環境民事公益訴訟中檢察權的定位與優化路徑

王嘉偉（北京理工大學 法學院，北京 102488）

環境公共利益包含環境類公共利益、資源類公共利益與生態類公共利益[1]，由于人們對公共利益所享有的權利和承擔的義務并不明確，且公共環境資源在使用上具有競爭性與非排他性，人們出于自利的本能趨于最大化地利用公共資源而不愿為其承擔義務。為了防止公地悲劇的發生，制度經濟學提出的一個重要方法即是界定產權，尤其主張通過私有化來防止資源與環境的破壞。在我國以公有制為主體的經濟制度下，大部分的環境資源實際上是通過承包、租賃等各種形式來加以利用的，由于實際利用人取得的并非完全意義上的所有權，其可能會對公益的受損漠不關心，在實際利用人“意思自治”的私益處分背后隱藏著公共利益受損的風險。我國早在1979年頒布了《中華人民共和國環境保護法（試行）》，且制定了眾多的環境保護法律法規，法律不可謂空白，可為何環境污染問題卻依舊嚴峻？行政機關本應當發揮環境執法方面的優勢，以其專業性和主動性承擔起保護環境公共利益的職責，可在秦嶺別墅違建事件、恒大海花島事件中政府監管為何缺位？甚至與企業共謀？2017年《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的修訂正式確立了檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度，檢察機關逐步成為環境公益訴訟中的重要力量。除了法律賦予的提起公益訴訟的主體地位之外，在監察體制改革和司法改革背景下，檢察機關介入本應是行政執法的領域有何法理依據與優勢，只有結合我國的實際國情才能對上述問題有一個合理的解釋。目前學界的研究大部分是從檢察權與行政權的關系[2]、檢察機關的民事訴訟主體地位[3]、檢察機關與環境保護組織的功能定位[4]等角度出發，鮮有學者從我國的實際出發，結合行政權力的實際運作情況審視檢察權介入的積極意義，也忽略了監察體制改革和新一輪司法改革對檢察權環境民事公益訴訟中的積極作用。現有研究均缺乏在整體制度環境下的分析，更多的集中于某一方面，須從我國的國情以及制度運行的實際情況出發，才能看到檢察權的介入對環境公共利益保護的積極影響。本文從環境公共利益保護的困境出發，分析了檢察權應當在環境民事公益訴訟中發揮更大的作用。從我國監察體制改革與司法改革的背景來看，檢察機關介入具有理論基礎及體制優勢。基于目前學界對檢察權介入環境民事公益訴訟的爭議，本文提出了檢察機關在環境民事公益訴訟中維護環境公共利益的優化路徑。

一、環境公共利益保護亟待檢察權發揮更大作用

（一）產權缺失下的“公地悲劇”

1968年，英國學者哈丁發表了《公地的悲劇》一文，首次提出了“公地悲劇”理論模型，文章題目中的“the commons”并不僅僅指的是公共的土地，將它譯為“公共資源”或許更合適。環境公共利益即屬于一種公共資源，具有消費中的非排他性與競爭性，每個人都可以自由使用公共資源而無法阻止其他人的使用，同時任何一人對該公共資源的利用都將導致公共資源的減少，人們出于自利的動機而傾向于使用該公共資源而不承擔相應的成本，這種負外部性的存在造成公共資源往往被過度使用甚至浪費，政府可以通過管制或稅收的方式來解決這個問題。曼昆在書中強調了產權的重要性，“當產權缺失引起市場失靈時，政府可以通過界定產權從而減少行為的負外部性，政府有時也可以把公共資源變為私人物品，從而減少公共環境無人關心的現象”[5]246。由于我國以公有制為主體，事實上存在大量的公共物品，環境公共利益即是重要的一類公共物品。在我國堅持社會主義公有制不動搖的前提下，只有通過合理的制度構建才能實現環境公共利益的有效保護，防止大量的公共利益陷入公地悲劇的境地中。公共信托理論認為環境等公共資源屬于全民所有，公民將管理公共物品的權力委托給政府行使，從而在公民與政府間構建起信托關系[6]。環境公共資源國家所有僅僅是名義上的，這種所有權的本質是代管權。然而這種“委托-代理”結構也容易造成委托方與代理方激勵與責任的不一致問題，代理方可能并非為了委托方的利益最大化而行事。并且由于國家乃法律上一抽象的實體，特定公共利益的保護仍需代表國家公權力的特定機關來執行，對具體的公權力機關而言，保護環境公共利益既為其代表國家所行使的權利，也是其作為公共利益維護者的職責。我國大量存在的公共資源一定程度上造成了高昂的代理成本，環境資源領域的失職瀆職、貪污腐敗、浪費現象十分嚴重。

（二）不完全產權下的私人保護失效

合理明晰的產權，能夠有效地減少公地悲劇的發生。然而產權并非一個精準的法律用語，在《法和經濟學》一書中，作者寫道：“產權賦予所有者處理事務的自由。構成所有權的法律權利束具有三重含義，認識到這一點對于理解產權是至關重要的……”[7]66在書中，其產權的概念更類似于法律上所有權的概念，指對物有完全排他的權利。我國各式各樣的產權登記證書，含義也更多的是類似于所有權的概念。但實際上，我國所強調產權改革并非是完全地使私主體獲得資源的所有權，更多則是通過承包、租賃、使用等方式獲得一定資源的使用權，其屬于一種“不完全的產權”。不完全產權的權利人并非對物有排他的權利，其使用權、收益權、處分權中的部分權能受到限制[8]。我國《民法典》規定了建設用地使用權、土地承包經營權等類型的權利，這些權利在范圍以及內容上存在差別，所有權是最為圓滿的產權，因為所有者可以對物最為全面的支配，而其他并非圓滿的產權的內容則需要通過法律與合同去界定[9]230，目前我國仍存在自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰的問題。自2019年推進的自然資源資產產權制度改革也在試圖構建我國的自然資源資產產權體系，試圖明確界分不同產權之間的界限，然而我們不禁要問，這樣的產權真的足夠明晰嗎？目前我國的自然資源在所有權方面形成了國家所有與集體所有的二元所有格局。以農村土地為例，土地承包法也規定了發包方與承包方各自的權利與義務，比如承包方應承擔依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害的義務，發包方有權制止承包方損害承包地和農業資源的行為，在雙方的權利義務主要通過合同以及土地承包法進行界分的條件下，很容易出現雙方權利義務規定的空缺。在承包方獲得了一項不完全的產權時，如果承包方與污染企業達成一項交易而允許企業污染土地，承包方也獲得了相應的補償，是否潛在地損害了集體的利益？在我國公有制占主導的前提下，這種不完全的產權還有很多，這都導致了很多財產的所有者與實際使用者存在事實上的分離，如此的制度安排會極大地增大代理成本，很多看似“自治”的領域蘊含著公共環境利益的損害。筆者并非認為應無限擴大公共利益的范圍，只是應當注意到在私益的背后隱藏的公共利益受損的問題。

（三）地方法團主義模式下的政府監管失靈

行政權具有更加靈活、更加主動以及更加專業的優勢，司法權與行政權應當有合理地分工，只有在行政權力無法有效監管的情況下，司法機關才應進行適度的干預[10]。我國早在1979年就已制定了《環境保護法》，并且出臺了不同方面、不同層級的法律法規。然而，嚴重出現的環境污染現狀已證明了這些法律并未得到很好的實施。造成如今環境公共利益受損并非法律不充分，而是法律并未得到良好的貫徹執行。地方法團主義有助于解釋這一現象的產生[11]，地方法團主義又稱為“地方政府公司化”，主要是指地方政府通過抽取利潤、控制稀缺生產資源投入等方式，積極推動企業的發展壯大[12]210，地方政府與企業形成了利益共同體。從央地關系的視角看，中央政府單一的GDP考核機制、財政分權等因素致使地方政府熱衷于與企業合謀，造成政府監管的失效。做大做好地方的GDP數字是地方政績的一個重要因素，而環境要素等指標的考核需要長期的投入，難以在短時間做出成績。在這樣的政治錦標賽的激勵體制中，地方政府往往犧牲環境利益讓位于經濟發展，造成了生態環境的進一步惡化[13]。這也造成了在我國現有的體制下，行政權力的監管經常會出現政府失靈的情形。在近期一些熱點的環境案件中，比如在秦嶺別墅違建案、白洋淀水污染事件中我們都可以看到行政監管的缺失。政府權力在很長一段時間內缺乏制約與監督，尤其是缺乏司法權對其的監督，司法權的介入顯得必要。2017年新修訂的《行政訴訟法》規定了檢察機關可以提起檢察行政公益訴訟，使得政府的職權也受到了檢察機關權力的監督。張軍檢察長也指出：“當下，政府及其部門行政執法不到位導致的公共利益得不到有效維護、保障的問題更為突出，檢察監督、公益訴訟的重點應在這一領域更加著力。 ”[14]

（四）社會組織存在缺陷下的社會救濟缺失

隨著改革開放以來國家與社會的結構性分離，公民的服務意識以及權利意識不斷增強，各種非政府組織也逐漸地參與到社會公共事務管理的過程中。但由于經濟水平及文化的差異，我國的社會組織在社會治理中的作用遠不及西方發達國家，且其活動受到了嚴格的管制。第一，從法律規范出發，我國的《環境保護法》第十八條為社會組織提起環境民事公益訴訟設置了嚴格條件，包括需要依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄，這使得社會組織通過訴訟的方式維護公共利益的作用極為有限。且不論這樣的規定是否合理，如此嚴苛的規定使眾多社會組織難以達到提起訴訟的標準，而檢察機關的介入可以彌補社會組織不發達下的社會救濟缺失[15]。第二，社會組織自身也存在缺陷性，環境保護組織往往面臨資金匱乏、專業能力欠缺、組織機構不規范的情況，這些都限制了環境保護組織利用社會力量發揮更大的作用[16]。并且囿于其社會團體非政府性、非營利性的定位，在缺乏社會捐助及法律賦予的強制力下，其調查舉證能力都有所欠缺。第三，社會組織提起環境民事公益訴訟不得牟取經濟利益使其缺乏動機。一方面我國法律堅持社會組織非營利性的定位，規定其不能牟取經濟利益；另一方面社會組織提起公益訴訟可能需要在先期墊付高昂的訴訟費用并承擔敗訴的風險，可能會使社會組織缺乏提起公益訴訟的激勵。在此方面可以對比消費者保護領域的職業打假人現象，無論其是否符合消費者的定義以及動機為何，在客觀效果上，職業打假人通過打假獲取賠償確實在一定程度上有助于食品安全、產品質量的維護。最高人民法院發布的《中國環境資源審判（2020）》和《中國環境司法發展報告（2020）》顯示：環境公益訴訟案件與生態環境損害賠償案件增幅明顯。2020年，全國法院審結社會組織提起的環境民事公益訴訟案件103件，同比上升77.6%；審結檢察機關提起的環境公益訴訟案件3454件，同比上升82.3%，審結生態環境損害賠償訴訟案件62件，同比上升72.2%，可以看到檢察機關提起環境公益訴訟成為“絕對主力”[17]。社會團體提起的案件數量遠遠低于檢察機關提起的案件數量。在我國社會組織不發達的現實下，檢察機關的介入可以有效彌補環境公共利益維護者的缺位。

二、環境民事公益訴訟中檢察權的定位與優勢分析

（一）環境民事公益訴訟中檢察權的定位

1.檢察機關是公共利益的維護者

環境資源屬于國家所有，在制度的實際運行上，需要特定的國家機關以國家的名義行使環境公益保護的職責。傳統理論將環境公益保護職責更多地賦予行政機關，因為行政權具有主動行使、更加靈活、專業的優勢。然而由于行政手段的局限性，其保護效果也具有缺陷。盡管有學者呼吁應改變環境民事侵權責任的定位，但環境侵權責任派生于傳統民法中的填補責任，目前通說認為其屬于一種民事責任[18]，從實然層面分析，行政手段僅限于警告、罰款等等措施，污染者通常被處以高額罰款，可受到損害的環境公共利益卻依然未得到修復，環境侵權訴訟體現了“誰污染誰治理”的現代環境治理觀,真正使得污染物企業為其“外部成本”買單。盡管“生態環境損害賠償制度”賦予了行政機關民事訴訟的主體資格，使得行政機關也可以通過民事訴訟途徑使受損的環境得到修復。然而，根據《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》的規定，其所定義的“生態環境損害”的范圍非常有限，限定為“較大、重大、特別重大突發環境事件、在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區”等條件，這使得眾多環境公共利益并未受到行政機關提起公益訴訟的保護。檢察機關既非法定的自然資源所有者，也非管理環境資源的特定機關，但是不同公權力之間的管理有交叉重疊之處，檢察機關同樣負有公共利益的維護職責，在行政權無法有效維護公共利益時，檢察權應當發揮最后的救濟功能。縱觀英美法系和大陸法系，無論是將檢察權定性為行政權還是司法權，抑或是認為檢察權具有行政權與司法權的雙重屬性，都承認檢察機關的職責是維護公共利益[19]。《人民檢察院組織法》第二條規定人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施。檢察權維護環境公共利益具有獨特的價值與功能，檢察機關的適度介入能夠有效地彌補行政權力的不足，有利于構筑各權力相互監督的體制，實現了公權力之間的高效聯動。2018年修訂后的人民檢察院組織法規定了檢察院依照法律規定提起公益訴訟的職權。在我國民事訴訟法和行政訴訟法中，關于起訴主體的法律規定長期奉行利害關系原則，民事訴訟法與行政訴訟法的修改都突破了嚴格意義上的利害關系，也使得在傳統行政訴訟法上不可訴的行政行為開始被納入了司法審查的范圍，為檢察權積極發揮公共利益維護職能提供了制度上的依據。

2.檢察機關是法律監督機關

我國憲法與人民檢察院組織法規定檢察院是國家的法律監督機關，通過上文的分析可以看出我國在立法方面對于環境保護有著較為嚴格的法律體系，問題的關鍵是法律并未得到嚴格地執行。由于我國的單一制國家體制，法律的執行往往還是由地方行政機關來落實。在法律實施的過程中，由于中央與地方的利益存在不一致性，這就導致了與制度設計相違背的政府行為發生。特別是在現行的官員晉升機制下，政府官員往往受到短期利益的驅使，而公共服務的提供以及資源保護對地方官員任期內的經濟績效卻少有助益處，這往往誘發了地方政府的短期行為。導致地方政府所承擔的公共服務職能往往讓位于經濟發展，造成環境污染問題的惡化。最近幾年在中央政策的不斷引導下，通過將環境指標納入地方政府的考核范圍，地方政府也開始逐步重視生態環境等公共物品服務的提供。而檢察機關的定位正是法律監督機關，其不僅僅是公共利益的維護者，同時也是維護法制的統一、貫徹法律執行的國家機關。在中央與地方目標存在偏離的情況下，檢察機關監督職能的有效發揮可以保證法律的有效執行，從而使環境保護的各項法律制度得到有效地落實，打破地方政府對于環境資源事項的壟斷性權力，通過制度性的“分權”以及法律監督機制，有效地規范政府的行為。地方政府追求經濟發展不應當以犧牲經濟環境為代價，檢察權的介入為地方追求經濟發展劃定了法律的邊界，有利于保障環境保護法律的貫徹實施。

（二）環境民事公益訴訟中檢察權的優勢分析

1.司法改革背景下檢察機關的相對獨立性

我國憲法規定人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。然而在實踐中，司法權仍具有地方依附性，現行體制下地方黨政機關掌握了法院的人財物等相關權力，司法機關在環境保護方面存在著地方保護主義傾向。黨的十八屆三中全會明確了司法屬于中央事權，提出推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，從而探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，新一輪司法改革下，司法機關更多的帶有“省內直管”的性質，司法機關將實現與地方行政機關的相對獨立，這有利于檢察機關更加獨立地發揮檢察權，起到對行政權的監督制約功能，防止地方利益的掣肘。

2.監察體制改革下檢察機關職能的調整

我國監察體制改革預留了檢察監督機制的創新空間，在國家監察體制改革之下，屬于檢察機關的監察權被劃歸監察委員會，這使得檢察機關在改革下權力被削弱，檢察機關會積極拓展其在公益訴訟中的職能來彌補權力的喪失，這也使得檢察機關有動機積極介入公益訴訟。檢察機關有充足的專業能力以及人員物質保障在環境公共利益保護中發揮更大的作用，并且由于檢察機關行使國家公權力，其在調查取證等方面比個人以及社會組織有著更強的能力，檢察機關擁有專門維護國家法律統一實施所需要的專業檢察隊伍，且具有國家法定的地位，在人員素質、經費保障方面一般優于其他主體。在檢察機關的權利被劃歸監察委之后，檢察機關將有更多的精力來實施環境公益的保護，在環境保護的協同治理方面能夠起到積極的作用。根據近年來檢察機關提起環境民事公益訴訟情況的現實來看，檢察機關提起的環境民事公益訴訟數量遠遠超過了環境保護組織，并且取得了良好的成效。

3.檢察機關的介入能夠有效節約司法資源

檢察機關最主要的職責是通過提起刑事訴訟來維護刑法所保護的法益，通常刑法所保護的環境法益的概念小于行政法所保護的環境公益和民事侵權中的環境法益，刑法懲罰的是最為嚴重的破壞環境法益的行為。檢察院起訴的環境違法犯罪通常與公共利益中環境問題密切相關。然而，僅僅進行刑事追訴并不能使受損的生態環境得到修復，刑事附帶民事訴訟可以在一個訴訟中實現刑事法益與民事法益的雙重保護。檢察機關在刑事起訴的同時提起附帶民事公益訴訟具有天然的優勢，其避免了證據的重復收集，也避免了庭審過程的重復，能夠有效地節約司法資源。一些法院還積極探索開展環境行政附帶民事公益訴訟案件，訴訟復合性增強了不同部門法對環境公共利益的協同保護。

三、環境民事公益訴訟中檢察權作用的優化路徑

（一）合理界定檢察權介入環境民事公益訴訟的屬性

傳統的行政處罰屬于行為責任而缺乏對已經發生損害的填補，導致通過行政方式解決環境問題，雖然執法充分并做出嚴厲的行政處罰，但是被損害的環境卻并未得到修復。修復被破壞的生態環境依然被視為一種損害填補型的民事責任，責任的性質決定其必須通過民事訴訟的方式來加以解決。檢察機關行使的是公共職能維護公共利益。檢察機關行使公權力實質上與污染者不平等，但是由于其民事責任的性質，決定檢察機關只能通過起訴的方式，通過司法途徑來加以解決。有學者指出，我國公益訴訟制度存在公益訴訟私法化的傾向[20]，這在一定程度上是存在的，而在未對我國民事責任與行政法責任作出系統性改造的前提下，檢察機關通過介入平等主體的民事訴訟從而實現其公權力職能是最優的制度路徑。在我國執法訴訟缺失的條件下，通過賦予行政機關與檢察機關在民事訴訟中的原告地位，可以有效地彌補環境侵權者民事責任缺失的現狀。筆者認為，雖然檢察機關是國家公權力機關，但是在提起民事訴訟的過程中其并未與污染者處于權利義務不平等的狀態，也并非對被告的人身自由等基本權利施加限制，所以有關的舉證責任規則并不應當因檢察機關作為原告而變化。

（二）厘清檢察機關與其他環保主體之間的權責關系

如前文所述，環境公共利益往往與私益發生交叉與重合，并且在法律上難以做出界分。環境公共利益的保護融合了私主體、行政機關以及司法機關多重角色。應當合理地確定檢察機關介入環境民事公益訴訟的程序及其角色定位。第一，只有私主體不提起訴訟時檢察機關才有必要介入。因為，私主體利益往往直接受到侵害，其作為利益受損害的一方比檢察機關掌握了更多的信息。如果社會公共利益通過私人提起的訴訟就可以得到保護的，檢察機關就沒必要進行干涉[21]。第二，檢察機關也應當尊重社會組織在環境民事公益訴訟中的角色地位。盡管環保社會組織在我國的發展并不發達并且存在諸多缺陷，但是其相較于檢察機關可能更加專業，并且有利于公民意識的培育。在環境保護組織能夠有效提起訴訟時，檢察機關應當支持社會團體對公共利益的維護，否則也是對檢察資源不必要的浪費，同時，檢察機關應當發揮支持起訴制度的優勢，將公共權力的優勢與社會組織的積極性和專業性相結合，充分發揮公權力機關與社會組織的協同治理作用。第三，行政權應當優位于檢察權的行使，行政權的行使更加高效、更加專業，在行政執法已經能夠有效防范環境公共利益受損時，檢察權應當保持謙抑性。同時，行政處罰需要行政機關舉證證明行政行為的合法性，而提起民事訴訟則使得舉證責任倒置，雖然都是為了保護環境公共利益，但是通過行政途徑與通過司法途徑會讓雙方的權利義務關系發生巨大的改變，要防范環境民事公益訴訟制度的濫用，通過行政權可以達到規制目的的則不需要通過訴訟方式進行。

（三）加強與其他程序的銜接與協調

目前對于環境公共利益的保護，我國形成了環境侵權訴訟、環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟三大訴訟并存的結構，三者之間存在交叉關系。中共中央、國務院在2017年頒布了《生態環境損害賠償制度改革方案》，將生態環境損害賠償訴訟作為一種獨立于傳統的侵權訴訟以及公益訴訟的新型訴訟。在該改革方案中，強調了政府的訴訟地位，也提出了具體的可操作的規范，并對提起生態環境損害賠償訴訟的具體程序、訴訟前的磋商程序做了規定。然而，該改革方案在生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的銜接問題上僅做了簡化處理，即應當由最高人民法院根據我國實際來確定。最高人民法院2020年發布的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》，填補了兩類訴訟銜接的空白。但對于二者之間的關系，目前仍存在爭論，存在排斥說與兼容說[22]。排斥說認為環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟都是獨立的訴訟程序，兩者在程序上不具有兼容性。兼容說認為環境公益訴訟中的原告可以與環境公益訴訟的原告作為共同原告提起訴訟，在一個案件中實現對同一損害的救濟[23]。筆者認為二者是兼容的，盡管其提起訴訟的主體不同，但是兩種訴訟的責任都屬于民事責任并且內容具有重合性，如果承認兩類程序的獨立性，難免造成民事責任的重復追訴，二者提起主體的不同問題應通過確立原告之間提起訴訟的順位來進行安排。而如何界分環境侵權訴訟中的損害和公益訴訟、損害賠償訴訟中的損害，防止私益借助公益訴訟得到了保護，則應當確立私益訴訟和后二者的明確區分標準，防止私人的“搭便車”現象。

（四）加強檢察機關履職工作能力與獨立性

通過對環境保護權力的分立，能夠有效地實現司法權力對行政權力的監督制約，但重要的是處理好二者的相互關系，防止執法的交叉重疊與權責不明。當然，司法體制改革目前仍在探索之中，文章的分析仍舊是學理上的，檢察機關的相對獨立性對環境公共利益保護的實證效果還有待于進一步觀察。同時，為應對這一新型的、更加專業化的訴訟，檢察機關也應當進行內部機構的調整，推動檢察部門的專門化，實現與審判機關的有效對接，避免公訴部門、民事行政檢察部門的職責交叉重疊。同時，檢察機關應吸納環境法方向的專業人才，推動檢察機關的專業化建設，也應當加強與社會組織、專業機構的合作，提升自己的辦案水平。

在我國公有制為主體的國情下，環境公共利益的保護更為迫切。在行政監管缺位的情形下，檢察權應當適當地介入以實現公共利益的保護。尤其是在監察體制改革與司法改革背景下，檢察權的適當介入被賦予了更大的意義。應當處理好檢察機關與私主體、社會團體、行政權力在維護公共利益上的職責的合理劃分。盡管檢察機關提起公益訴訟的主體地位已被法律所明確，但僅僅確立其提起訴訟的主體地位還是遠遠不夠的，遠不能適應現實的需要，未來應從合理界定檢察機關參加訴訟的屬性、介入程序與角色定位、增強履職的工作能力與獨立性、程序的銜接與協調的方面做出更加細化的規定，把握好檢察權行使的量與度。