全健康理念下我國飲食教育法治構建研究

鄒志平（湖北經濟學院，湖北 武漢 430205）

湯文斯（湖北經濟學院法商學院，湖北 武漢 430205）

疫情全球蔓延，人們更加關注自身的身體健康。在社交軟件上面搜索關鍵詞“健康”二字，出現最多的是“營養科學”“食補”“運動”“睡眠”等搜索結果。經濟社會發展過程中人們對美好生活的向往特別是對健康生活的追求更加強烈，飲食狀況改善了，但是世界范圍內存在著諸多因為飲食問題而引發的疾病，比如糖尿病、肥胖癥、高發的心血管疾病等生活方式疾病。部分貧困地區的營養不良問題依然存在，食品安全問題頻發。 基于基礎教育缺失而引發的飲食不健康阻礙了經濟文化的進步。 飲食教育（食育）因此需要被給予更多的關注。

一、全健康理念與飲食教育

全健康理念的形成經歷了一個漫長的演化過程。 世界衛生組織在1996 年《世界衛生報告》中指出，“我們正處于一場傳染性疾病全球危機的邊緣，沒有哪一個國家可以免受其害， 也沒有哪一個國家可以對此高枕無憂”。進入21 世紀，隨著全球一體化進程的提速，人口流動增加、國際貿易快速發展，一些包括突發傳染性、 食源性疾病等在內的公共衛生事件頻繁發生，加劇了健康問題的復雜性。為了尋找這些問題的解決方案，“One Health”理念應運而生，并在越來越多的國際組織和國家健康治理過程中被提及。 2010 年聯合國糧農組織（FAO）、世界動物衛生組織（OIE）和世界衛生組織（WHO）達成合作協議，旨在倡導在人類、動物、環境層面上共擔責任，協調全球活動，這標志著“One Health”從理念走向行動， 并在全球廣泛傳播。 2014 年11 月， 中國首屆One Health 研究國際論壇在廣州召開， 但此時我國的“One Health”理論與研究實踐尚處于起步階段。2016 年8 月26 日中共中央政治局召開全國衛生與健康大會，審議通過“健康中國2030”規劃綱要。 習近平總書記強調“沒有全民健康就沒有全面小康，要把人民健康放在優先發展的戰略地位”。 同年10 月25 日國務院印發并實施了《“健康中國2030”規劃綱要》，確立了“共建共享、全民健康”的戰略主題，“健康中國”上升為了國家戰略。 《“健康中國2030”規劃綱要》 中的戰略部署與One Health 理念不謀而合。“全健康”涵蓋人類健康、動物健康和環境健康三者和諧統一，還包括“全球健康”[1]。

全健康理念彰顯飲食教育的重要性。 飲食教育又稱為食育，產生于日本明治維新時期，最早由日本養生學家石冢左玄于1896 年在其著作《食物養生法》中提出。飲食教育的目的在于加強人們對食物營養和食品安全的認知， 幫助人們辨別垃圾食品和問題食品。同時，飲食教育也有助于大眾通過對食文化的傳承，發揚優秀的傳統文化，樹立正確的飲食觀、消費觀，減少社會資源浪費，推動綠色發展。 正如石冢左玄說的“體育智育才育即是食育”，食育是教育的重要組成部分，通過食物、飲食相關教育過程，進行德智體美勞多方面教育， 培養學生健康的人格品質，培養熱愛生活，具備健康生活能力的人。 總體上說，飲食教育是受益終身的教育。

食育的概念由中國農業大學的李斯特教授于2006 年引入，李斯特講授將食育定義為“培養良好飲食習慣的教育”[2]， 自此我國學者開始了對飲食教育的研究。不同學者對于食育的解釋不一樣，但本質差別不大。 學者們關于飲食教育的研究主要集中于飲食營養、飲食安全、飲食習慣、飲食文化。認為飲食教育在于確保學生攝入容易缺乏的鈣、維生素、礦物質、食物纖維，適當地控制脂肪、熱量等容易導致營養過剩的物質的攝入；提升學生對糖類、蛋白質、維生素、脂肪、無機鹽六大營養素和微量元素的認知，讓學生懂得營養均衡；增強學生的飲食安全意識，避免食入有害食物，減少攝入垃圾食品；培養良好的飲食習慣；在飲食教育中了解飲食文化，傳承傳統飲食文化。

在世界衛生組織關于人類健康影響因素的評估中，飲食營養為第二大影響因素，僅次于遺傳因素。在很大程度上， 飲食不合理導致的系列問題也成了阻礙“全健康”和世界經濟發展與文化進步的重要因素之一。全健康理念指導提升人民健康水平，需要注重飲食營養均衡， 飲食營養相關知識又需要通過飲食教育去宣傳推廣。

二、日本飲食教育立法借鑒

日本是飲食教育發展最早最快的國家。 日本十分注重飲食教育的發展，在2005 年6 月頒布了適用至今的《食育基本法》，規定以家庭、學校、保育所等地域為單位， 在日本全國范圍內進行飲食教育的推廣普及，旨在通過飲食教育達到“培養國民終身健康的身心和豐富的人性”這一目的。日本政府設定了兩個“目標值”來檢驗飲食教育推廣的效果，目標值是國民對食育的關心度和早餐完成度。 日本內閣府發布“食育推進”，要求關注食育的日本國民總數達到日本人口總數的90%， 不吃早餐的國民人數需降低到總人口的15%。通過飲食教育宣傳“不吃早餐等于放棄工作”的觀點。日本政府通過立法的方式來推進飲食教育，確保飲食教育工作的順利執行。民眾也可以通過《食育基本法》相關文件，掌握健康飲食的方式。《食育基本法》包含七個基本理念：國民身心健康的增進和豐富人格的形成； 關于食物的感謝之情和理解；飲食教育推進運動的開展；監護人和教育相關人員在孩子的飲食教育中的作用； 關于飲食的體驗活動和飲食教育推進活動的實踐； 對傳統的飲食文化與環境相協調的生產的配合， 對激活農山漁村和提高糧食自給率的貢獻； 確保食品安全性方面的飲食教育作用。

日本在全世界最早開始建立飲食教育制度，與飲食相關的法律法規、指南和計劃也不在少數。1945年日本制定了《飲食生活指南》，之后又在1952 年和1954 年分別制定了《營養改善法》《學校給食法》。 幾十年之后在1985 年制定了《為打造健康的飲食生活指南》， 在2000 年制定了 《“健康日本21” 計劃》。2005 年《食育基本法》頒布之后，日本政府又陸續出臺了《食育推進基本計劃（2006—2010 年）、（2011—2015 年）、（2016—2020 年）》。 除了以法律形式保障飲食教育的發展， 日本政府還對涉及飲食教育的各部門進行具體職能劃分。內閣府中以文部科學省、厚生勞動省、 農林水產省為主的部門負責食育目標戰略的推進，各部門各司其職，共同參與，通過管理數據、風險分析、風險監控等方式，制定食育推進基本計劃和年度監控指導計劃，支持飲食教育相關活動。

日本很多學校有飲食教育課程或料理課程，教導學生學習不同蔬菜的營養構成， 如何辨別農藥殘留等[3]。日本將飲食教育作為學校教育的核心組成部分， 同時出臺了要求擔當飲食教育課程的營養教員必須是具有營養師資格的教師的制度[4]。飲食教育的核心是學校配餐，融合理科、社會、家庭、保健教育、道德等多門學科，成為一門綜合性的學科[5]。 文部科學省于2016 年2 月通過互聯網向全國的教師發布了飲食教育教材 《與享受飲食息息相關的飲食教育》，此外，全國各地的自治機構、大學和研究機構也與民間的出版社合作出版發行了各種各樣的飲食教育教材。

三、我國飲食教育的現狀考察

（一）飲食政策與法律體系不斷優化

我國飲食教育的發展是在健康發展過程中逐漸形成的，早在1990 年國家教育委員會和衛生部就頒布了《學校衛生工作條例》，提出“學校應當把健康教育納入教學計劃。普通中小學必須開設健康教育課，普通高等學校等大中專學校應當開設健康教育選修課或者講座。 認真貫徹執行食品衛生法律、法規，加強飲食衛生管理，辦好學生膳食，加強營養指導”[6]。1993 年國務院發布《九十年代中國食物結構改革與發展綱要》，綱要提出“引導食物消費，建立科學、合理的膳食與營養結構。加強膳食營養知識的輿論宣傳和科技普及工作；要從中小學生抓起，增加食物和營養方面科普知識的教育， 提高科學消費的自覺性”[7]。1999 年頒布的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》和2001 年頒布的《中國食物與營養發展綱要（2001—2010 年）》都提出了普及營養知識，提高國民營養意識， 引導居民養成科學合理膳食行為的策略。 2006 年食品藥品監管局發布《全國食品安全宣傳教育綱要（2006—2010 年）》，綱要提出“教育工作者要學習食品原料、儲藏、制作、烹調等食品安全基本常識， 并通過多種形式引導學生了解食品安全基本常識， 讓學生從小培養良好的生活和飲食習慣”[8]。雖然“食育”一詞在同年才被引入到中國，但綱要的要求與飲食教育的發展要求不謀而合。 2008 年頒布的《中小學健康教育指導綱要》，再次強調學校健康教育， 重視學校對學生健康衛生意識的培養。2011 年，國務院辦公廳印發《關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》，提出利用各種宣傳教育形式，向學生、家長、教師和供餐人員普及營養科學知識，培養科學的營養觀念和飲食習慣。 學校要嚴格落實國家教學計劃規定的健康教育時間，對學生進行營養健康教育，建立健康的飲食行為模式[9]。2014 年國務院辦公廳印發《中國食物與營養發展綱要（2014—2020 年）》。其主要措施是“全面普及膳食營養和健康知識；加強食物生產與供給；加大營養監測與干預；推進食物與營養法制化管理；加快食物與營養科技創新；加強組織領導和咨詢指導”[10]。 2017年9 月與食育相關的一系列實踐活動被列入教育部《中小學綜合實踐活動課程指導綱要》推薦活動名錄[11]，將飲食教育和健康相關的專題教育融入實踐活動中。我國已有飲食教育相關綱要條例，但飲食教育在我國仍處于發展初期階段， 目前沒有成熟的飲食教育體系， 也沒有可以用作復制推廣的成功飲食教育模式[12]，法律層面也缺少專門立法來規范和引導飲食教育。

（二）我國飲食教育發展的困境

1. 抽樣調查顯示：實踐有短板

作為研究的主要手段，我們通過對W 市3 所高校“學校飲食教育課程開設情況”的進行問卷調查，從四個方面進行分析發現。首先，大學生對于飲食教育的了解程度不夠。對于飲食教育，大多數人只是略微了解甚至不了解。其次，學生們獲取飲食知識的渠道非常多，首要渠道是社交網絡，可以看出網絡在飲食健康宣傳方面的正向作用。 但是網絡信息參差不齊，網絡中還有許多宣傳偽科普、假養生的營銷號，這對于學生們獲取飲食營養知識造成了一定的阻礙。家庭教育也是學生們獲取飲食知識的重要方式，即學生們還通過家人長輩的生活經驗被傳授飲食知識。學校教育在問卷調查中僅位于第三。問卷顯示學生們還通過書籍、公開課、主題活動等方式了解飲食知識， 說明當代大學生有主動了解飲食營養提高自身身體素質需求。再者，開設了飲食教育課程的學院并不多， 只有本身專業涉及飲食和教育的才會有食育課程。要大力推廣飲食教育，就需要以全健康理念為指導， 以提升學生身體健康為直接目的開展飲食教育， 而不是單純以輔助專業研究為目的開設食育課程。 最后，對于食育發展影響較大的因素非常多，包括資金、法律制度、食堂條件、宣傳、個人飲食習慣、校園文化、師資力量、課程設計等[13]。 要研究影響食育發展的因素，打破發展困境，從更宏觀的角度分析飲食教育的發展，才能提出可行的發展策略。

2. 法律法規不完善

我國從1990 年起就有條例規定提高學生身體素質，后續一直在強調保護學生健康、培養學生養成良好的飲食習慣， 但是飲食教育發展比較晚。 2009年新修改后的《食品安全法》實施，但是沒有《營養法》《國民營養管理條例》。立法的缺失直接導致學校層面難以制定專門的飲食教育推進規劃， 只能以科研項目形式開展食育。缺乏法律制度的規范，導致飲食營養和食品安全得不到足夠保障[14]。

3. 食育理念沒有普及

政府目前對于飲食教育的宣傳不夠， 官方媒體對于食育的宣傳產出較小， 很多人不知道或者不理解何為食育。中國雖然是飲食大國，但是對于飲食教育的宣傳推廣卻遠遠不夠[15]。 我國有許多菜系，遠近聞名的美食更是數之不盡，也有《舌尖上的中國》《風味人間》等美食宣傳紀錄片，但這些僅僅在于推廣美食的知名度，傳承飲食文化，卻沒有注重飲食營養方面的普及教育，難以引起人們對于飲食教育的重視。此外，飲食教育從業人員的食育理念陳舊。在校園等固定場所中，飲食教育的覆蓋面小，食育推廣受限。學校管理層沒有將飲食教育工作納入重要工作計劃中。 學生家長特別是隔代的中老年家長沒有正確的飲食教育概念。 學校、家庭“食育”意識缺失，對營養教育理解淺薄， 就難以言傳身教引導學生養成食育意識。

4. 食育教學資源缺乏

食育資源包括食育專業人才、 食育課程和食育教材。專業人才包括兩類，一類是負責傳授飲食教育知識的教師， 一類是高校中進行食育管理的管理人員。國家對于飲食教育人才的培養規模較小，相關的招生崗位并不多。除此之外，我國與飲食、營養、健康相關的專業人才大多從事或研究營養服務的工作，從事飲食教育的人較少，導致專業人才缺乏，人才流失嚴重。 飲食教育還需要精通飲食營養和行政管理的復合型人才，不能僅僅用一般的管理方式來進行食育管理。飲食教育發展的直接載體就是課堂教育，而課堂教育需要匹配科學的食育課程。在我國，開設食育課程的學校并不多，且有專業限制。很多食育課程只是選修課，在學生們看來可有可無，在教師們看來只是一個教學任務。除了缺少科學的課程安排，食育相關授課教材也較為稀少，教材內容更新較慢。市面上有許多營養專家、美食博主編寫的飲食營養相關的書籍，但是缺少官方的食育教材。對于有爭議的觀點，缺少官方的解釋說明。國家沒有編纂統一的食育課程教材，教育部也沒有明確飲食教育的教學大綱和教學標準，這直接導致學校食育類教材種類不多，質量也不高，缺乏食育資源使得食育教學成果不明顯。

四、構建我國飲食教育法律體系

（一）加強食育立法

飲食教育法治構建首先要推進食育立法， 構建食育法律保障體系。 現階段我國需要完善《營養法》《國民營養管理條例》等，通過立法的方式來推進飲食教育，確保飲食教育工作落到實處。教育行政部門頒布相關條例，通過行政方式，將飲食教育融入中小學各階段的教育課程中， 從小培養學生的飲食教育理念。將飲食教育納入法律范疇，從制度和法律上確定飲食教育工作的基本原則、實施路徑。除了飲食營養相關的立法，國家還需要出臺《營養師法》，完善營養師的管理培訓體系。通過立法，提升政府對飲食教育的政策支持，完善政府對食育制度的設計。以法律形式推動食育發展， 最大程度上喚起社會的全民參與，實現共同促進、共同受益。最后還要完善監管機制，制定食育監督和獎懲機制。 通過法律規定飲食教育的框架和原則，教育部協同市場監管總局、國家衛健委等部門對學校的飲食教育進行監督管理， 強化學校的食品安全意識，提升學生的健康安全飲食意識。

（二）鼓勵多元主體參與

一是發揮政府作為推動飲食教育的主導力量作用。 通過完善公共信息發布平臺，及時公開信息，接受社會監督，對食育相關公共信息進行及時回復，提高政府風險控制的能力。 二是充分重視學校飲食教育的主陣地地位。學校的食育師資力量，食育技術水平， 食育課程設計和食育校園文化都直接關系學生對于食育的掌握程度。學校要加強師資隊伍建設，培養飲食教育專業人才，培養領域頂尖人才。高校食育師資隊伍由飲食教育組織者和飲食教育專職教師共同組建。 同時，壯大專職教師隊伍，組建專業的師資團隊，并定期組織教師進行培訓學習。三是重視科研院所的參與。科研院所作為飲食教育的重要參與者，要將科研院所的研究與高校的實踐結合起來， 更直觀地反映飲食教育的發展現狀。四是科學規劃課程。課程是學校飲食教育的依托工具， 課程設計水平影響學生對于食育的接受速度。要優化教學內容，建立科學食育課程體系，提升食育質量。注重對食育教材的編著，貼合生活事例，吸引學生自主學習。 根據學生不同年齡層次和發展心智制定相應的學習計劃，循序漸進增強學生的飲食教育意識。 四是加大食育校園文化建設。通過校園公開課宣講，校園主題活動日的推廣來塑造校園食育文化， 實現教學成果的轉化。 興趣是最好的老師，培育良好的食育校園文化，能提高學生對食育的興趣，上食育課程的積極性，達到事半功倍的效果。 五是鼓勵非政府組織參與飲食教育建設，通過非政府組織擴大公民參與規模。

（三）加大專項研究資金保障

構建食育研究經費保障制度， 制定與食育發展相適應的支持政策。 縱向上加大對食育研究的課題項目，鼓勵食育研究；橫向上加強學校與科研院所、公司、企業的合作，尋找社會資金支持。 設置合理的科研經費配置結構， 針對不同學校規劃不同發展路線，減少資金浪費，最大程度提高資金的使用效率。