績效實踐探索

◎ 姚歡洋 謝榮安 張仿超

對于“績效”一詞，許多人既熟悉又陌生，說熟悉，是因為績效概念成為現實中最為熱門和時髦的話題之一。說陌生，是因為績效的真正的含義和效用是什么，卻并沒有人去真正盤根問底過，人們對于績效總有些霧里看花的味道。

我們結合中國傳統文化中的常理和績效管理實踐，初步窺探到了績效的一些奧妙，現在呈獻出來供批評指導。

我們發現，績效是一個人類社會的普遍現象，人的一言一行、一舉一動當中都包含了績效?？冃嫵闪巳祟惿鐣M步和發展的最基本元素，這不僅是績效的選擇特性使然，而且還是績效累進特性的作用?？冃ё匀粦摎w結為一個哲學層次的概念，既體現了人類的認知、實踐，也反映了人類的思維智慧和實踐的行為智慧。既是一個抽象的概念，也是一個世俗和現實的概念。現在，我們將學術形而上的績效概念撇開，用跟我們日常生活緊密相關的通俗話語來描述績效，使得人們能夠認識和理解績效，并在工作、學習和生活中能夠掌握和運用績效。

一、解決問題才是績效

績效是一個十分平常的觀念。只要一個人對自己有所要求，對于工作、學習任務力求圓滿完成，那么他的行為中就包含了績效，因為他要解決任務中的問題，要化解任務中的矛盾，最終完成任務的目的，這是十分淺顯的道理?！靶邪倮镎甙刖攀?，只要還差一步，就不能夠說你到達了目的地。所以，工作成績的取得是與解決問題、化解矛盾密不可分的，誰也不能看到問題不去解決就可以把工作任務完成的。我們說解決問題并不難，難的是樹立起“解決問題才是績效”的觀念。我們有些人很勤快，一天到晚很忙碌，卻勞而無功，總結起來往往還振振有詞：我沒有功勞有苦勞。這顯然不是績效。我們有些人只求把事情做了，并不考慮把事情做好，往往是應付差事式地潦潦草草地完成工作任務，結果往往要挨批、返工，這種工作態度顯然也不是績效。這就是形式主義，做什么事都是花里胡哨的，好像很轟轟烈烈，好像什么該走的程序步驟都走了，形式的東西樣樣具備，然而事情一件也辦不成，問題依然還在。對于形式主義地解決問題，只能給其下一個結論就是“偽績效”?？冃У慕鉀Q問題是來不得半點虛假的，必須是扎扎實實地解決了問題，化解了矛盾才是真績效。

在我國的財政績效管理中，要解決的主要矛盾、核心問題是部門財力切割和固化問題，其次才是財政資金的使用效益少花錢多辦事的問題，當前階段的財政績效工作主要體現在對這種問題的解決上，化解財政資金的收支管理矛盾。只有解決了部門財力切割和固化問題，才可以說實現了績效。因此，澄清真假績效十分必要，衡量、判斷真假績效的關鍵就是“解決問題才是績效”這個標準。

二、用最簡單的方法解決最復雜的問題是最有績效

大道至簡，解決問題的辦法越是簡單，就越有績效，不僅解決問題可靠有效，而且成本最小。能不能做到以最簡單的方法解決最為復雜的問題，是大象無形，大音希聲，最近于道的東西。從三十多年前開始，鄧小平同志用“摸著石頭過河”“不管白貓黑貓抓到老鼠就是好貓”“發展是硬道理”，幾句簡簡單單的大白話就把中國何去何從的大問題解決了，才有了三十多年來的令世人驚嘆的改革發展成就。說明了最平常不過的常理是最管用的道理，只要按照常理去尋找解決問題的辦法，通常解決問題是最有效的。

在財政績效管理當中，有些人把績效管理神秘主義化，搞出誰也弄不明白的計算模型，搞出一大堆的指標體系出來，以為這就是績效。殊不知，這是本末倒置的做法，一旦用指標體系來分析問題的時候，就會把問題的真相掩蓋，所有的問題方面都變成一個同質化的數字，就再也找不到主要矛盾和主要矛盾方面。我們可以通過對事物的定性分析研究找出問題的主要矛盾方面或者主要矛盾，只要找到解決辦法，問題就可以用很簡單的方法解決。這就是牽牛鼻子和四兩撥千斤的最有績效的方法。

三、智慧的思維和行為相統一產生績效

我們解決問題的時候往往會“眉頭一皺，計上心來”，這個眉頭一皺就是表明人的思維在起作用。這個思維就是掌握情況，從實際出發，然后進行分析、判斷，找出問題產生的原因，對癥下藥，解決問題的辦法就有了。思維的解決問題過程是要能夠使動因、計劃、目的三者統一。這就是孔子的“預則立不預則廢”的道理所在。有了辦法還不夠，還得行動，并對實施過程加以控制和管理，才能夠使行為上實現開始、執行、結果的三者統一。人的思維來自于實踐，實踐就是解決問題。智慧的思維和行為來自于實事求是。問題的產生是在現有條件作用下的結果，而思考解決問題的辦法也必須以現有條件為前提，對現實條件的尊重主要體現在“因人、因時、因地、因事”制宜，任何一個條件的變動，我們的思維和行為就要對應進行調整改變，都要與時俱進，以防止刻舟求劍的錯誤發生。

在財政的績效管理工作中，有些人迷信西方的績效預算概念，視其為金科玉律，“以績效目標為導向的預算”，仿佛這就是真理，從本本教條出發，從概念出發，而不是從社會現實出發，從人的績效產生常理出發。認為既是目標導向，問題就很簡單了，將績效目標設定出指標體系出來，要求部門單位必須實現，而不管這種指標主義的做法有沒有作用，解不解決問題，解決什么問題都不管，將績效管理本身的績效目標遺失了，變成了為績效而績效，績效管理的手段性變成了目標，這就不是財政績效管理，而是財政績效形式主義管理了。做這種形式主義的績效管理比不做的社會危害程度更加大。

四、“做有績效的事，有績效地做事”的統一實現績效

解決問題需要我們開動腦筋，理出解決問題思路，制定出實施計劃。思維上要強調智慧，在行為上也要有智慧，行為智慧就是“做有績效的事”和“有績效地去做事”。“做有績效的事”就是選擇解決什么問題，“有績效的去做事”就是怎樣地解決所選擇的這個問題。“做有績效的事”表示方向、價值判斷和利益導向，是決策層面的問題?！坝锌冃У刈鍪隆北硎咀鍪碌倪^程、價值判斷和利益實現，這是執行決策層面的問題?！白鲇锌冃У氖隆迸c“有績效地去做事”必須實現統一，才能保證真正解決問題?！白鲇锌冃У氖隆钡倪x擇上必須確實落實為最為重要、急迫的事情，否則，我們的資源配置到了不重要、不急迫的事情上，所產生的績效必定小于重要和急迫的事情，不僅如此，資源的機會成本就會增大，重要的問題不解決，就會影響整體效應的實現?！白鲇锌冃У氖隆钡膯栴}解決了，下來就是如何解決“有績效地去做事”。首要的問題就是“有績效地去做事”必須緊扣“做有績效的事”的題目要求，保證問題解決的一致性；其次，要實現簡單性、經濟性和有效性地執行決策，否則決策績效就會大打折扣；第三，實施前的計劃方案，實施中的過程管理，實施后的總結也必須科學，否則，隨意而為，信馬由韁，之前的努力就是“瞎子點燈白費蠟”。

在財政績效管理中，解決財力切割、固化的問題最為重要和急迫；在財政資金安排上，解決民本、社會穩定，社會和經濟發展的關鍵問題最為重要和急迫?，F實中，每個部門都從本部門的視野看問題，都強調本部門工作的重要性和急迫性，不能形成財政資金對整個政府職能履行的通盤把握，要么是胡子眉毛一把抓，分不清輕重緩急；要么是撒胡椒面，誰都給一點，誰都不能解決問題。因此財政績效管理的第一要務就是要將所有的專項資金安排在一個平臺上分個輕重緩急出來，從而實現集中財力辦大事。其次就是要解決掛羊頭賣狗肉的問題，保證資金項目設立目的與解決問題的一致性問題。第三是解決問題的技術路線是否最科學、最經濟。第四就是至為重要的實施計劃和過程管理，把這個管理階段管理好了，政府部門的政策執行力才能夠提升上來，才能夠真正辦好事。

五、責任與能動性的統一實現績效

責任是維系社會和組織生存和發展的根本，一個人有什么樣的身份就自然具有什么樣的責任。責任是一個人在組織中、社會中安身立命的根本，也是社會、組織對于個人進行管理的根據和手段。離開了責任這個根據和手段，社會和組織的管理就會失效，整個社會或者組織就會處于一個分崩離析的狀態。責任具有主動和被動之分，凡是主體的自我強制盡責這是主動態的責任，凡是主體被強制盡責這是被動態的責任?？冃Ч芾淼娜蝿站褪枪膭钪鲃討B的責任，約束甚至強制被動態的責任?！段饔斡洝分袑O悟空由一個自然人轉化為社會人的過程，就是通過賦予護送唐僧西天取經的責任，通過緊箍咒的約束將其由被動態的責任轉化為主動態的責任完成的。

現實中的財政績效管理應該針對財政資金使用責任做文章，單位責任缺失，需要在制度、管理、分配機制上補足漏洞，落實預算單位經管專項財政資金相關人員責任的強化管制和約束，迫使責任被動態的人員遵從績效預算的游戲規則，讓其適應這種約束，最后調適到主動態的責任上來。與此同時，在財政績效管理中，不要讓老實人吃虧，績效預算的資金安排上，老老實實按照績效預算的游戲規則操作的要鼓勵，不老實，有意規避績效預算管理的，該報預算的時候不報，等到事情不辦不行的時候才來要求追加預算的單位責任人要從嚴管理。實現了區別對待，財政績效管理的效用才能得到真正發揮。有些從事財政績效管理的人員在思想上忽視預算單位人的存在，凡是沒有對責任進行績效管理只能說是偽績效管理。

六、選擇、競爭是績效的方法

貨比三家比較，是人們常用的選擇方法。選擇是一個十分普遍的行為，幾乎人們每天都需要作出種種選擇，無論是理性選擇，還是直覺思維和經驗思維的選擇，只要這種選擇的結果是解決了問題，化解了矛盾，帶來利益的增進，就可以說這就是績效。趨利避害是人們的天性，在自然環境中，人們要防范各種危險，保存自己；在社會實踐中，人們要改革制度，以利于人的權利和自由的實現；在社會管理中，人們設置法律和道德規則，對于敢于違反法律的人要予以制裁，違反道德的人進行譴責；在組織管理中，人們設置制度和規則，對于違反制度、規則的人要追究責任，使其利益受損。因此，趨利避害是人們作出選擇的動因。

財政績效管理中的選擇性的應用很廣泛，主要是要解決兩個大的方面的問題，一是財政預算怎么分配的問題，就是該不該花這筆錢？該花多少錢？優先順序怎么排？二是選擇什么樣的方式解決部門財力切割、固化的問題，零基預算、競爭性分配、績效預算、績效評價、第三方評價、參與式預算等等，就算是績效預算也有定性的績效預算方式和定量的績效預算方式需要選擇。在績效理念上還有與和諧分配的差異。廣東在實踐中選擇了競爭性分配方式和定性、和諧分配的績效預算方式。競爭性分配方式主要解決部門二次分配問題的，主要適用于政府對社會、上級政府對下級政府一對多的專項資金分配；績效預算主要是解決財政對預算單位一對一的分配問題的，對于總預算的分配來說也可以實現競爭性分配，不是所有的專項資金都能夠分到錢，這里面同樣有選擇性和競爭性，從而實現財政資金使用的優選和優化的目的，達到績效的要求。

七、唯有實踐產生績效

“火車不是推的，牛皮不是吹的”，鮮活的群眾語言告訴我們一個道理，績效是在實踐中產生的，而且是唯有在實踐中才能夠產生。離開了實踐，績效就是無源之水，無本之木。同時，也并不是所有的實踐都能夠產生績效，好心辦壞事，幫倒忙的事情在現實生活中是經常發生的，所以，績效又能夠對實踐進行區分，有績效的實踐和沒有績效的實踐，建設性實踐還是破壞性實踐。不僅如此，績效還能夠優化實踐。當我們說“唯有實踐產生績效”的時候，說的是實踐是績效產生的充分必要條件，實踐是績效實現的載體，說的是績效是實踐的結果；當我們說“績效能夠優化實踐”的時候，說的是績效是實踐的約束條件，說的是績效使實踐更加具有能動性。明白實踐與績效的這層關系，可以使我們自覺地樹立實踐第一的觀點，可以使我們在實踐中建立績效的思維方式，從而完成卓有績效的實踐。

績效的實踐性是不言而喻的，財政績效管理的實踐性任務也是十分明確的，但是，現實當中的財政績效管理濫竽充數的很多，以為照搬了洋人的績效理論，上了績效手段，訂立了指標體系就是績效管理實踐，然而，卻忘記了或者根本就不知道，績效管理實踐的結果是要出績效的這個標準，也就是解決了問題才是績效，也不知道績效的思維方式能夠優化管理的實踐，使績效管理的實踐僅僅停留在一知半解，不求甚解的階段，缺乏實踐的自我超越精神，缺乏實踐主體的自我反省和能動精神，更加缺乏馬克思所倡導的實踐的自覺精神。

八、績效的累進和統一觀

“積土成山，風雨興焉；積水成淵，蛟龍生焉；積善成德，而神明自得，圣心備焉。故不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海”，荀子的《勸學篇》將學習是不斷積累的現象表述得淋漓盡致。實踐是一個連續不斷的過程，績效也是如此，今天取得的績效，是對昨天取得績效的超越，也是明天績效取得的起點?？冃У某晒遣粩喾e累擴大的，績效的思維能力也是在實踐中不斷提升的，這就是績效的累進觀。在漢語成語中有“胸有成竹”“窺一斑而知全豹”，還有“盲人摸象”“只見樹木，不見森林”，這兩組成語從正反兩個方面表述了什么是績效的思維方式，什么不是績效思維。所謂績效的思維方式，就是要全面、整體、系統地看事物，把握事物發展的過程。不能孤立、片面、固化和碎片化地看待事物和過程。這樣認識事物和把握事物就是績效的統一觀?？冃У慕y一觀要求我們要將認識和思維與行為相統一；將做有績效的事與有績效地去做事相統一；將事情的思維起因、計劃和目標相統一；將做事的起點、過程和結果相統一；將責任與能動性相統一；將外在約束與內在的自我約束相統一；將績效方法的選擇與競爭方式相統一等等。同時，我們還應當從社會、政治、經濟、文化諸方面，從歷史、現在和未來的過程，從個體和整體的關系，從中外的關系來統一把握，要從“理念、思想、理論、制度、機制、方法”六個層次的統一性上把握社會事物的全貌；從道理、利益、方法三個方面相統一看事物。在績效的管理中，管理者與被管理者都應該懂得選優法和改進法的道理，并且運用到工作和生活中去，用于最有效率地解決問題。

財政績效管理的目的除了解決財力切割、固化問題以外，還應該注意幫助部門單位不斷改進工作，幫助部門單位出業績，讓其感受財政資金績效管理的重要意義，從而心甘情愿地自覺地做出工作績效。把握今天，就是部門在編制預算貫徹“預則立不預則廢”要求，將專項資金的使用謀劃好，實施方案策劃好，實施進度把握好，保障措施建立好，這樣，不僅部門有望將工作做好，財政資金的統一協調安排也能夠做好。將解決財政分配方式問題與解決部門單位的執行力結合起來；將科學化、精細化的預算與部門單位的實施方案結合起來；將財政部門的少花錢與部門單位的辦好事結合起來；將黨政領導的決策與部門單位的執行要求結合起來；將政府決策與財政資金保障結合起來；將財政資金的績效管理與部門單位的內在責任要求結合起來；將績效預算、過程管理、績效評價結合起來。只要是與化解矛盾、克服困難、解決問題相關的因素都納入到了思維的視野，這才是實現了財政績效管理的累進觀和統一觀。