推動社會治理重心向基層下移何以可能
——基于L 市Q 鎮鄉村治理積分制實踐的案例研究

趙守飛，趙紅飛

（安徽財經大學財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

一、問題提出

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會矛盾的轉變客觀上對社會治理提出了新的要求，即要加強和創新社會治理以適應新時代社會發展的需要。社會治理作為國家治理的重要領域，其重心在基層，難點、關鍵環節以及主要著力點也在基層。而農村基層，尤其是鄉鎮村莊，最直接、最敏銳地反應村民對于美好生活的需要。但是隨著城鎮化進程的推進，農村社會出現村莊空心化、村級組織領導力和號召力趨弱、村民公共精神缺失等突出矛盾和問題，使得農村基層社會變成一個愈加復雜的治理場域。黨的十九大報告指出，要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[1]，為新時代加強和創新基層治理體系和治理能力建設指明了路徑和方向。黨的十九屆五中全會再次強調了推動社會治理重心向基層下移的重要性，并提出了新要求，堅持重心下移、力量下沉、資源下投，建立健全富有活力和效率的新型基層治理體系[2]。可見，推動社會治理重心向基層下移，提高基層治理和水平，正成為社會治理發展的重要趨勢。為此，鄉鎮基層政府作為我國行政鏈條的末梢，直接面向基層群眾，更需要以社會治理重心下移為導向，切實轉變作為基層治理前沿陣地的鄉鎮政府的職能，為基層群眾提供更多優質服務，便具有重要的研究意義。

政界推動的政策或倡導的主題往往是學術界研究的熱點，推動社會治理重心向基層下移自十九大報告正式提出后就備受關注。通過梳理已有文獻發現，學術界對社會治理重心向基層下移的研究，一定程度上與鄉村治理、村民自治等制度的推進相關聯。可以說，社會治理重心向基層下移的研究具有十分明確的理論與實踐指向性。在理論層面，李鑫誠[3]通過對鄉村權力下沉模式的思考，認為在后農業稅時代，鄉村治理的現實困境使得國家通過將行政權力下移到村莊以實現管控，這在一定程度上改善了村莊治理狀況，但也在某種程度上破壞了鄉村社會自主性和弱化了村民自治，應當從權力下沉走向權力下放。張新文、戴芬園[4]從權力下沉和流程再造兩個維度剖析農村公共服務網格化供給的建構動力與運行邏輯，認為網格化管理也是治理重心下移的重要體現。梁平[5]從基層法治化治理的角度出發，發現治理資源的懸浮化狀態導致基層治理的內卷化趨勢，通過網格化的法治化治理實現正式資源下沉與基層社會融合，為基層治理提供了強有力的法治保障。徐勇、趙德健[6]在深入分析了村民自治的內在價值、發展歷程和現實走向的基礎上，將村民自治與民主再連接，探索村民自治的有效實現形式。胡平江[7]重點分析了村民自治重心下移的內生動力與實踐過程，將自治重心下移到自然村，實現政府治理與村民自治的有效銜接；龍云[8]通過對基層組織建設改革實踐的考察，提出自治下移要實現村莊自治性與村級治理行政化的平衡；唐京華、張雷[9]分析了村民自治單元下沉的價值與困境，提出村民自治單元下沉的實質是對行政村自治功能的剝離和治理重心的下移，認為發揮村民自治單元下沉的價值應當建立在充分考慮村莊軟硬環境的基礎之上。在實踐層面，在中央頂層設計的指導下，各地也進行了社會治理重心向基層下移的諸多探索，例如廣西河池的“黨群共治”模式[10]、湖北秭歸的“幸福村落”建設[11]、廣東清遠的“三個重心下移”村級組織建設[12]等。各地的實踐模式是在不同的地理環境、歷史文化、經濟水平、治理結構等多重影響因素下形成的，需要從其經驗積累或模式選擇中提煉出一般性的治理要素。

鄉鎮政府是我國最基層的政權機關，是基層治理的重要組織者，作為社會治理重心向基層下移的重要組織載體，鄉鎮政府的治理效能直接影響著我國基層社會治理的能力和水平。在推動治理重心下移過程中，如何通過鄉村治理機制創新，走出村民主體缺位、村級組織號召力趨弱的困境；如何破解“沒依據、沒抓手、沒人聽”的治理難點，實現鄉村治理有效，這些問題制約著鄉鎮政府推動治理重心下移的成效。那么，推動社會治理重心向基層下移何以可能？ 基于此，本文以L 市Q 鎮鄉村治理積分制的運行實踐為考察點，探究推動社會治理重心向基層下移的可能路徑，繼而為其他地區探索治理重心下移的建設路徑提供更為有益的參考。

二、Q 鎮鄉村社會治理面臨的困境

（一）基層黨組織凝聚力和組織力較弱

農村黨組織是最基層的黨組織，在黨的整個組織建設中處于最基礎的地位。但是部分農村黨組織統領基層工作能力不強，凝聚力和組織力較弱，甚至有少數組織處于軟弱渙散狀態。在F 社區進行理事會會議時，不少村民向我們反映“村里說要清理池塘已經好幾年了，但是到現在一點動靜都沒有，一問就說等通知，也不知道要等到什么時候才是個頭”①。村兩委存在失信于民的情況，無法兌現做出的承諾，導致出現“說話無人聽、辦事無人跟”的局面，同時通過調研發現，Q 鎮部分村黨員干部隊伍結構不合理，年齡偏大，缺乏后備力量，村基層黨組織領導班子整體素質和能力水平不高，其思維方式、工作作風和服務能力亟須提升。作為聯系黨和廣大農民群眾的重要紐帶，農村基層黨組織須不斷增強凝聚力和號召力，通過密切聯系群眾、服務群眾，凝聚人心，最終實現促進農村經濟發展、增強農民幸福感的目標。

（二）群眾參與鄉村治理意識不強

鄉村是國家治理的“神經末梢”，鄉村治理效能直接關系到農業發展、農村繁榮、農民富裕。我國鄉村社會治理主要依靠鄉鎮政府及村民自治組織，治理工作依然采用傳統的被動治理模式，在D 村入戶調研時，不少村民表示“村里面的工作是村干部的事情，需要我們做什么就通知一聲，再說，他們村干部天天那樣忙，哪有時間和我們打交道”②，群眾缺乏參與民主管理和民主生活的積極性。另外，村民個體意識的增強，鄉村“無道德個人的出現”[13]，使得村民更多地關注于個人私利，對村莊公共事務缺少熱情，鄉村治理變得更為復雜。在推行積分制的過程中，部分群眾以及少數黨員干部對積分工作重視程度不足，致使積分制運用的程度也比較淺顯。調動治理對象的積極性，為基層治理提供驅動力，是社會治理創新的重要原因[14]。農民群眾在鄉村社會治理中的參與度不足，會導致鄉村社會治理目標的達成難度增加，在無法群策群力的情況下，鄉村社會治理也難以與鄉村發展實際、鄉村變遷和發展態勢保持同步。

（三）鄉風文明建設水平需進一步提升

經過多年的建設和發展，鄉村社會整體上形成了文明和諧、健康有序的好風氣，但是在經濟發展和現代化建設的沖擊下，傳統鄉土文化體系逐漸瓦解，其約束失范行為的功能減弱，一些不合時宜的生活方式、價值觀念在Q 鎮鄉村社會依然存在，如高價彩禮、聚眾賭博、人情攀比、亂扔亂倒垃圾等不良社會風氣和現象，特別是一些帶有封建迷信的落后觀念和農村的一些陳規陋習仍然存在，這些現象使得一些村民價值觀和是非觀念發生了變化，出現了拜金主義和享樂主義，逐漸失去鄉村簡樸節儉的傳統美德[15]，阻礙了鄉風文明建設目標的有序推進。

（四）缺乏鄉村治理的工作抓手

當下的鄉村治理工作大多是依靠行政力量包辦來完成，治理方式較為單一。以當下疫情防控和疫苗接種工作為例，在Q 鎮進行參與式觀察時發現，村干部很多時候都是單打獨斗，并沒有將村民組織起來，依靠群眾的力量去做好群眾工作，“干部在干，群眾在看”成為當前農村基層治理的普遍現象，究其原因，主要是因為是由于鄉鎮尤其是鄉村這一級缺乏對公共資源的分配權，再加之村集體經濟薄弱，無法對積極參與村莊治理的村民進行激勵引導，缺乏鄉村治理的工作抓手。

三、鄉村治理積分制：Q 鎮推動治理重心下移的操作路徑

Q 鎮位于L 市的西南部，全鎮總面積49.8 平方公里，轄13 個村、2 個居委會，全鎮人口5.3 萬人，農業人口占90%。為促進基層治理方式轉變，推動治理重心下移，激發村民參與鄉村治理的積極性和創造性，解決農民群眾主體缺位、民主管理水平不高、村級組織領導力和號召力趨弱等問題，構建共建共治共享的鄉村治理工作新格局，Q 鎮在D 村、F社區進行試點推廣運用鄉村治理積分制。通過對農民日常行為和參與鄉村重要事務情況進行量化積分，并根據積分結果給予相應激勵或約束的方式，以小積分解決大問題，推動自治、德治、法治的有機結合，不斷提升農民群眾在鄉村治理中的主人翁意識，不斷提高鄉村治理現代化水平和社會主義精神文明建設水平。Q 鎮鄉村治理積分制創新實踐可以概括為“133”模式，即用好“一種制度”、成立“三支隊伍”、完善“三種機制”。突顯了農民在鄉村治理中的主體地位。

（一）用好“一組一會”：夯實治理基礎

為調動廣大村民參與鄉村治理的積極性和主動性，必須用好“一組一會”制度，進行協商議事。一組即村民黨小組，對積分制工作進行統籌協調；一會即村（居）民小組理事會，負責積分工作的日常事務。按照試點村改革方案，Q 鎮在治理重心下移過程中改變了傳統以行政村為基本單元的村民自治形式，以片區為單元成立村（居）民小組理事會，將“鄉鎮—行政村—村民小組”三級組織架構調整為“鄉鎮—行政村—片區理事會”模式。在黨小組的領導下，各片區村（居）民理事會每個月至少召開一次協商議事會，村（居）民小組理事會是村（居）民小組在基層黨組織領導下組織黨員群眾協商議事的社區協商組織和協商平臺。村（居）民小組理事會在社區黨組織的領導和村（居）民委員會的指導下開展工作，主要負責在片區范圍內開展民主協商、調解村（居）民矛盾糾紛、維護村（居）民權益、倡導移風易俗、辦理公益事業、服務生產生活等。從實踐效果來看，“一組一會”制度在參與村級事務方面起到了顯著作用，如疫情防控、人居環境整治、移風易俗等工作，“一組一會”成員積極參與并充分發揮了作用。

（二）成立“三支隊伍”：規范治理流程

為保障積分制具體運行的公正、有效，成立“三支隊伍”，進行監督管理。一是領導小組，由社區兩委成員、黨小組負責人、各片區村（居）民小組理事會會長組成，負責全社區積分制工作統籌協調、政策制定、督導檢查。二是評議小組，由片區村（居）民小組理事會成員構成，負責積分制的考核評分。評議工作要實事求是，注重平時掌握、鄰里認可、有據可查，有條件可進行全程錄像，進行公開播放。三是監督小組，由鎮包村干部、村監委會主任、村（居）民小組理事會成員共同組成，負責對各片區村（居）民小組理事會的評定積分進行審核把關，確保積分活動的公平、公正、公開。三支隊伍在工作中職責清晰、分工明確（圖1），努力形成黨組織主導、理事會帶頭、群眾緊跟的良好氛圍。

圖1 鄉村治理積分制全流程示意圖

（三）完善“三種機制”：明確治理路徑

Q 鎮在完善機制上進行深入調查研究，探索在黨建引領下建立完善“清單化”制度運作、“積分化”制度激勵和“數字化”信息技術支撐三種工作機制，通過清單化、積分化和數字化來解決涉及群眾身邊的切身利益問題。一是“清單化”制度運作方面，Q鎮堅持問題與需求為導向，推行“鄉村治理清單制”。“鄉村治理清單制”是指：問題與需求清單、資源清單和項目清單。如，該鎮F 社區八角塘片區按照該制度，通過村民小組理事會會議，梳理出村莊十字路口缺少反光鏡和路標等問題清單。根據問題清單，黨小組發動黨員和村民貢獻自己的資源，形成資源清單。同時在黨小組領導下組建了建設反光鏡和路標項目理事會，形成了項目清單。通過形成“三項清單—將資源與問題需求相匹配形成項目——開展項目解決問題或滿足需求”的行動邏輯，不斷提升治理效能，解決真問題、滿足真需求。二是在“積分化”制度激勵方面，該鎮以D 村、F 社區2 個行政村作為試點村先行先試，將鄉村治理重要事務量化為積分指標，以崗位奉獻值和一般奉獻值分類積分細則，圍繞環境美、品德美、家庭美、平安美、鄉風美等確定積分獲取標準（表1），民主形成評價辦法，對農民群眾日常行為進行評價積分，并根據積分結果給予相應激勵。以積分為載體，實現積分項目全覆蓋，積分對象全參與，積分過程全公開，調動農民參與鄉村治理的積極性、主動性、創造性，幫助農民群眾律己向善，培育良好家風、文明鄉風和淳樸民風，在潛移默化中形成良好的社會風氣。三是“數字化”信息支撐方面，以F 社區、D 村試點村為例，通過建立積分制微信工作群，方便積分申報工作，加強村（居）民的線上溝通和議事協商工作。同時通過抖音短視頻平臺，對積分制日常開展情況進行拍攝上傳，起到了相當不錯的宣傳效果。下一步，Q 鎮將推出積分制線上信息平臺，進一步強化鄉村治理的信息化技術支撐。

表1 Q 鎮村（社區）新時代文明實踐積分獲取標準（試行）

續表1

四、Q 鎮鄉村治理積分制推動治理重心下移的實踐成效

（一）增強了農村黨組織的凝聚力和組織力

在鄉鎮、各行政村、自然村各級黨組織的領導下，D 村、F 社區黨員干部充分發揮了示范和表率作用，通過黨員帶頭行動，動員了一部分村民積極參與積分制工作，使得黨群、干群關系日益密切，進一步增強了黨組織的凝聚力和組織力，有效打牢了黨的執政基礎和群眾基礎，初步改善了黨的群眾工作不實、鄉村治理低效、村民公共精神不足、村民參與積極性較低等問題，初步形成了人人有責、人人盡責和人人共享的鄉村治理氛圍，使得鄉村日益成為有秩序、有溫情、有活力的美麗家園。

（二）提高了農民群眾參與鄉村治理的積極性

通過修訂村規民約將鄉村治理積分制納入村規民約，相關制度由村民會議討論、審議通過，并將具體的積分執行工作交由村民小組理事會完成，實現了“積分內容群眾定，積分方式群眾議，積分結果群眾評”。村規民約引入激勵和懲戒措施，通過正向激勵，凝聚群眾、引導群眾、調動群眾參與到鄉村治理的工作中來，進一步激發了村莊的活力，激發群眾內生動力，充分發揮農民群眾在鄉風文明實踐、鄉村振興戰略實施、農村人居環境整治中的主體意識和責任意識。與此同時，積分制為村民公共精神的養成提供了制度保障，村民公共精神的養成也有助于積分制的落實，這是一種良性循環。D 村朱某說：“在農村，搞好自家房前屋后的環境衛生是本分，現在村里還有政策，只要我們搞好自家院子、房前屋后的衛生，就有積分獎勵。而且，村里開展活動我們積極參加也有積分獎勵。”③通過積分評比，朱某家得到了30 分，這相當于獲得獎勵30 元，可以到村里兌換相應物品。鄉村治理積分制正是通過把復雜的村莊事務積分化、具體化，將農民群眾的利益與村莊利益密切聯系在一起，使得鄉村治理工作可量化、有抓手，大大調動了村民參與村級事務的積極性。

（三）培育了良好的文明鄉風

Q 鎮鄉村治理積分制推行以來，通過動員村民成立美麗鄉村建設項目理事會，積極參與人居環境整治工作，開展“美麗庭院”評比表彰項目，給予優勝者一定的精神獎勵和物質激勵，同時依托村規民約，對破壞環境的行為進行適度的制約和懲處，激發了村民維護人居環境和村容村貌的積極性和主動性，極大地鼓舞了想做好事、愿做好事和愛做好事的村民，使他們不斷行動起來，參與到鄉村治理的工作中來，進一步激發了村莊的活力，使得鄉村治理體系和治理能力得到提升和完善的同時，鄉風文明建設也得到了較大的改觀。

（四）形成了鄉村治理的有效抓手

Q 鎮將鄉村治理工作由社區兩委包辦變為多方參與，由行政推動轉為激勵引導。這既激發了村民參與鄉村治理的積極性、主動性和創造性，也減輕了村“兩委”干部的行政工作負擔，將更多的精力投入到服務能力建設上，從而更好地滿足農民群眾的需求，形成了鄉村治理的有效抓手。因此，Q 鎮鄉村治理積分制實施以來，得到了村民的大力支持，村“兩委”干部、村民小組理事會成員和村民群眾均對鄉村治理積分制的實施成果表示滿意和肯定。鄉村治理積分制初步實現鄉村治理由“任務命令”轉為“激勵引導”，既節約了管理成本，又提升了治理效能，使得農民群眾從“要我參與”轉向“我要參與”，在農村人居環境整治、加快移風易俗、營造文明鄉風等方面發揮重要作用，增強基層黨組織的凝聚力、組織力，提高農民參與鄉村治理的積極性，加快構建共建共治共享的鄉村治理新格局。

五、Q 鎮鄉村治理積分制的經驗啟示和推廣建議

（一）堅持黨建引領，充分發揮基層黨組織“主心骨”作用

良好的鄉村治理離不開堅強有力的農村基層黨組織。基層黨組織充分發揮引領作用、戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用是保證鄉村治理積分制持續運轉的重要條件。首先，要堅持黨建引領作用，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，才能更好地組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務群眾。通過黨組織的號召力、感染力，聚合物質資源、人力資源，為積分制的實行提供堅強的政治保證，確保它能沿著正確方向前進，謹防“一陣風”“運動式”等問題。其次，黨員干部要提高政治站位，發揮示范作用，積極主動參與，同時村兩委人員要分工明確，嚴格執行積分評定和監督，要實事求是，不做違反黨風黨紀的事情，確保積分落到實處，讓積分制真正發揮出作用。

（二）以人民為中心，充分發揮協商民主精神

推動社會治理重心向基層下移，提高基層治理水平最根本的目的就是為了讓鄉村發展成果能夠更好地惠及民眾，因此在鄉村治理積分制運行過程中要把一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的方針作為工作的力量源泉和目的，通過座談會、聽證會、議事會等多種形式開展對話，暢通民意表達渠道。首先，積分制要從農民群眾迫切需要解決的問題著手，要從村莊的實際情況出發，制定符合村莊現狀的積分制細則，以村莊治理中的突出問題為導向，要循序漸進地拓展積分領域，并且要適時調整積分項目。其次，在積分制實行的過程中，要充分給予群眾“參與權”“評價權”和“監督權”，讓群眾成為治理工作中的決策主體、執行主體、監督主體，激發村民參與鄉村治理的內生動力。

（三）明晰獎罰政策，保障積分結果有效運用

以獎為主、以懲為輔，堅持獎罰并舉是實現有效治理的重要手段。只有對積極參與村莊治理，配合積分制工作并付諸行動的人進行褒獎，對拒不配合村級治理、阻礙積分工作正常開展的人進行適度懲罰，才能確保鄉村治理積分制的長效運轉。必要的物質獎勵是必要的，但要堅持以精神鼓勵為主，以物質獎勵為輔的原則。每季度末，村民根據積分情況向村委會申領“積分兌換券”，兌換相應生活用品，也可以轉入下季度或年終累計兌換。年末，村委會將年度積分張榜公示，排名前列的上紅榜，給予一定的物質獎勵，并優先推薦參軍、入學、入團等；排名靠后并且扣分較多的上黃榜，督促限期整改。

（四）拓寬資金來源渠道，多途徑破解資金難題

作為基層治理創新模式的積分制，其目的是通過“積分—獎勵”的形式規范村民的行為，可以說可供獎勵的資源是積分制運轉的關鍵條件，缺少了資金的支持，積分制就缺少了運轉的基礎。村級組織可以通過爭取政府撥款，號召社會援助，開展村企合作等多種方式增加資金，開源節流，從而建立可持續發展的積分制長效機制。

六、結語

鄉村治理積分制模式，是基層社會治理創新的有益探索，是Q 鎮根據當地實際情況做出的基層社會治理制度設計，符合Q 鎮鄉村社會的現實需要，有效推動了推動社會治理重心向基層下移。以小積分解決大事情，有效調動基層黨員、群眾參與其中，激活了各類村莊治理資源，實現了鄉村社會自治、德治、法治的融合。作為基層社會治理創新的有益探索，鄉村治理積分制具有示范價值與推廣意義，其積極性是不言而喻的。但作為區域范圍內的創新實踐，積分制還處于實踐探索階段，在走向系統化、科學化和完善化的道路上依舊還有一段路要走，以及如何實現在治理重心下移過程中推動管理、服務和資源下移與鄉村治理積分制有機結合，這也是本文有待進一步深化的地方，值得進一步研究。

注釋：

①根據2021 年7 月10 日下午在F 社區進行理事會會議時的錄音文件整理而成。

② 根據2021 年7 月12 日上午在D 村入戶調研時的訪談記錄整理而成。

③根據2021 年8 月5 日下午在D 村開展美麗庭院評比時的訪談記錄整理而成。