匯聚眾智群力 獻策自然資源

本刊編輯部

陽春三月，春暖花開，又一年共商國是。在這個孕育希望的季節，十三屆全國人大五次會議和全國政協十三屆五次會議如約而至，來自全國各地、身處各行各業的代表委員帶著人民群眾的寄托和期盼，肩負著歷史賦予的職責和使命，一起相聚北京，共同謀劃更加宏偉壯麗的新時代發展藍圖。

代表委員們的議案提案中，哪些與自然資源管理工作有關？對自然資源管理工作提出了什么意見和建議？讓我們一起傾聽代表委員們的自然資源“聲音”。

關鍵詞：耕地保護

“糧食安全是‘國之大者’。悠悠萬事，吃飯為大。”“耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。”3月6日下午，習近平總書記在看望參加全國政協十三屆五次會議的農業界、社會福利和社會保障界委員并參加聯組會時強調，“農田就是農田，只能用來發展種植業特別是糧食生產，要落實最嚴格的耕地保護制度，加強用途管制，規范占補平衡，強化土地流轉用途監管，推進撂荒地利用，堅決遏制耕地‘非農化’、基本農田‘非糧化’。”“要采取‘長牙齒’的硬措施，全面壓實各級地方黨委和政府的耕地保護責任，中央要和各地簽訂耕地保護‘軍令狀’，嚴格考核、終身追責，確保18億畝耕地實至名歸。”

如何落實好“長牙齒”的耕地保護硬措施？全國政協委員、江蘇省自然資源廳廳長劉聰表示，下一步江蘇將把國家下達的耕地保護目標任務足額帶位置逐級分解下達市、縣、鄉（鎮），并落地上圖，做到“數、圖、線”一致。嚴格落實耕地保護黨政同責，省、市、縣逐級簽訂新一輪耕地保護目標責任書，并以此作為剛性指標，嚴格開展耕地保護責任目標考核，實行一票否決、終身追責。劉聰認為，應大力支持地方實施全域土地綜合整治，推進高標準農田建設，合理拓展補充耕地來源，提高建設標準和耕地質量，讓農田真正成為高能效、可持續利用的優質良田。

糧食安全是國家安全的基礎，耕地是糧食安全的基石。新修訂的《土地管理法實施條例》細化了耕地保護的相關規定。為從根本上守護好糧食生產的“命根子”，代表委員建議進一步高位推動相關立法工作，全方位強化耕地保護的法制保障。

全國政協委員、寧波市政協副主席張明華在“關于實施更嚴格耕地保護政策”的提案中建議，全國人大常委會應啟動耕地保護立法，將其列入近期立法規劃，國務院相關部門應加強立法調研，通過立法來完善耕地保護法治體系。

針對國內耕地質量監測、評價等業務類標準較少甚至空缺的現狀，全國人大代表、江蘇省鹽城市農業科學院副院長秦光蔚呼吁加快耕地質量保護立法。秦光蔚認為，上位法的空缺導致耕地成為污染物的最終受體。面對當前耕地資源保護中出現的新情況、新問題和新挑戰，需要對現行耕地保護相關法律法規體系進行積極整合，以良法善治推動耕地治理現代化。他建議，在現有法律的框架下，按照科學規劃、合理利用、用養結合、綜合治理的原則，建立和完善耕地數量和質量保護機制;在制定實施耕地質量管理條例的基礎上，研究制定耕地質量法;建立耕地資源高質量發展保護機制、監管法律保障體系以及法律追究制度;從法律層面保障田長制的推行。

關鍵詞：國土空間規劃

近年來，按照黨中央、國務院相關部署，國土空間規劃體系建設深入推進，在多個層面上支撐高質量發展，讓人民生活更加美好。今年兩會上，代表委員們寄望“多規合一”的國土空間規劃充分發揮引領作用，在更高的起點上推進城市更新、韌性城市建設、鄉村建設等工作。

3月7日，全國政協委員、上海市副市長陳群代表民盟中央在全國政協十三屆五次會議視頻會上發言時表示，我國城市發展已從過去的增量擴張，轉向內涵品質提升的新階段，應堅持以人為核心的價值導向，科學有序推進城市更新，努力做好城市品質提升這篇“大文章”。陳群提出以下具體建議：有序實施城市物理更新，加大投入力度;探索包容性治理模式，以城市體檢為基礎，精準運用“留改拆補”等手法，用“微改造”取代大拆大建;結合歷史文化資源，在老街老巷匯集老派手藝與新型業態，營造新生活場景;國家層面加強頂層設計，補充出臺城市建設相關法律法規;政府相關部門有序開放涉及城市品質提升的數據資源，引領社會力量基于數據分析，積極開展城市診斷和品質評估并提出建設性意見。

全國人大代表、金陵石化有限責任公司黨委書記張春生也建議，推進城市更新相關立法，用法治思維和法治方式解決城市更新的痛點難點問題。他認為，國家層面的頂層設計，應充分明確城市更新的內涵、外延、分類和更新方式;健全規劃技術標準，使相關標準體系盡快適應城市更新的要求;完善城市更新的公眾參與制度，廣泛聽取各方意見，以避免決策失誤。

全國人大代表、中建五局總承包公司項目質量總監鄒彬認為，城市更新涉及利益主體眾多、資金需求大、建設周期長、收益回報不確定，而且相關政策不完善，規劃審批程序復雜。他建議，在規劃引領下，以“政府主導、企業推動、社會參與”的方式推進，盡快編制城市更新規劃;引導社會資本在規劃設計、投資、研發、建設、運營的全產業鏈上參與城市更新項目;在科學分類的基礎上構建可行的收益回報機制，選擇匹配的投融資模式。

鑒于去年夏天暴雨洪澇災害的警示，多位代表委員關注韌性城市建設，建議在國土空間規劃中多考慮增強城市韌性，在城市體檢評估中重視防災減災能力指標。全國人大代表、中國工程院院士鈕新強建議，通過超前規劃，為超標準極端降雨預留出路，同時提高重要基礎設施和生命通道安全運行保障能力。他認為，城市布局應增強空間復合利用，在制定國土空間規劃時預留一定體量的澇水調蓄空間，增加城市雨洪公園和澇水行泄通道建設，為超標準澇水預留出路。同時，加強雨洪公園、地下車庫等超標準降雨消納空間和災后恢復能力建設，增強城市應對極端災害天氣的韌性。目前，國土空間規劃體系已確立城市體檢評估制度。2021年，自然資源部在12個試點城市開展了“實時體檢評估”。

全國人大代表、北京市建設工程質量第三檢測所有限公司總工程師田春艷認為，城市體檢評估體系應進一步建立“事前預警”的觀念，通過一定的方式評估城市應急預警機制是否健全、災害預警是否及時、災害發生后應急預案是否真實有效。全國政協委員、臺盟中央常委駱沙鳴認為，推進韌性城市建設、提升城市綜合抵抗力和系統恢復力，需要培育全領域風險防控的現代城市治理思維，高度重視城市治理系統內生的自我調適和自我修復能力，將韌性城市規劃理念融入國土空間規劃體系，以問題導向推動常態管理與應急管理有效銜接。“城市的脆弱性與城市布局有關。”駱沙鳴建議，從自然環境、人口社會、經濟政治等多重角度構建韌性城市框架指標體系，促進資源共享與協作;從安全評估、空間格局、防災減災、公共服務、應急體系等方面入手編制韌性城市規劃。

國土空間規劃體系中，村莊規劃是城鎮開發邊界外鄉村地區的詳細規劃，是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。

全國人大代表、安徽省農業科學院副院長趙皖平認為，應以科學的村莊規劃引領鄉村高質量發展，為推進鄉村振興戰略實施、建設美麗宜居鄉村奠定堅實基礎。趙皖平調研發現，村莊規劃的編制率逐年提高，但也存在一些薄弱環節，有的地方簡單依賴規劃設計公司，沒有融入先進的農業生產理念、鄉村文化、鄉村社區特點，沒有找到和完善適應區域特點的鄉村發展模式。他建議，各地要科學確定村莊類型，留出足夠的觀察和論證時間，在村莊規劃編制中突出地方特點、文化特色和時代特征，與當地經濟水平和群眾需要相適應;讓村民參與規劃決策，確保規劃符合村民意愿。

全國政協常委、九三學社中央常委黃宗洪，全國政協委員、安徽省政協副主席李修松，他們近年的提案都與鄉村旅游推動鄉村振興有關。黃宗洪建議，鄉村旅游建設精準定位、科學規劃，以“一鄉一特、一村一品”的要求為原則進行可行性規劃論證，避免無序開發、同質化建設等現象。李修松在調研中發現，一些地方在鄉土文化底細不清、價值不明的情況下開發鄉村旅游，導致定位不準、路徑不優、重點不突出，缺乏高水平的規劃，如在建設中舍棄田園風貌、農耕文化，追求城市化或園林化，丟失了“鄉”味。他建議運用文化創意結合科技手段，將周邊山水田園與鄉土文化資源充分結合，形成特色場景或項目。

關鍵詞：生態保護修復

今年全國兩會，全國政協常委、民盟中央副主席曹衛星牽頭，聯名全國政協常委、人口資源環境委員會副主任姜大明，全國政協委員王世元、張德霖、嚴之堯遞交提案，提出要創新理念和思路，推進生態保護修復高質量發展，努力構建我國生態保護修復事業新格局。一是統籌國土空間規劃總體布局。從維護國家生態安全大局出發，構建多層級、多尺度的國土生態安全格局，加強重點區域、流域、海域的空間治理，有效應對重大自然災害。統籌國土空間生態安全格局與經濟社會發展布局的關系，嚴格國土空間用途管制，促進區域均衡協調發展，避免國土空間低效利用和過度開發，實現源頭治理。二是完善生態保護修復技術路徑。加強我國生態系統演替規律與自然資源管理耦合機理研究，明確不同區域、流域生態保護修復目標與重點;建立生態保護修復與經濟社會發展協調聯動機制，合理安排生態保護修復目標任務，保持生態保護修復工作均衡持續發展，有效支撐經濟社會發展。加強生態保護修復范式研究，制定生態保護修復實施指南和技術標準，為生態保護修復提供技術支撐。三是建立生態狀況監測預警平臺。推進全國生態安全監測與預警體系建設，開展重大流域、重點生態功能區、重要戰略區生態狀況評估，全面掌握生態安全狀況和基線演替情況;整合地方各級政府和相關部門生態狀況數據，并根據需要，開展重點區域監測評價，為保護修復提供依據;發布生態保護修復成效年度報告。四是構建生態保護修復頂層制度。建立健全生態保護修復模式，開展生態產品價值核算研究，完善碳匯市場交易制度，吸引社會資本參與生態保護修復，拓展生態保護修復資金來源;嚴格生態修復區域和重要濕地、重要物種棲息地保護;加強各級各類生態保護修復項目全程全面監管，建立第三方評估機制，嚴格責任制度，確保生態保護修復取得實效，持續發揮生態系統服務功能和效益。五是加強生態保護修復國際交流合作。積極參與和推動全球生態保護修復交流合作，與相關國際組織合作開展前沿研究，分享和傳播國際生態保護修復最佳案例;推動基于自然的解決方案應用于我國生態保護修復實踐;加強我國生態保護修復經驗總結和方案凝練，貢獻中國生態保護修復方案，不斷提升我國生態保護修復的國際影響力。

全國人大代表，國家林業和草原局黨組書記、局長關志鷗建議，要高質量推進國家公園建設，加快構建統一規范高效的中國特色國家公園體制。而建設國家公園的首要任務就是保護自然生態系統的原真性和完整性。將生態系統關鍵區域、生態敏感區和重點物種主要分布區等劃為核心保護區，實行嚴格保護;建立原有工礦企業、開發項目、村鎮逐步退出機制;將當地居民生活區域和生態產業發展等生產活動區劃為一般控制區，允許開展必要的生產、教育、體驗活動;推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，形成一批可復制、可推廣的保護經驗和治理模式。

全國人大代表，山東黃金集團黨委書記、董事長滿慎剛一直關注尾礦生態修復。他建議加強尾礦綜合利用，提高資源利用率，加快建立生態良性循環機制。無獨有偶。民建中央帶來加強長江經濟帶尾礦庫綜合治理的提案。長江流域尾礦庫體量龐大，部分尾礦庫治理任務繁重。民建中央建議，突出重點分類施策，科學治理消除安全隱患，并根據不同特點和輕重緩急分類制定治理措施。危庫、險庫、病庫及無主尾礦庫要優先治理。對“三邊庫”“頭頂庫”進行風險評估論證，不能確保安全的，科學制定居民搬遷或搬庫計劃。礦山地下水環境問題，威脅到周邊地區用水安全。

全國政協委員、湖南省政協副主席賴明勇建議，完善標準體系，制（修）訂地下水污染防治調查評估、污染預防、風險管控、修復技術指南。建立礦山地下水污染信息檔案、環境監測信息平臺。支持科研院所與高校合作組建攻關團隊，培養礦山生態保護修復技術團隊和專家學者。嚴厲打擊利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等逃避監管的方式向地下排放污染物等行為。

各地如何在礦山生態修復過程中探索市場化運作、科學性修復？全國政協委員、遼寧省政協副主席趙延慶圍繞“加快推進百里礦區生態修復”提出了建議。趙延慶以阜新百里礦區露天煤礦治理和生態修復為例，殘煤和煤矸石如不進行回收，在造成資源浪費的同時，存在再次復燃危害。趙延慶建議，在推進礦區生態修復的同時，將治理中產生的殘煤和煤矸石進行回收，再經公共資源交易平臺進行處置，產生的收益再補充到綜合治理和生態修復過程中，為全國探索一條老礦區生態恢復治理的新路。

全國政協委員、內蒙古蒙草生態環境（集團）股份有限公司董事長王召明建議，礦山生態修復要融入國土空間整體規劃，融入山水林田湖草沙整體治理，實行各種生態要素的“一體化”修復。要對當地的土壤結構、退化狀態、原生物種、局地氣候等進行全面調查，依據草原生態研究數據進行修復改善，實現生態功能和多元化應用發展。

關鍵詞：礦產資源管理制度改革

近年來，為維護礦產資源國家所有者權益，促進資源合理開發利用，我國逐步建立并不斷完善了以礦業權有償取得和資源有償開采為主要內容的資源有償使用制度及政策，有力促進了資源保護與合理開發利用。“現行礦產資源稅費政策在理論和實踐上還存在一些問題。特別是所有權收益環節前置，企業前期投入過高，既不符合礦業經濟規律，也不便與國際通行規則接軌，在很大程度上抑制了礦產勘查開發投資積極性，致使勘探開發投入逐年下降，對能源礦產安全造成不利影響。”全國政協常委、人口資源環境委員會副主任姜大明牽頭，全國政協常委、民盟中央副主席曹衛星，全國政協委員王世元、張德霖、嚴之堯聯名遞交提案，建議調整完善礦產資源稅費政策，促進礦業穩定發展。

政協常委及委員們建議，盡快理順礦產資源稅費關系，統籌調整完善相關政策，以穩定市場預期和保障國內資源供應能力;總結借鑒國內外實踐經驗，統籌考慮礦山企業總體稅負水平，加快完善礦產資源稅費政策體系，建立以權利金為主體的所有權收益制度。“瞄準礦業權出讓、持有、開采3個環節，從根本上理清稅費金關系。首先，在礦業權出讓環節征收出讓金。通過招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓礦業權，征收出讓金，體現礦業權人取得勘查開采排他性權利付出的對價，通過出讓金方式，回收部分礦權區塊中含有國家勘查投資形成的價款收益。其次，在礦業權持有環節征收占用費。體現礦業權人占有使用礦業權區塊而支付的持有成本，限制‘跑馬圈地’‘圈而不探’等過度占用資源行為。最后，在開采環節收取權利金和資源稅。對采礦權人因消耗資源儲量向所有者支付的經濟補償，體現對耗竭性礦產資源的有償開采。”政協常委及委員們建議，同時，建立以權利金為主體的礦產資源所有權收益制度，在實際已開征資源稅的基礎上，構建以權利金為主體、與資源稅協調的所有權收益制度。首先，區分不同礦種測算確定權利金征收水平，同時充分考慮資源稅的已征空間和企業總體稅負，合理確定權利金實際征收率。其次，在征收方式上，以銷售收入為依據，在采礦環節從價從率計征，同時做好與原有政策的銜接，具體征收時可與資源稅合并征收。最后，在收益分配上，原有的資源稅部分可繼續留歸地方，明確權利金作為國家所有權收益歸中央（也可與地方分成），以真正體現礦產資源國家所有的性質。“探礦權地質勘查資料造假的現象亟須得到遏制。”全國人大代表、山東萊鋼集團駐濟南辦事處黨支部書記張學政建議修改礦產資源法及實施細則，建立地質勘查監理制度。

關鍵詞：地質災害防治

我國是世界上地質災害最嚴重的國家之一。地質災害防治工作與廣大人民群眾生命財產安全直接相關。面對嚴峻復雜的地質災害形勢，國務院在2003年頒布了《地質災害防治條例》（以下簡稱《條例》）。自《條例》頒布實施以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，各級黨委、政府認真履行屬地職責，全國自然資源系統和基層干部群眾共同努力，相關部門密切配合，我國的地質災害防災減災能力不斷提升。

全國政協常委、農工黨中央常委、中國地質調查局副局長李朋德認為，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）明確了未來5～15年實施一批國家重大工程，單純的地質災害危險性評估已不能完全滿足更高水平的工程規劃建設運營安全要求，亟須開展系統性的地質安全風險評價。

《綱要》明確提出實施川藏鐵路、雅魯藏布江下游水電開發等重大工程，推進重大引調水、防洪減災、沿邊沿江沿海交通等一批重大項目建設。

《綱要》還指出要維護水利、電力、供水、油氣、交通等重要基礎設施安全，提升地質災害、地震等突發自然災害防御工程標準。上述重大工程都具有規劃區域廣、建設周期長、投資巨大的特點，且多位于地質條件極其復雜的地區，地質安全風險將嚴重影響工程規劃建設和運營安全，有的甚至成為決定工程是否可行的顛覆性因素，迫切需要開展重大工程地質安全風險評價工作，從而支撐國家和地方政府科學決策，確保工程全生命周期安全可靠。地質安全風險評價工作涉及可能影響工程規劃建設運營的各類地質風險，目前《條例》相關規定還不能完全涵蓋重大工程地質安全風險評價工作，亟待補充并細化相關規定和要求。

為此，李朋德建議，盡快啟動《地質災害防治條例》修訂工作，將重大工程地質安全風險評價納入《條例》。明確將地質安全風險評價作為重大工程規劃、建設和運營等不同階段的必要條件，嚴格按照“誰建設、誰負責”的原則，由工程業主單位組織實施。明確重大工程地質安全風險評價的內容。重大工程地質安全風險評價，除針對崩塌、滑坡、泥石流、地裂縫、地面塌陷、地面沉降等常規地質災害風險開展風險評價之外，還應包括但不限于下列內容：活動斷裂導致場地不穩定或者工程錯斷、高地應力導致地下工程巖爆或大變形、地下儲水構造導致構筑物突然涌水、高地溫導致熱害、復雜地質結構導致地質體軟弱變形等影響工程安全的各類地質安全風險。

關鍵詞：自然資源督察

今年全國兩會期間，全國政協委員、致公黨黨員、中國科學院空天信息創新研究院研究員顧行發提交了關于提升自然資源督察技術支撐能力的提案。

“從去年10月到今年2月，我參加了國家自然資源督察南京局在江蘇鎮江、徐州、常州、南京等地的耕地保護督察工作，看到了國家自然資源保護與督察工作取得的巨大成就。特別是在遏制耕地‘非農化’的基礎上增加了防止‘非糧化’的督察，為我國糧食安全作出了貢獻。”顧行發說。但他認為，和國家對督察工作的要求相比，自然資源督察工作在督察機制體制、技術支撐體系、服務平臺建設、人才隊伍培養等方面，還有進一步完善提高的空間。

為此，顧行發建議，一是健全自然資源督察執法隊伍機制體制。建立和完善自然資源違法違規行為“早發現、早制止、嚴查處”工作機制，落實相關部門共同責任機制。二是完善自然資源督察的技術體系。充分利用現代測量、信息網絡以及空間探測等新技術手段，構建起“天上看、空中探、地下查、網上管”為一體的綜合自然資源督察技術體系，建立協同數據獲取、自動化信息處理、立體化場景管理、智能化知識服務的自然資源督察標準化技術體系。三是加強自然資源督察衛星遙感監測平臺建設，做到一平臺多用途。引入新技術提升平臺數據管理能力，建設自然資源督察遙感大數據中心，利用全天候、多時相遙感監測技術手段，形成天地一體化、自動化的自然資源監測網絡，提升自然資源執法督察的科學性和時效性。四是提升自然資源督察專業技術隊伍能力。加強專業技術人才隊伍建設，對專業技術人員進行知識更新、補充、拓展和提高，提高專業技術人員理論知識和技術水平的自主更新能力，培養適應新時期自然資源督察工作需要的技術人才。