績效問責何以促進跨行政區生態環境協同治理
——基于協同治理績效問責行動邏輯的探討

司林波 王偉偉

(西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127)

一、問題的提出

協同治理能夠有效應對環境污染的外溢性與擴散性已經成為政府生態治理普遍遵循的基本原則。所謂跨行政區生態環境協同治理是指分屬不同行政區的各層級政府從區域生態環境的整體性利益出發，在治理跨區域性的生態環境污染時通過加強部門合作、執行協調、資源共享等方式打破利益沖突和條塊分割的限制，從而對跨區域、跨部門的生態環境污染實現有序治理的過程。在我國生態文明建設逐步深入的背景下，地方政府績效問責對生態環境治理的作用日益受到重視，特別是隨著近年來跨行政區生態環境問題的日益突出，跨行政區生態環境協同治理績效問責實踐也逐步展開。

我國跨行政區生態環境協同治理績效問責的興起與發展是回應特定時代問責需求的產物。黨的十八大以來，我國深入推進綠色發展戰略，這一戰略的提出與實踐“是我們重新認識和把握自然規律以及人自身的發展規律的必然結果”[1]，與此相應，我國的生態治理及問責模式也不斷調整，并進入新的發展階段。在該階段，我國修訂以及出臺了諸多法律法規，如2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環保法》)被稱為“史上最嚴環保法”，其中便提出進一步強化環境監測、環境保護目標責任以及考核評價制度建設。此外，中共中央、國務院還印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等生態環境領域的綱領性文件，同時頒布實施了有關黨政領導干部生態環境損害問責、生態文明建設目標評價考核、生態環境保護督察等內容的專項法律與專門政策，并采取了一系列生態治理績效問責的標志性措施，基于此，我國的生態環境治理績效問責制得到了快速發展，并開始呈現出一些新的特征。一方面，我國的生態問責力度進一步加強，開始實行黨政同責、一崗雙責，并逐漸發展成為生態環境領域黨政法治建設的重要一環[2]。另一方面，面對大氣污染、水污染等擴散性環境污染的不斷加重，協同治理成為我國對跨區域、跨流域生態環境進行綜合整治的有效策略，有關協同治理的績效問責需求應運而生。例如，國務院在針對大氣、水以及土壤污染治理所出臺的各項污染防治行動計劃中均提出要建立跨行政區域的污染防治協作機制，加強各行政區政府之間的協同合作；《環保法》中也明確規定“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施，前款規定以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決”[3]。以上規定說明，實行跨行政區生態環境協同治理、加強區域協作的治理思路已經在我國法律層面得到了廣泛確認。生態環境治理績效問責是服務于政府生態治理的制度設計，跨行政區生態環境協同治理的績效成果更加需要問責制度加以保障，而如何對跨行政區生態環境協同治理主體實施有效問責便成為一項重要議題。基于對協同治理績效問責現實需求的回應，同時受促進各行政區主體實行生態環境協同治理各項政策設計的推動作用，我國的生態環境治理績效問責開始向跨行政區生態環境協同治理領域不斷深入。

績效問責是促進跨行政區各層級政府加強生態環境協同治理的重要途徑。然而，隨著實踐的深入，跨行政區生態環境協同治理績效問責的困境也逐漸暴露出來。因為行政區劃和利益的分割，各問責主體之間無論在問責目標、問責標準和依據、問責過程以及問責結果等方面均表現出差異性，這種差異性在突出地方特色的同時，也帶來了問責的不協調，進而導致問責效率不佳，嚴重制約了跨行政區生態環境協同治理的效果。加強協同治理績效問責建設和提升協同問責效力，是當前推進跨行政區生態環境協同治理的當務之急。

目前國內學者關于跨行政區生態環境協同治理績效問責的直接研究成果較少，但關于績效問責的研究成果較為豐富。徐元善等較早地指出績效問責是行政問責制的新發展[4]，孫發鋒進一步認為績效問責是行政效能建設的重要抓手[5]，之后，學者們對績效問責在政府預算[6]、政府投資項目評價[7]、公務員績效管理[8]、促進區域創新[9]等方面的價值和應用進行廣泛的探討。王柳對績效問責的內涵以及制度基礎、實現路徑進行了理論探討，認為績效問責是一個包含著不同問責體系的制度群[10]，是以績效信息的應用為核心的問責過程，并試圖在“行為-績效(結果)-責任”之間建立因果鏈[11]。尚虎平等通過案例分析，歸納了我國政府績效問責的成就和不足，并提出改進之路[12]。關于績效問責的研究為生態環境績效問責研究奠定了基礎，司林波等認為，生態績效問責制是以政府生態績效責任評估為基礎的一種新型問責形式，并據此專門對政府生態績效問責制的內涵、結構、功能與運行機制進行了研究[13]。關于跨行政區生態環境績效問責的研究，孟衛東等以京津冀地區為研究對象，提出了建立協同問責機制的設想，并構建了包括實體性機制和程序性機制的生態環境損害協同問責運行機制[14]；司林波等認為績效問責作為推進跨行政區生態環境實現協同治理的一項重要制度設計，能夠以績效評估與問責的壓力推進跨行政區多主體治理行為的有效協同，進而通過對國內外案例比較，對跨行政區生態環境協同治理的績效問責過程[15]、問責模式及其實踐情境[16]進行了深入探討，并基于目標管理的視角，構建了包括績效責任目標確定、目標執行、目標評估、目標反饋和目標改進五個環節的跨行政區生態環境協同治理績效問責機制基本框架[17]。雖然已有的研究成果展開了對績效問責及跨行政區生態環境協同治理績效問責的多方面探討，但這些成果要么直接討論績效問責的功能價值，要么從制度建設的角度出發來討論如何完善績效問責制度建設，然而在理論上如何理解績效問責與跨行政區生態環境協同治理的關系還沒有合理性的解釋。

本文認為如果單純從各自角度出發對跨行政區生態環境協同治理績效問責的各方面問題進行探討，雖然可以發現一些規律性問題，但卻難以展現跨行政區生態環境協同治理績效問責的整體概貌，各個研究點之間也無法自然形成有機聯系。對績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯的探討是從整體上認識和把握跨行政區生態環境協同治理績效問責內在規律的根本性問題。所謂績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯，是指對跨行政區生態環境協同治理績效問責何以產生、沿著何種規律發展以及產生何種問責結果的規律性問題的解釋機制。為了給跨行政區生態環境協同治理績效問責的完善提供更系統的理論指導，對績效問責促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的探討，不應止步于問責的動因，還應該包括問責的演化過程以及對問責結果的深入探索和闡釋。績效問責作為一種新的問責形態，必然區別于傳統的生態問責模式，并遵循著特定的問責邏輯。準確把握績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯是跨行政區生態環境協同治理及績效問責研究不可回避的一個重要理論命題。

二、績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯

績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯，也即跨行政區生態環境協同治理績效問責的行動邏輯，因為績效問責的目的在于促進跨行政區生態環境協同治理，作為實現協同治理的手段，其具體的制度形式就是跨行政區生態環境協同治理績效問責制度及其運行機制的建立和有效運行，因此，二者內涵是一致的。所謂跨行政區生態環境協同治理績效問責，是指多元化利益主體以實現區域整體性生態績效責任改進為目標，以問責目標的整體性和問責過程的有序性為標準，依據統一的問責規則、標準和程序對跨行政區各級地方政府及相關部門所承擔的生態績效責任目標的實現情況進行監督、質詢和評價，并依據區域內各層級政府和相關部門對區域生態環境治理整體性績效責任目標實現的貢獻度給予獎懲的一套責任制度及其運行機制。績效問責要實現的績效是跨行政區生態環境協同治理的績效，協同治理績效是跨行政區生態環境績效問責的最根本標準和依據。因此，對于績效問責促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的討論，離不開對跨行政區生態環境協同治理績效內在規定性特征的分析。

(一)跨行政區生態環境協同治理績效的內在規定性特征

跨行政區生態環境協同治理績效是一個復合概念，由“跨行政區生態環境”“協同治理”和“績效”三組關鍵詞組成，可以通過對關鍵詞的解構發現其內在規定性特征。

首先，“跨行政區生態環境”是本文討論協同治理績效問責的前提情境設置，這一前提設定要求打破行政界線，改變各自為政的碎片化治理狀態，將區域整體生態環境質量水平的提升作為各地方政府共同追求的目標。因此，跨行政區生態環境的治理目標不是各個治理主體各自治理目標的簡單相加，而是對區域整體性治理目標的分解。治理目標的“整體性”是跨行政區生態環境協同治理的顯著特性。

其次，“協同治理”是本文分析的核心關鍵詞，根據協同論的觀點，協同治理就是要求各治理主體的行為由無序向有序轉變，治理的“有序性”是協同治理的本質特性，治理的有序性主要依賴于兩個方面因素：一是治理結構的統一性，治理結構主要是指協同的組織載體與制度設計，“生態環境”具有不可分割性，跨行政區各地方所面臨的生態環境問題往往是相同或者相近的，這就要求各生態治理主體統一施策，在生態治理的政策措施與制度設計上保持統一的標準；二是治理過程的有序性，這具體是指實現多主體協同的議程安排、程序性設定和技術手段的使用必須遵循統一的規范，保持行動的協調與配合，其主要表現為治理過程的有序協調。

最后，“績效”是問責的最根本標準和依據。按照績效管理原理，必然堅持結果導向原則。通過績效評價工具的使用，對協同治理的效果進行科學評價，并作為獎懲的依據，而評價的參照依據則是跨行政區生態環境治理主體共同確定的區域整體性治理目標，績效的優劣主要取決于各個治理主體對整體性績效目標實現的貢獻程度。換言之，績效評價結果與區域整體性治理目標的一致性程度是績效問責的主要依據。因此，努力實現績效結果與治理目標的一致性是跨行政區生態環境協同治理績效問責要實現的根本目標。

綜上所述，治理目標的整體性、治理結構的統一性、治理過程的有序性以及治理結果的一致性應是跨行政區生態環境協同治理績效的內在規定性特征，同時也是績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的重要目標和路徑。對跨行政區生態環境協同治理績效內在規定性特征的分析為我們思考跨行政區生態環境協同治理績效問責的行動邏輯提供了新的思路和方向。

(二)績效問責促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的分析框架

跨行政區生態環境協同治理績效問責區別于一般性績效問責最大的特征是“協同治理”，問責是為了促進協同治理，問責的績效取決于協同治理績效的實現程度。因此，協同治理反映了跨行政區生態環境協同治理績效問責的本質特征，這也是解釋績效問責何以促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的最核心內涵和分析邊界。因此，對績效問責促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的探討，需要對已有的有關協同治理的解釋性框架及其應用研究的成果進行充分梳理，這是研究的理論起點。關于協同治理的分析框架，比較有代表性的是經濟合作與發展組織(OECD)針對政府跨部門協同所提出的“結構-過程”模型、John M Bryson等的“跨部門協同分析模型”[18]、Ansell C等的“SFIC”模型[19]以及Emerson K等的“協同治理的綜合框架”[20]。其中，“結構-過程”模型的應用最為廣泛，其主要觀點是將加強政府協同的機制劃分為結構性機制(structural mechanism)和過程性機制(procedural mechanism)，協同結構指的是政府跨部門協同的結構性安排，具體表現為協同的組織載體與制度設計，協同過程指的則是實現協同的程序性安排和輔助技術手段，以議程設定、操作程序以及相關技術工具的選擇為主要內容[21]。國內學者的研究大多建立在對已有模型的修正與擴展上，其研究視角也呈現出多元化的態勢。例如，曹堂哲基于政策科學的視角，構建了由政策循環、政策子系統、跨域事務三個維度整合而成的協同分析模型[22]；劉祺提出中國情境下跨區域政府協同治理的分析模型應該包括靜態的結構、動態的過程和核心的領導，進而構建了以結構、過程、領導為主體的分析框架[23]；魏娜等以“結構-過程”模型為基礎，構建了跨區域政府協同治理的“結構-過程-效果”模型[24]。通過上述分析可知，對現有理論模型的擴展與整合是大多數學者模型構建的基礎，而且有較多學者選擇將“結構”與“過程”作為協同治理模型構建的基本元素，或者其模型構建的各項元素均可以通過結構性要素與過程性要素進行歸納解釋。“結構-過程”模型對于協同治理過程的分析具有較好的解釋力，但是對跨行政區生態環境協同治理這一特殊治理領域的解釋也存在局限性。首先，“結構-過程”模型只解決了“是什么”的問題，也就是說它只為回答“協同治理是什么”這一問題提供了“結構”層面與“過程”層面的兩方面解釋，這也是大多數學者借助這一理論模型所試圖闡釋的問題。其次，“結構-過程”模型缺乏對“為什么”這一問題的關注，即協同治理為什么產生以及具有什么樣的原因或者動力機制。雖然也有學者在研究中探討了協同治理的起始條件或者驅動因素，但是卻往往將其視為協同治理過程的一部分，從而淡化了對協同治理結構的影響。最后，“結構-過程”模型也忽視了對“會怎樣”這一問題的思考，即在特定結構與過程的雙重作用下，最終會對協同治理產生怎樣的影響或者得到怎樣的結果。魏娜等學者也認為“結構-過程”模型“在闡述協同是什么方面是一個高度概括性的解釋框架，但是缺少對于協同效果的關注”[24]，這就再次反映了“結構-過程”模型對“會怎樣”這一問題的忽視。

綜合來看，“結構-過程”模型雖然為研究協同治理提供了基本的分析維度，但是其在研究視野上的局限性使得大部分學者的研究往往偏重對協同治理結構與過程的客觀描述以及理論構建，而忽視了對協同治理前端產生與后端結果的分析，而這又恰恰是與協同治理的結構與過程聯系密切且又不得回避的問題。因此，對于“結構-過程”模型進行進一步拓展和優化，基于實踐領域的特殊性，進一步構建一個更加符合跨行政區生態環境協同治理績效問責實踐情境需要且具有更強解釋力的分析框架就更加顯得具有重要的理論和現實意義。

(三)績效問責促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的理論闡釋

績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯是對跨行政區治理主體協同治理績效問責過程的一般規律性闡釋，其行動邏輯在理論上應該充分體現跨行政區生態環境協同治理績效的內在規定性特征，即表現出治理目標的整體性、治理結構的統一性、治理過程的有序性以及治理結果的一致性等本質特征，這應該是跨行政區生態環境協同治理績效問責表現出的根本邏輯特征。但由于各級治理主體在行政區劃和利益分割下的自主性沖動的存在，必然會對協同治理績效問責的根本邏輯特征產生互動性影響。如果是正向互動，就會進一步促進跨行政區生態環境協同治理績效的提升，真正實現1+1大于2的協同效果；如果是負向互動，則會使得協同結果與協同目的發生偏離，從而使績效問責的行動邏輯表現出新的派生性特征，但這種新的派生性特征必然受制于“根本邏輯特征”的約束，對“根本邏輯特征”的偏離程度則取決于各級問責主體自主性沖動的張力大小。下面通過對“根本邏輯特征”的閾值限制和自主性沖動之間的互動關系進行分析，則可以呈現出績效問責如何促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯。

首先，對績效問責促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的探討，不可回避對協同治理績效問責的前端要素即動因邏輯進行闡釋，這是跨行政區生態環境協同治理績效問責的驅動因素，即回答協同治理績效問責是如何產生的本源性問題。跨行政區生態環境協同治理績效問責主體在利益驅動和價值驅動兩個要素的共同作用下，形成了協同治理績效問責的目標驅動，進而發動了協同治理績效問責行為及其在多主體間互動中的行為選擇。跨行政區生態環境協同治理要求從區域整體性治理目標出發，通過績效問責的約束功能實現對區域整體性責任目標的分解，而各個治理主體往往從地方利益出發對區域整體性目標進行選擇性執行，如果問責機制不能緊密跟進，則這種選擇性執行就會消解整體性目標的落實，最終難以實現協同治理目標。因此，跨行政區生態環境協同治理績效問責在動因邏輯上的根本特性就是區域整體性邏輯與地方自主性邏輯的博弈，具體表現就是區域問責目標的整體性和地方目標選擇的局部性特征。績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯，就在于以績效問責的壓力實現整體性目標對地方局部目標的吸納和整合。

其次，對績效問責促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的探討，也回避不了對協同治理績效問責的協同結構和過程的分析，結構主要是指跨行政區生態環境協同治理績效問責的組織機構設置、制度安排和組織領導模式，它們為協同治理績效問責的實施提供了組織載體和規范性依據；過程是指跨行政區生態環境協同治理績效問責的動態行為過程，主要包括績效問責協同目標的確定、分解與考評機制以及內外部影響要素間的互動過程。“從行為上講，問責的實際運行最終必須落實到具體的實施機制上來”[25]，這是協同治理績效問責行動邏輯闡釋的核心環節。從區域整體性的動因邏輯出發，區域內各個治理主體間在組織機構設置和制度安排上應該保持有效對接，在組織領導模式上應該建立有效的溝通和磋商機制，從而實現問責主體有效配合、問責標準規范統一、問責行動協調有序。然而在治理實踐中，區域內各行政區治理主體往往無法平衡整體性目標和自主性張力之間的沖突，自主性選擇往往偏離整體性目標，表現為問責主體間的不配合、問責標準的不統一以及選擇性問責等地方差異性，從而消解了跨行政區績效問責的權威性。這時候就必須加強跨行政區協同問責機制的跟進，通過權威組織領導下的跨行政區協同問責的壓力，及時矯正各個治理主體偏離整體性目標的自主性行動。因此，在結構和過程邏輯上，跨行政區生態環境協同治理績效問責同樣表現出整體性與自主性的沖突，具體來說，在結構邏輯上表現為區域統一性要求與地方選擇的差異性矛盾，在過程邏輯上則主要表現為區域集體性行動與地方各自為政的協調性沖突。績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯，在結構和過程上就體現為以區域統一性制度規范和集體性行動有效克服地方問責標準的差異性和行動的無序性。

最后，對績效問責促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的探討，還必須關注末端因素的探解，即在績效問責結果評價的基礎上，要實現對治理目標的反饋，這是實現協同治理績效持續提升的必要環節。因此，結果邏輯是對在特定的績效問責協同結構和協同過程作用下所形成的協同治理結果及其如何實現績效改進的基本規律的理論闡釋。同樣受制于整體性治理目標與地方自主性選擇的動因邏輯，績效問責要實現的結果是區域整體性治理目標所確定的預期結果，凡是偏離整體性治理目標的治理結果都是問責的對象。績效問責的重要功能就是通過對治理結構的影響和規范治理過程，盡可能地實現治理結果和治理目標的一致性，績效問責結果邏輯所關注的關鍵點就是如何提升各個治理主體所實現的治理目標對整體性治理目標實現的貢獻程度。通過績效問責克服治理結果的偏差性，提升結果與目標的一致性是績效問責運行結果的基本行動邏輯。

綜上所述，動因、結構、過程、結果就構成了分析績效問責促進跨行政區生態環境協同治理行動邏輯的主要維度。其中，以利益驅動和價值驅動為基礎的目標選擇的動因邏輯是協同治理績效問責得以產生的前提，也是績效問責協同結構和協同過程得以生成的前置條件；績效問責的協同結構與協同過程之間則是相互促進的關系，一方面，協同結構規定了協同過程的運作形態，另一方面，協同過程是協同結構發揮作用的根本途徑；協同結果與協同結構及協同過程之間則為因果關系，即績效問責在特定的協同結構與協同過程中產生特定的協同績效結果。根據績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯，可以以動因、結構、過程、結果四個維度為基礎構建出跨行政區生態環境協同治理績效問責的行動邏輯模型(見圖1)。

本文構建了績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的“動因-結構-過程-結果”邏輯模型，與以往模型偏重協同治理的結構與過程兩個層面不同，本文從協同治理績效問責的邏輯起點開始分析，增加了對促進協同治理績效問責產生的動因的事實關注，在此基礎上對協同治理績效問責的結構與過程兩方面特征進行描述，同時進一步對協同治理績效問責的最終結果進行了探討，有效解釋了跨行政區生態環境協同治理績效問責的“前因”與“后果”，從而回答了協同治理績效問責“為什么要”“是什么樣”“如何行”以及“會怎樣”等系列問題。

本文所構建的行動邏輯模型，對于績效問責如何促進跨行政區生態環境協同治理具有很強的解釋力。首先，因為生態環境協同治理本身就根植于各行政區分散治理的土壤之中，協同治理績效問責的產生必定伴隨一個多方利益博弈的過程，如果將其產生的動因忽略就難以對其發展的過程邏輯進行解釋。績效問責的動因就是促進跨行政區生態環境協同治理目標的實現，因此，績效問責是目標導向的。其次，由于碎片化的屬地治理問責在應對整體性的環境治理上的失靈，為了提高問責效果和生態治理成效，協同問責成為了一種策略選擇，因而協同問責必然是結果導向的，因此，只有對協同問責的結果進行分析才能有效回應協同治理的現實需求。

圖1 跨行政區生態環境協同治理績效問責的行動邏輯模型

三、何以可能：績效問責促進跨行政區生態環境協同

治理的內在機理

“何以可能”主要是從理論視角解答了績效問責在促進跨行政區生態環境協同治理中發揮的功能和作用，指明跨行政區生態環境協同治理績效問責制度及其運行機制建設的關鍵著力點。探討績效問責如何促進跨行政區生態環境協同治理何以可能，就要深入分析協同治理與績效問責的關系，具體來說就是從績效問責的動因、結構、過程和結果四方面邏輯關系出發，探討績效問責如何促進跨行政區生態環境協同治理的內在機理。根據前面對績效問責邏輯的分析可知，績效問責的動因邏輯主要表現為區域整體性目標與地方自主性選擇的沖突，區域的整體性目標決定了問責目標的整體性，通過問責目標的整體性有效克服地方問責目標的自主性沖動，則是績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的行動邏輯。績效問責的動因傳導影響到績效問責的結構邏輯和過程邏輯，如果從區域整體性目標出發，績效問責在結構邏輯和過程邏輯上則表現為協調有序，否則則會表現出結構的不對接和協同過程的不協調，必然消解區域整體性治理目標的實現。通過將治理目標轉化為績效問責目標并強化問責目標在協同結構和過程中的有序分解和執行，是實現協同治理目標的必然路徑，也是績效問責促進跨行政區生態環境協同治理在結構和過程上的行動邏輯。無論是協同治理還是績效問責都是堅持結果導向，二者的結果目標是一致的，協同治理目標的實現程度是績效問責的最根本標準和依據。對績效問責目標的分解、落實和考核就是要評價協同治理結果與目標之間的一致性程度，而績效問責的根本目的則是通過問責工具盡可能地控制治理主體在協同治理過程中治理結果與治理目標的偏差。通過績效問責有效克服地方治理主體的自主性沖動，實現協同結構的統一性、協同過程的有序性以及協同結果與目標的一致性是績效問責促進跨行政生態環境協同治理的基本行動邏輯。對上述問題的有效解釋，則從理論上回答了績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的可能性。

第一，動因邏輯上何以可能：以問責目標的整體性克服單個治理主體目標選擇的自主性沖動。問責目標的整體性要求打破行政壁壘，將跨行政區整體看作協同治理績效問責的對象，各行政區必須從區域整體性績效責任目標出發進行生態治理和承擔生態績效責任，并依據各個責任主體對區域整體性績效責任目標的貢獻度統一實施績效評估與獎懲。因此，問責目標的整體性是績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的邏輯前提和根本要求。但是各行政區政府的生態治理行為也會受到自主性沖動的影響。例如，跨行政區各層級政府存在中央政府核心價值理念指導下的自主性特征，屬地治理的碎片化與生態環境的整體性之間的矛盾會導致相鄰或者相近的區域之間出現利益對抗，各治理主體基于自身利益的目標選擇容易導致搭便車、污染轉嫁等行為出現，而堅持問責目標的整體性則能夠有效統合各治理主體在價值選擇與利益選擇上的自主性沖突。具體而言，在屬地治理模式下，實現既定的生態指標是各地方政府的工作目標之一，跨行政區政府對于良好的生態目標的追求是一致的，實現區域整體生態環境的改善在本質上也符合各治理主體的共同利益，因此將區域整體生態治理績效的實現作為問責目標既符合各治理主體的價值邏輯，同時也符合其利益邏輯，從而有助于實現協同治理績效問責的動因協同。因此，要使得協同治理績效問責的動因邏輯發揮有效的驅動作用，就必須克服各行政區治理主體目標選擇的自主性，而確立整體性的問責目標則是克服其自主性沖動的關鍵所在。

第二，結構邏輯上何以可能：以問責制度的統一性促進跨行政區治理結構的有效對接。問責制度是指與協同治理績效問責相關的一系列辦事規程與行動準則，堅持問責制度的統一性需要將區域整體的各項問責制度作為跨行政區各層級政府實施生態治理績效問責的標準與規范，從而使各治理主體接受同一套問責制度的規范與指導。但是各地方政府作為其行政區域內生態治理的領導和責任主體，本就具有相當程度的自主權，受各治理主體自主性選擇的影響，跨行政區各層級政府從各自生態環境治理的特點以及自身的利益訴求出發，往往會制定和設置具有各自特點的問責制度和組織機構，從而表現出協同治理結構上的差異化狀況。而建立區域統一的問責制度則可以促進跨行政區治理結構的有效對接。具體而言，將問責標準的統一性作為切入點，能夠有效撬動實現跨行政區生態環境質量監測、評價等諸多方面標準的統一，這是績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的重要結構邏輯。區域統一的問責制度的確立還能為績效問責的組織機構設置與領導模式調整做出宏觀規劃與提前預設。在區域統一的協同治理績效問責制度框架下，各行政區問責機構以及其他環境管理機構之間的協調對接便有了統一的制度依據，跨區域性環境管理機構的職能也能夠得到更大程度的發揮。此外，堅持問責制度的統一性還有助于強化跨行政區協同治理績效問責的領導效力，在跨行政區政府的縱向層級與橫向部門之間切實傳導問責壓力，從而以績效問責的各項制度與機制設計倒逼實現跨行政區生態環境協同治理的協調性和有效性。

第三，過程邏輯上何以可能：以問責過程的規范性強化跨行政區治理行動的有序性。問責過程的規范性要求在跨行政區生態環境協同治理績效問責的實施過程中嚴格遵循協同治理目標確定、目標分解執行以及對目標的考核評價等環節。在動因邏輯中的整體性問責目標進一步傳導到協同治理的過程層面，并成為確保問責過程規范有序的重要前提。因此，應將跨行政區整體生態環境治理目標作為實施績效問責的最根本依據，然后通過目標分解明確各行政區生態治理主體的績效責任，最終考核各行政區生態治理績效的實現情況以及對區域整體生態績效的貢獻程度，并以此為依據實施獎懲。協同治理目標的確定、分解、執行與評價構成了跨行政區生態環境協同治理績效問責的規范性程序，而有序治理是有序問責的基礎，因此在以上各環節依次運轉的過程中，規范有序的跨行政區生態環境協同治理行為也得以實現。但是各治理主體的自主性張力同樣會對協同治理過程產生負面影響，這主要表現為各行政區在治理信息、治理資源以及治理技術等方面所采取的封閉性策略以及對于跨區域、跨部門橫向協調與合作的忽視，從而呈現出各自為政的治理狀態。加強問責過程的規范性則有助于把控各治理主體在自主性沖動下的無序化行為選擇，這主要是依靠問責手段所具有的行為約束力來實現的。還可進一步擴大問責范圍，將環境信息公開情況等作為協同治理績效問責的重要內容，同時在跨行政區各層級政府之間實行“平行問責”，通過同級政府之間相互監督與問責的方式加強跨行政區生態環境協同治理行動的有序性。

第四，結果邏輯上何以可能：以責任追究和績效改進壓力促進治理結果改進和治理目標重塑。責任追究與績效改進的實施是以協同治理結果與協同治理目標之間的對比情況為依據的，因此必須明確跨行政區生態環境協同治理的最終結果在多大程度上實現了預先確定的治理目標。跨行政區生態環境協同治理的結果表現為一致性與偏差性兩種狀態，一致性即跨行政區生態環境協同治理所取得的最終結果實現了所設定的協同治理目標，協同治理結果與協同治理目標存在偏差則證明需要啟動問責程序，同時實施績效改進。通過責任追究和績效改進促進協同治理績效的提升以及協同治理目標的重塑是績效問責在結果邏輯上何以促進跨行政區生態環境協同治理的內在機理。需要注意的是，區域整體生態治理目標的實現才是取得一致性協同治理結果的根本體現，但是各生態治理主體分解績效責任目標的實現情況往往存在差異，任何單一主體績效目標未完成都會影響到區域整體的生態治理績效。因此，應加強懲戒力度，分別制定以整體績效目標與各主體分解績效目標為依據的責任追究措施，當區域整體生態治理績效未完全實現時，無論各治理主體的績效水平如何均要承擔連帶責任。

四、何以可行：績效問責促進跨行政區生態環境協同

治理的實現路徑

“何以可行”就是從實踐層面探討如何通過績效問責促進跨行政區生態環境協同治理績效的生成，也即如何通過加強問責制度機制建設來實現跨行政區生態環境協同治理的政策實踐問題。對于跨行政區生態環境協同治理績效問責行動邏輯的探討，為我們分析績效問責如何促進跨行政區生態環境協同治理找準了方向和著力點。治理目標的整體性、治理結構的統一性、治理過程的有序性以及治理結果和治理目標的一致性是跨行政區生態環境協同治理績效的根本特征。治理目標的整體性如何實現，要通過績效問責目標的整體性轉換并有效分解落實加以實現，因此，績效問責目標的整體性是跨行政生態環境協同治理對績效問責制度和機制設計提出的根本性要求。績效問責的整體性目標如何落實，還得依賴于區域協同問責結構和過程機制的有效貫徹，協同結構的統一性主要體現為跨行政區各治理主體問責制度和標準的有效對接，具體表現為制度規范的統一性，在問責過程中這種統一性的貫徹則實現了問責過程的有序協調。問責制度規范的統一性和問責過程的有序協調，則是實現治理結果與治理目標一致性的根本保障和作用機制，也是績效問責要實現的根本目標。

績效問責目標的整體性、問責制度規范的統一性、問責過程的有序協調性以及問責結果與目標的一致性，是探索設計跨行政區生態環境協同治理績效問責有效實現路徑的基本遵循。這四個特征之間具有內在緊密的邏輯關系。整體性是統一性和有序性的前提和基礎，沒有整體性問責目標的確立和有效分解，則不可能建立協調有序的問責過程，也不可能形成跨行政區制度規范的對接和統一；問責制度規范的統一性則是落實整體性問責目標的必然要求，也是確保問責過程有序性的重要保障；協調有序性則是跨行政區生態環境協同治理績效問責協同性的核心特征，也是確保整體性問責目標得以實現的根本保障。問責結果與目標的一致性，則是績效問責要實現的根本目標，也是對問責結構和問責過程有效性的最根本評價標準。堅持問責目標的整體性、問責制度規范的統一性以及問責過程的有序協調性，最終要實現的就是問責結果與目標的一致性。總之，把握好“整體性”“統一性”“有序性”和“一致性”這四個根本特征，也就抓住了績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的關鍵著力點。

第一，以整體性績效為問責依據，凝聚共識，利益共享，提升協同治理的整體性驅動力。提升協同治理的整體性驅動力，必須以區域整體生態治理績效目標的實現作為問責的根本依據，進而匯集目標驅動、利益驅動、價值驅動多方動力來源，從而形成協同合力。首先，要堅持以跨行政區整體作為績效問責的出發點與落腳點，制定區域性的生態治理績效目標清單，然后依據目標分解原則對各行政區的生態治理績效責任進行合理分配，在此基礎上將區域整體績效目標與各地方分解績效目標是否實現作為問責啟動的雙重牽引機制，從而驅動各治理主體采取協同治理策略以減輕問責風險。其次，應合理兼顧各治理主體的自主性利益訴求，建立跨行政區生態利益共享機制，制定更加詳細具體的跨行政區橫向生態補償方案，探索多元化的生態補償方式，并通過財政轉移支付等手段保持各地方生態治理成本投入與利益分配的相對公平。最后，要進一步提升各地方政府對協同治理的認知水平，進一步加強失責懲戒力度，借助問責的震懾力促使各主體認識到協同治理任務的緊迫感同時提升自身責任感，進而擴大區域共識，形成整體性的價值驅動。

第二，以統一性的政策制定和制度建設作為問責標準和依據，推動治理共同體的制度性集體行動。實現問責標準的統一性是績效問責推動跨行政區生態環境協同治理的重要舉措，因此，當前跨行政區各層級政府應堅持問責政策制定與制度建設的統一性原則，同時加快跨行政區生態環境協同治理相關政策措施的一體化進程，以此帶動協同治理共同體的制度性集體行動。具體而言，應以實現生態治理層面的跨區域協同為原則，在自愿協商的基礎上對各行政區單獨制定的各項問責標準與執行方案進行整合，對于協同治理績效問責過程中的關鍵要求、重要規定以及行為標準等要以制度化形式加以確定，不斷完善區域統一的跨行政區生態環境協同治理績效問責制度體系；高度重視程序性規則的制定，并以正式文件的形式對協同治理績效問責各項運行機制的工作程序進行明確說明。同時，為了增強協同效果，還可以建立各治理主體的聯席會議制度或由上級政府建立統一的問責協調與領導機構，從而分別在橫向區域與縱向層級之間加強各治理主體的協同互動。

第三，以問責目標的分解、落實及目標鎖鏈建設為抓手，提升協同治理過程的有序協調性。將協同治理績效問責目標的確定、分解與落實貫徹整個協同治理過程，在跨行政區各層級政府之間形成一條目標鎖鏈，從而以目標為抓手、以問責為壓力將跨行政區分散化的治理力量統合起來，一方面強化各治理主體對跨行政區整體生態治理績效目標實現的責任意識，另一方面促使各治理主體之間加強協作，從而有效增強協同治理過程的有序性。具體而言，應加強目標鎖鏈建設，確保各治理主體不偏離實現區域整體生態治理績效目標的軌道，并使得各行政區在績效問責標準制定、執行上與區域整體相一致。在區域整體績效問責目標分解后，由于各治理主體的分解績效責任目標之間必然存在密切聯系，因此，各行政區政府對治理目標執行的協調性也要隨之加強。有必要采取一系列帶有行為約束性質的配套措施，如對各主體分解績效目標的貫徹落實進行全過程監督，統一實施環境治理監測，實時掌握區域內各項生態指標的動態變化情況，在跨行政區之間公開協同治理目標執行信息以及相關環境數據，加強橫向監督以及社會監督，從而及時發現并扭轉偏差。

第四，以強化問責壓力和績效改進動力為傳導，提升協同治理結果與治理目標的一致性。促進協同治理結果與目標相一致是實施跨行政區生態環境協同治理的重要目標，同時也是以績效問責促進協同治理的重要任務。首先，必須加強對協同治理結果的關注，以結果為導向建立責任追究與績效改進機制，強化問責壓力和績效改進動力，提升治理結果與治理目標的一致性水平。其次，應加強對治理結果的經驗總結以及對問題的精準診斷，及時進行結果反饋，并把結果作為新的起點，變結果邏輯為動因邏輯，通過治理末端向治理起點的循環對接改進推動動因邏輯整體性對自主性的整合吸收，進而促進協同治理績效問責效果的持續提升。最后，還應強化過程監督，通過壓力傳導、執行信息公開、考核評估等措施對分散化行動主體的行為進行統一約束，要重點評估各主體對于區域整體生態績效目標實現的貢獻程度，這是矯正協同治理結果與績效問責目標設置存在偏差的重要突破口，也是實現協同治理結果與治理目標一致性的基本途徑。

總之，本文構建的跨行政區生態環境協同治理績效問責的“動因-結構-過程-結果”邏輯理論模型，不僅解釋了跨行政區生態環境協同治理績效問責的邏輯起點，而且對跨行政區生態環境協同治理績效問責的過程邏輯和結果邏輯等進行了系統的解釋，即不僅回答了問責主體行動的產生動因，而且對行動產生之后的發展規律以及由該問責行動所指向的結果規律進行了全面的闡釋，為探討績效問責如何促進跨行政區生態環境協同治理提供了解釋理論，也為探討如何通過完善績效問責促進跨行政區生態環境協同治理的政策實踐提供了一個有效的解釋工具和分析視角。值得強調的是，不論是在理論論證還是在實踐操作層面，績效問責都已經被認定為推進生態環境協同治理的一項有效手段，針對當前跨行政區環境污染事件頻發的現實狀況，協同治理績效問責制度機制的及時跟進與大力推進跨行政區生態環境協同治理已經居于同等重要的地位。黨的十八大以來，我國生態治理績效問責制度建設的步伐逐漸加快，而目前跨行政區生態環境協同治理績效問責制度機制的建立健全正成為一項緊迫任務。因此，未來我們應該不斷加快相關制度機制的建設進程，同時將“整體性”“統一性”“有序性”和“一致性”等協同治理績效問責的行動邏輯特征深入貫徹到具體制度設計與機制構建的方方面面，從而使績效問責工具在促進跨行政區生態環境協同治理過程中發揮更大效力。