轄范圍，是一個要素完備的基礎治理場域?？h級要素完備的體制結構，在縣域內實現全面統籌宏觀把控，成為推行新型城鎮化的有效保障。在中國各層級體制結構中，縣級的建制是最為穩定的空間和行政層級，要素完備的縣級結構體制為推進新型城鎮化提供功能保障。

（二）層級優勢：承上啟下

在縱向行政單元層級中，縣級單元有著鄉鎮政府不具備的獨特空間層級優勢，縣城發揮的是承上啟下的功能[4]?？h城上接大中城市，作為城市體系的有機構成，可實現同大中城市形成協作發展的經濟共享，成為大中城市群的有效部分;縣城將自身完備的公共服務體系輻射至鄉村，帶動鄉村發展，形成以城帶鄉共同發展的新格局[5]。在推進新型城鎮化中，縣城單位在我國有著長久的歷史溯源，是傳承傳統文化的重要空間載體。以縣級單元為核心的就近就地城鎮化，使農民仍具有在農村的社交、財產、物品等相關資源，符合城鎮化人口流動規律[6]。在滿足農民在務工就業的同時可以兼顧照顧家庭的需求，有效平衡了農民家庭與就業關系，使得新型城鎮化過渡具有自然性與必要性，以縣城為載體不僅對于如今日趨嚴重的“縣城發展乏力”“鄉村空心化”等問題具有積極優化作用，還對于促進城鄉一體化發展具有推動作用。從公共政策過程分析，一方面縣城是落實政策的主體，嚴格來說，在縣級以上，政策從中央到地方只是層層轉發，而縣級政府必須將政策文本轉化為可操作的執行策略，實現城鄉統籌。在縣城政府中，我們可觀察到其他層級無法觀察到的政策轉化與具體實施輸出過程?？h城這一獨特層級，決定了其能夠更為完整的展現中國的國家政府與政治過程，因此以縣城載體推進新型城鎮化具備顯而易見的層級優勢。

（三）治理優勢：技術應用

技術治理的廣泛應用首先興起于特大城市、大城市，隨后在我國相當多的縣城中，多樣的治理技術創新開始被采納與應用，在一個行政與編制資源的剛性程度較高的行政結構中，技術治理往往被縣城治理決策者寄于厚望，用之打破剛性制約，實現管理模式與效率的升級，這是當前縣城治理技術變化的大趨勢。大數據和互聯網等新型技術對縣域社會產生巨大影響與沖擊，縣城的工業生產、居民生活和社會治理三方面都面臨著數字化轉型。在農民“市民化流動過程中，縣城利用大數據技術，完善相關縣城信息服務體系，建立就業信息服務平臺，為鄉村人口進城提供務工便利，以信息流引領資金流、物資流、人員流，促使社會資源優化配置；建立完備的公共服務體系，政務、教育、醫療等公共服務領域的信息化。大數據技術已經成為連接政府與社會民眾的技術手段，較于鄉鎮農村，縣城有著充足的財力物力人力來支撐大數據技術在治理上的科學應用，從而將技術優勢轉化為治理效能。大數據、人工智能、區塊鏈等創新治理技術成為推進新型城鎮化建設強有力的科技支撐。

三、制約縣城實踐優勢發揮的因素

當前我國新型城鎮化的建設目標從高速發展轉化為高質量推進，以縣城為重要載體在轉化過程中雖然有效的化解城鄉二元分立格局和縮小城鄉發展差距，但以縣城為載體去建設城鎮化仍然存在著諸多制約因素，這些制約不僅阻礙著新型城鎮化的建設，而且還限制著縣城優勢的發揮。本文提出縣城財政能力不足，公共服務供給失衡、縣城社會治理能力不足三個主要制約因素。

（一）縣城公共服務設施供給結構失衡

隨著新型城鎮化的推進，轉移至縣城的人口逐步增長，縣城如今具備的公共設施與服務規模難以滿足日益增長的民眾需求。第一，以縣城義務教育為例，縣城公立學校供給嚴重缺乏，“公立學校少”“民辦學校貴”“上學難”問題日益凸顯[7]。另一方面因教育設施與環境等資源配置待優化，大量鄉村中小學招生困難，縣城中小學教育師生比例失衡。第二，以醫療設施為例，2020年，全國1881個縣（縣級市）共設有縣級醫院16804所，鄉村衛生技術員為126.7萬人，僅占全國衛生人員總數的1.18%，全國每千人口醫療衛生機構床位數6.46床，大部分縣城僅在4床左右②。縣城不僅要承擔著城市的醫療資源緊張的疏散任務，還要負責農村鄉鎮地區的基本的醫療保障，縣城的基礎醫療資源承載能力不足日益凸顯。

縣城公共服務供給結構失衡，我國縣城公共服務設施往往是按照縣城人口、經濟水平等因素進行配置建設，一是相比于鄉鎮農村，縣城完備的公共服務體系是農民流向城區的主要動力，隨著大量鄉鎮農村人口向縣城流動，縣城公共服務體系難以滿足大量流動人口的公共服務保障；二是從工業發展規模來看，受限于自然資源與縣城常住人口素質能力，縣城工業經濟發展較為緩慢，特別是對于農業發展為主的中西部縣城，很難實現工業集聚化、規?；F代化[8]；三是縣城的生態建設力度不足，生態環境污染嚴重，民眾生活環境差，水、垃圾污染問題嚴峻，縣城公共衛生安全事件頻發，城鄉人居環境品質亟待改善。

（二）縣城缺乏財政收入

在資源配置上，我國主要以行政層級為標準來分配，這就造成不同地區的縣城具有不同的經濟水平與設施服務配置，且之間差距過大。在長期對縣一級嚴格管控結構下，縣城往往是被動地位，在財政方面自主權不足且大多情況依賴于上級的財政撥款，但縣城卻承擔著縣域中教育資源、農業發展、公共衛生、文化服務、社會治安等大量領域的支出，在公共服務與設施建設方面的財政撥款遠遠少于大中城市，縣城在基礎設施建設等非排他性、非競爭性的公共產品方面，沒有足夠的財政收入支撐以及一定自主權不足，是縣城公共服務及基礎設施供給不足的主要原因。我國縣城在產業發展方面普遍存在層次低、競爭弱、創新不足等問題，產業發展結構有待優化[9]。第一是隨著分稅制施行及相關土地政策的出臺，縣城的主要資金來源之一是土地出讓，但給予縣城的出讓土地指標遠少于大中城市，因此在土地出讓方面帶來的財政收入有限。第二在招商引資方面，縣城的工業基礎設施布局薄弱，縣城勞動力素質技能較差，因此更多的企業首先會選擇地級以上城市進行投資，縣城難以吸引企業與外來資本投入基礎設施建設。另外在我國人口老齡化背景下，縣城人力資源難以滿足大部分企業的招聘需求。

（三）縣城社會治理能力不足

以縣城為重要載體推動新型城鎮化的進程中，大量來自鄉鎮農村的人員流入城區，為縣城社會治理帶來極大的挑戰。首先是縣城城鎮化造成勞動力趨向城市發展，城市發展帶來的紅利吸引大量農村勞動力向城市聚集，農民“市民化”進程加速，加劇鄉村“空心化”現象，造成鄉村基層治理主體弱化，加大農村基層治理難度；其次縣城人口流動進入的規模短期擴大到數萬、數十萬人規模，對縣城社會治理能力提出了更高的要求，縣城從治安、矛盾糾紛、社會保障、民眾需求等各社會方面的治理難度加大[10]。民眾矛盾糾紛愈來愈多元，從而已轉變為縣城基層治理矛盾；最后如今的各行業專業人才傾向于條件更優越的中大城市生活，這導致了如今縣城人才的缺失問題非常嚴重，阻礙了社會治理中科技、新技術的引用，導致資源配置效率低下。綜上所述縣城的社會治理能力難以達到新型城鎮化的要求，縣城的社會治理能力亟待提高。

四、化解制約因素的對策

（一）完善服務體系，強化保障力度

采取因地制宜的科學標準，通過宏觀統籌，完善縣城公共服務體系，強化保障力度。按部就班有計劃地完成對基礎設施服務的建設與完善，在教育方面，健全縣城的義務教育系統，科學設計縣域教育資源輪換機制，實現區域教育資源均等化；保障縣城農民“市民化”帶來的子女教育問題，保證轉移進來的農民子女享受優質的教育資源與便利的學籍轉移渠道。在醫療方面，加大醫療基礎設施建設的投入，縮小城鄉醫療水平差距；科學規劃縣域醫療資源配置。要按照人口分布密度，嚴格落實縣域醫療服務共同體改革。在生態環境方面，良好的生態環境既是民眾生活質量的保障，也是經濟發展的基礎，堅持節能、低碳、綠色、環保原則，生態環境建設涉及方方面面，科學合理地設置生活垃圾和污水的處理，加強民眾的生態保護理念，建設生態宜居、節約集約的新型城鎮。

（二）加強產業集群,提高財政能力

縣城應利用自身的特色資源、特色文化、特色區位、特色生態等比較優勢，因地制宜研發特色產品，培育特色主導產業，擴大產業邊界，完善配套設施，加強產業集群規模，提高縣域經濟活力。經濟穩就需要興產業，夯實產業發展基礎，大力發展豐富多樣的第二、三產業，聚焦“互聯網+服務業”關鍵領域，鼓勵開展運營模式創新和發展業態創新，高質量推動縣域經濟發展。利用大數據等新技術實現信息全面公開化，創新靈活的就業渠道；完善制度建設，為企業落戶提供制度保障與便利措施，推進招商引資工作開展，為農民“市民化”的流動提供豐富且優質的就業崗位。構建特色產業園區，創新縣城名片。在促融合中突顯縣城紐帶作用,一些工商業發達的地區可以將自身發展為區域中心城市，有力支撐和帶動周邊區域發展，合作共享發展，提高縣域經濟發展水平，實現財政收入目標。

（三）優化社會治理，實現治理高效

習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化”。行政事務、民眾生活、社會組織三個領域是縣城治理的重中之重，影響著社會和諧發展與民眾生活質量。在推進新型城鎮化過程中，隨著農民流向縣城，縣城的人口結構變化，矛盾糾紛愈加多樣，民眾利益訴求更加多元，治理難度日益增加，治理環境趨于復雜，對縣城治理提出強烈挑戰。縣城社會治理要強化縣域人口管理、建立社會矛盾化解多元機制、完善基本公共服務體系，高效應對自然災害、公共衛生、社會安全等突發事件?？h城傳統的粗放式、經驗式管理模式難以適應社會治理的新局面、新要求。高質量黨建引領創新縣城治理方式，滿足治理現代化的客觀要求。加強縣城人才機制建設，堅持位得其人、人盡其才、人事相宜的準則；要以提高縣域治理社會化、法治化為行動目標，構建全面化、高效化、精確化的開放、共享的縣城綜治服務平臺，利用新技術，創新治理方式[11]。加快治理方式的數字化改革，實現精準化與智能化的治理目標，提升縣域整體治理水平，破除長期城鄉二元分立局面，促進城鄉融合，實現鄉村振興。

注 釋：

①數據來源：《2020衛生健康事業發展公報》，國家衛生健康委員會。