論我國企業合規獨立監管人制度的完善
——以無效監管的避免為視角

李華晨（中國人民公安大學 法學院，北京 100038）

一、引言

2021 年6 月3 日，最高人民檢察院、司法部等九部門聯合發布并實施《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》，對企業合規改革試點地區建立適用第三方監督評估機制予以規范和指導[1]。獨立監管人制度是第三方監督評估機制的重要組成部分，能夠有效保障企業合規的有效性，提升司法機關的辦案質量。 但從目前各地實踐探索情況來看， 現有獨立監管人制度仍無法有效避免無效監管的發生， 導致企業合規整改和合規建設無法達到預期目標， 檢察機關作出合規不起訴決定受到干擾，企業合規激勵機制難以發揮實際作用。 對此，本文將從獨立監管人的基本職責和有效監管的含義出發， 列舉合規監管中無效監管的情形并分析其產生的原因，希望通過明確獨立監管人地位職責、創新費用支付模式、 建立反腐激勵機制等措施來避免無效監管，推動我國企業合規獨立監管人制度的完善。

二、獨立監管人的基本職責和有效監管

（一）獨立監管人的基本職責

獨立合規監管人是指那些接受檢察機關的聘請， 協助涉案企業推進合規管理體系建設的外部專業人員[2]，其一般來自于律師事務所、會計師事務所等專業服務機構。 從建立獨立合規監管人制度的目的來講， 在合規考察期內幫助并督促企業依照合規計劃建立合規體系并及時全面地向檢察機關匯報監管情況是獨立監管人行使職責的目標和歸宿， 具體來看， 獨立監管人的基本職責主要包括開展合規調查、幫助涉案企業制定或完善合規計劃、監督涉案企業合規、向檢察機關匯報監管情況等。合規調查要求監管人對涉案企業違法違規、生產經營、人員管理等情況進行全面和詳細地調查并出具調查報告。 幫助涉案企業制定或完善合規計劃， 包括指導未曾制定合規計劃的涉案企業制定符合其自身特點的合規計劃， 或協助已制定合規計劃的涉案企業對原有合規計劃予以完善。 合規監督主要包括監督涉案企業合規整改和合規建設， 督促企業按照合規計劃有序推進合規， 防止在合規整改以及建設過程中出現違法違規現象。向檢察機關匯報監管情況，要求獨立監管人在合規監管過程中能夠及時將合規調查情況、合規計劃制作與執行情況以及監督情況向設置合規考察期的檢察機關匯報， 其匯報的內容最終將作為檢察機關作出合規不起訴決定的重要參考[3]。

（二）有效監管的具體內涵和標準

有效的合規監管是建立有序合規秩序、 確保合規建設質量的根本保障。 從合規監管人的設立目的來看， 有效監管是指獨立合規監管人在合規監管中具有獨立地位，能夠依法充分行使職責，最終實現合規監管的激勵效果、法律效果和社會效果的統一。具體來說主要包括以下四方面要求：一是合規監管人獨立行使職責；二是合規監管人依法行使職責；三是合規監管人充分履行職責；四是實現各方價值的統一。

首先， 要保證獨立合規監管人對企業實施有效監管，必須保證其獨立地位，確保獨立監管人能夠根據自己的意志依法進行監管，獨立履行職責。 “在實際監管過程中，不僅要保證合規監管人員的獨立性，還要保證合規機構、合規崗位、匯報關系、制度機制等相關要素的獨立性。”[4]其次，要保證獨立合規監管人在合規監管過程中嚴格依法依規履行職責， 公正廉潔，不得為監管企業及其個人謀取非法利益，不得干涉、阻礙案件的公正認定和處理，更不得損害涉案企業的合法權益以及國家的根本利益。再次，有效監管意味著獨立合規監管人能夠充分履行職責。 一是要做到合規調查詳實充分。 出具的調查報告應詳細介紹企業進行合規建設的全部要素、全部風險、全部困難；二是合規計劃要現實合理。制定的合規計劃必須結合企業現實經營狀況與違法違規事實， 不得脫離企業自身實際；三是保證合規監督發揮實際作用。在監督過程中能夠及時準確地發現問題、 反映問題并解決問題，有效預防和制止違法違規行為的發生；四是監管匯報內容真實客觀。無論是合規調查情況、合規計劃內容還是合規監督情況， 都應當以實事求是為原則， 做到客觀中立， 真實記錄并全面如實匯報。 最后，有效監管的最終目標是要實現合規激勵，促使企業樹立合規意識，建立合規體系，最終完成檢察機關委托的監管任務，實現企業“合規不起訴”的愿望，維護并促進企業長遠穩定發展。

三、合規監管中無效監管的情形

（一）虛假匯報監管情況，妨礙案件公正處理

根據獨立合規監管人的匯報職責， 其在監管期間需要向檢察機關匯報涉案企業合規整改及合規建設的相關內容[5]。為了讓檢察機關充分了解考察期間的具體情況， 其匯報的內容通常涵蓋合規監管的各個方面，包括內部調查情況、合規計劃制定與執行情況、問題整改情況等，這些內容均關系到企業最后責任的認定。因此，獨立監管人在行使匯報職責時享有很大的“自由裁量權”，不論真實情況如何，其最終都可以通過報告的形式予以“調整”或“篡改”。 一旦獨立合規監管人虛假匯報監管情況將直接導致檢察機關后續的責任判斷和不起訴決定受到影響。

根據虛假匯報的內容來看可以將其分為夸大匯報和縮略匯報。 夸大匯報中獨立監管人與企業之間因存在利益輸送等原因而在報告中虛假匯報企業消極建設與整改情況， 或者故意夸大企業合規建設與整改情況， 或者是刻意隱瞞企業其他違法違規情況等，使那些沒有達到合規建設標準要求、違法違規問題沒有得到徹底解決的企業蒙混過關， 導致企業對合規重視程度降低，企業合規建設思想懈怠。縮略匯報中獨立監管人選擇性匯報或不匯報企業積極建設及整改情況，或者編造、捏造虛假違法違規事實等，使企業前期的工作努力全都白費， 企業合規積極性受挫，合規激勵效果減弱。總之，作為檢察機關全面了解涉案企業合規情況的第一手資料， 無論是夸大匯報還是縮略匯報都將導致檢察機關的誤解與誤判，最終影響合規不起訴的裁定以及案件的公正處理。

（二）實施違法違規行為，損害國家、企業合法權益

法律在賦予獨立監管人合規調查權、 計劃制定權、 行為監督權等廣泛權力以保障其獨立地位的同時也無意中為其實施違法違規行為提供了渠道和便捷，并且基于其在合規考察過程中特殊的職責，這些違法違規行為的實施通常還具有隱蔽性和隨時性，可以發生于其行使各項職務的過程中， 并可以發生在合規考察階段的任何時候。

所以如果獨立合規監管人在行使職責過程中實施違法違規行為，侵害國家及企業的利益，將不僅沒有有效的幫助企業解決違法問題、建立合規體系，反而增加了企業的負擔，浪費了國家的司法資源，完全違背獨立監管人制度的設立初衷， 使維護涉案企業合法權益、激勵其合規健康發展的目的徹底破滅。同時，如果是在國有企業合規監管中，合規監管人實施泄漏企業商業秘密，侵吞企業財產等違法犯罪行為，其損害的將不僅僅是企業的利益，同時很有可能造成國有資產流失、國家秘密泄漏，嚴重損害國家的利益。

（三）干擾企業合規經營，合規激勵機制失靈

企業合規需要企業建立一套約束自己“自由經營管理”的合規體系。而企業之所以愿意為合規花費成本、犧牲自我，是因為合規所需要付出的代價只是暫時的，其帶來的效益價值卻是長遠的。有效的合規體系不僅能夠使企業經營逐步走向規范和高效，更重要的是其作為一種“出罪”事由能夠使企業在面對司法處罰時因建立有效的合規體系而獲得寬大處理。正是在這種合規激勵機制下，企業才愿意建立合規體系，接受合規監管。而無效監管破壞合規經營秩序，打亂合規計劃安排，讓企業重新處于沒有規劃部署、沒有合規約束、沒有風險預防的高危經營狀態，一旦發生， 合規激勵機制便會失靈。 無效監管狀態下， 企業的合規計劃可能因缺乏有效指導而無法達到出罪要求， 或者合規計劃已制定完善但卻無法得到有效實施和落實。 企業原有的違法犯罪問題在監管過程中并沒有得到切實整改， 反而又暴露出新的違法問題和犯罪風險。 企業不但沒有獲得期望的合規回報和收益， 反而可能因合規整改建設不到位面臨司法機關加大處罰的風險。最終，企業合規計劃失敗，出罪愿望落空，無論對于已經深受無效監管影響的涉案企業， 還是對于企業合規正處于觀望狀態的企業來說，都會對其合規信心造成打擊。

四、合規獨立監管人無效監管的原因分析

（一）獨立監管人角色定位與具體職責的模糊

角色定位決定了獨立監管人應以怎樣的身份、會以怎樣的態度進入合規監管當中， 而實踐中獨立監管人對于自身的角色定位并沒有非常明確的認識，從而導致其在工作中缺乏明確的指引和方向、約束和克制。

不準確的角色定位還容易導致獨立監管人具體職責的模糊，主要體現在以下兩個方面：一是職責內容的模糊性。獨立監管人的職責主要包括調查、制作合規計劃、 監督和匯報， 應當以企業合規目標為參考，但目標本身就具有很大的概括性和整體性，即使是再明確的合規目標也無法細化和列舉監管人的具體職責，導致獨立監管人在實際監管中的工作方案、方式、方法等都有很大得隨意性；二是“監管人的職責邊界一直存在模糊地帶”[6]。 一方面源于缺乏相關規范對合規監管人的職責范圍劃定明確的界限；另一方面來自于職責內容的模糊性導致監管人并不清楚自己什么該管，什么不該管，什么該制止，什么不該制止。模糊的職責邊界導致獨立監管人的部分職責與公司既有職能部門和人員的職責有所重復或沖突，造成實際合規監管秩序混亂，企業運營效能低下。

（二）監管成本高昂且企業承受能力有限

第三方獨立監管人模式下， 高昂的監管費用被視為一種懲罰方式而由被監管企業獨自承擔。 在實踐中，監管成本不僅指獨立監管人的報酬性費用，同時還包括了獨立監管人在履行職責過程中所產生的各項費用以及因監管所造成的負面影響而產生的額外支出或消耗費用。作為行使特殊職責的專業崗位，獨立監管人團隊大多由律師、會計師、稅務師等專業成員組成， 其報酬通常參照市場價格計算而收取較高的費用， 這無疑給經營已經受到案件影響的涉案企業帶來更大的資金壓力。在這種壓力下，企業沒有充足的資金來支持獨立監管人完全按照要求完成監管工作的全部內容，特別是大多數中小微企業，本身經濟基礎薄弱，合規費用沒有充足保障，監管人很難正常履行職責，合規調查的全面性和深入性、合規計劃的針對性和有效性以及合規監督的威懾性和激勵性勢必受到影響。

同時， 獨立監管人在工作過程中不免會對企業的正常運營造成干擾， 在產生矛盾并處理矛盾的過程中同樣會增加額外成本，例如，與合規計劃相關的內部調查會帶來不正當的時間耗損、生產力降低，員工在合規考察期間注意力從正常業務過度轉移從而降低士氣也會導致成本的增加[7]。 在這種情況下，高昂的監管成本與企業有限的承受能力之間的矛盾直接或間接地影響著獨立監管人合規監管的有效性。在現實成本壓力面前， 企業為了壓縮成本對于獨立監管人的某些工作可能不會積極配合； 面對并不樂觀的監管費用， 監管人也會在投入和回報比例之間有選擇性的不作為。

（三）權力尋租下的監管腐敗滋生

合規監管過程中，一方面，獨立監管人不僅具有很大權力、擁有獨立性地位，而且監管費用高昂；另一方面， 被監管企業不僅身處被動、 經營受阻的地位，而且資金壓力巨大。在外部監管人從企業領取報酬的情況下，兩者之間很容易產生一定的利益勾連[3]，發生尋租現象。

合規監管中的權力尋租關系可能發生在被監管企業與獨立監管人之間， 也可能發生在企業管理人員與獨立監管人之間， 或者是其他違法犯罪人員與獨立監管人之間。 但無論何種關系、何種情形，其目的就是要阻礙合規監管工作的正常開展。 相比于監管制度不完善或監管人能力不足等因素， 權力尋租屬于獨立監管人和被監管企業在相互勾結的前提下產生的主觀故意違法活動，其動機性和目的性更強，其引起的監管腐敗對于監管有效性來說具有更大的危險性和破壞性。 不僅會導致企業原有的違法犯罪問題無法全面調查清楚并有效解決， 反而導致企業的違法犯罪問題更加嚴重和復雜。 而且在獨立監管人的參與下， 權力尋租行為以及權力尋租下所實施的其他違法犯罪行為隱蔽性往往更強， 在雙方高度配合的情況下， 獨立監管人上報的虛假匯報材料很有可能蒙混過關，對辦案機關產生誤導。最終將導致整個合規監管和合規體系建設的崩潰與失效， 嚴重影響司法公正，浪費司法資源。

五、完善我國獨立監管人制度的路徑選擇

（一）明確獨立監管人的獨立地位與監管職責

確定獨立監管人的角色定位首先應當認清獨立監管人與企業以及檢察機關之間的雙重關系，“律師在擔任合規監管人后， 會與涉案企業形成一種委托代理關系，并具有合規顧問地位；同時又與檢察機關形成一種協助監管關系，并接受檢察機關的監督。”[8]在這種雙重關系的基礎之上， 獨立監管人扮演著多種角色與身份， 一種是建立在委托代理關系之上基于“合規顧問”地位而產生的合規指導身份與合規服務身份； 另一種是建立在協助合規監管關系之上而產生的合規監督身份。在此前提下，重要的不再是獨立監管人身份的確認和選擇， 而是多重身份面前如何確保監管人的獨立地位。所謂具有獨立地位，是指獨立監管人無論與企業還是與檢察機關均不存在影響獨立監管人判斷和抉擇的利益關系，獨立監管人在行使職責時能夠兼顧指導、服務和監管等多重身份。

在此基礎上， 獨立監管人的不同身份產生了不同的職責， 獨立地位的明確性要求可以為不同職責的范圍劃定明確的邊界。 指導身份下產生的指導職責包含為企業提供合規咨詢，出具合規意見等內容，但不得干擾和影響企業的正常經營與正常合規建設。 服務身份下產生的服務職責包含幫助企業制定并實施合規計劃， 幫助其按照要求進行合規整改和合規建設等內容， 但不得偏袒和縱容企業實施違法違規行為。 監督身份下產生的監督職責包含協助檢察機關調查企業犯罪事實， 披露和制止各種違法犯罪行為并及時全面地向檢察機關匯報等內容， 但是不得故意為企業設置障礙， 惡意加大對企業的監管要求，不得虛假匯報監管情況等。

（二）創新合規監管費用支付模式，減輕企業費用負擔

目前， 合規監管費用的承擔主要有涉案企業獨自承擔、政府財政承擔兩種模式。 兩者各具優勢，但在實際運用中也都具有一定的局限性。 第一種模式下， 有實力的企業能夠根據自身經濟狀況支付合規監管人較高的監管費用， 可以有效激勵監管人履行職責， 但對于大多數中小微企業或者經營狀況較差的企業來說， 往往面臨無力支付上述監管費用的難題。第二種模式下，由政府財政支付監管費用減輕了涉案企業的成本壓力， 但其報酬標準往往受到財政預算的限制，難以充分調動監管人的積極性。

為了保障合規整改和合規建設的效果， 我們不可以為了節省合規成本而取消或消極應對一些合規項目，企業若想真正以合規實現“出罪”目的，必要的合規費用必須支出， 不可減免。 面對高昂的成本壓力， 我們可以通過創新合規監管費用的支付模式來減輕企業的費用負擔。筆者認為，可以將兩種支付模式結合起來，設立“企業支付為主，政府財政保障”的支付模式，即合規監管費用原則上由企業支付，以保證較高水平的監管報酬， 激勵監管人有效發揮監管職能；若企業支付費用確實有困難，則由政府財政予以支付，既解決了企業的費用之優，又有效緩解了獨立監管人“無報酬監管”的顧慮。

（三）建立反腐激勵機制，嚴懲監管腐敗行為

任何企業腐敗行為的產生均是源于雙向利益誘惑的存在，權力尋租下的合規監管腐敗也不例外。若要打擊合規監管下權利尋租所產生的監管腐敗問題，需要從合規監管腐敗問題的特點出發，牢牢抓住企業和獨立監管人權力尋租的原因和動機———在合規監管腐敗中， 企業向獨立監管人行賄后可以降低監管標準，減少其在合規建設中的成本消耗，最終通過獨立監管人的虛假匯報換取司法機關從輕處理；獨立合規監管人則可以通過涉案企業的賄賂來增加額外收入，并減輕合規監管的壓力和負擔。針對涉案企業“追求從輕處罰”和獨立監管人“謀取更高勞動報酬”的心態，我們可以從以下兩個方面構建符合合規監管腐敗特點的新型反腐機制：第一，從正面建立針對監管腐敗行為的反腐激勵機制。一是激勵企業，二是激勵獨立監管人。當腐敗行為發生時，涉案企業的舉報和檢舉可以相應縮短監管考察期限或以此作為從輕處罰的依據； 若是獨立監管人匯報或制止腐敗行為則可以為其發放額外的獎金或對其予以相應的獎勵。 第二，從反面建立嚴厲的懲罰制度，嚴懲監管腐敗行為。對于預謀腐敗行為的涉案企業，一律不得從輕或減輕處罰， 并且可以對其處以額外罰金或增加額外合規條款，延長監管考察期限；對于預謀腐敗行為的獨立監管人應當立即撤銷其監管人資格并設置禁止服務年限，同時還要對其處以高額罰金。

六、結語

無效監管導致合規考察流于形式， 嚴重影響企業合規進程，打擊企業合規積極性；同時，無效監管所得出的結論干擾檢察機關作出判斷， 損害刑事合規公正，最終導致企業合規激勵機制失靈，合規不起訴制度失效。 當前我國企業合規改革試點地區的獨立合規監管人制度仍處于探索階段， 有關立法規定還不完善，相關制度設計還不成熟，合規考察過程中發生無效監管的風險極高。 為進一步提升企業合規改革質效，發揮第三方監督評估機制的積極作用，希望檢察機關在推進下一步企業合規改革試點工作中， 以無效監管的避免為視角審視企業合規獨立監管人制度漏洞， 并通過完善獨立監管人制度預防和避免無效監管的發生。