周邊國際組織與中國的周邊外交

張貴洪 余 姣

(1.復旦大學 國際問題研究院，上海 200433；2.復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433 )

周邊是中國外交政策和對外關系的重要依托，周邊外交在中國總體外交中居于首要地位。對于“周邊”，可以從多個視角進行審視：從范圍來看，有小周邊、中周邊和大周邊之分①；從地理上看，又有陸上周邊和海上周邊之別；從區域來看，中國周邊包括東北亞、東南亞、南亞、西亞、中亞和南太平洋等。周邊外交在中國特色大國外交中占據特殊地位。改善和加強同周邊國家的關系，對實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興和周邊國家共同發展，都具有重要意義。

新中國成立以來，中國周邊外交經歷了冷戰時期的醞釀期、世紀之交的形成期以及黨的十八大以來的成熟期三個階段[1]。特別是黨的十八大以來，黨中央在保持外交大政方針穩定性的基礎上，突出周邊在我國外交全局中的重要地位。2013年10月，習近平在周邊外交工作座談會上發表講話，強調無論從地理方位、自然環境還是相互關系看，周邊對我國都具有極為重要的戰略意義[2]296。這次會議還為我國在新形勢下更好地推進周邊外交做出了頂層設計，確定了我國未來5到10年周邊外交工作的戰略目標、基本方針和總體布局。

中國總體外交布局是周邊、大國、發展中國家和多邊。無論是從地緣、歷史還是現實利益看，周邊在中國對外關系中一直處于特別重要的地位，周邊外交在中國特色大國外交總體布局中的地位越來越突出。新冠肺炎疫情大流行加速百年未有之大變局，對我國總體外交布局的頂層設計、整體推進和督促落實都提出了更高的要求。在我國外交總體布局中，“周邊是首要，多邊是舞臺”，充分凸顯了周邊在我國發展和外交大局中的重要地位，為我們實現中國周邊外交的戰略目標指明了方向。國際組織作為國家間交往的“中介”，發揮著不可替代的平臺作用[3]。我國周邊有大量國際組織，發展與周邊國家的關系，多邊機制是一個重要途徑和舞臺[4]。周邊國際組織是周邊研究的重要內容，也是實現多邊與周邊互動、多邊促周邊的重要載體和路徑，周邊國際組織理應成為中國周邊外交工作的重要對象和內容。

一、中國周邊國際組織的類型和特點

中國周邊存在眾多國際組織，它們是周邊地區國際關系的重要行為體和周邊國際合作的重要平臺，也是推動周邊地區一體化的重要力量。中國擁有地域廣闊的陸海地緣帶，與之相應存在眾多類型多樣的周邊國際組織，并呈現出不同特點。

(一)中國周邊國際組織的類型

中國幅員遼闊，地處鄰國眾多且關系復雜的亞洲地區。中國周邊集聚了眾多類型的周邊國際組織,具體來看，中國周邊國際組織包括以下幾種類型(見表1)。

第一，次區域國際組織，其成員和活動主要涉及東南亞、南亞和中亞等中國周邊次區域。東南亞國家聯盟(以下簡稱“東盟”)、南亞區域合作聯盟(以下簡稱“南盟”)、歐亞經濟聯盟、上海合作組織(以下簡稱“上合組織”)等，是中國周邊次區域國際組織的重要代表。東盟的前身是由馬來西亞、菲律賓和泰國于1961年7月31日在泰國曼谷成立的東南亞聯盟，現已成為由東南亞十國組成的區域合作組織，經過50多年的發展，東盟現已成為東南亞地區以經濟合作為基礎的政治、經濟和安全一體化合作組織，并建立起一系列合作機制。南盟是南亞國家共同建立的互助合作組織，現包括印度、巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉國、不丹、斯里蘭卡、馬爾代夫和阿富汗8個成員國。自2007年新德里首腦會議以來，南盟一體化進程取得了一定的進展，并在南南合作和南北對話中發揮著重要作用。上合組織是在1996年創建的上海五國會晤機制基礎上建立的一個新型次區域性國際組織，旨在加強邊境地區軍事領域的相互信任。面對復雜嚴峻的安全形勢，上合組織成員國密切合作，在打擊恐怖主義、分裂主義、極端主義“三股勢力”和毒品走私等跨國犯罪活動方面發揮了重要作用，成為維護中亞地區和平穩定的重要力量。

第二，跨地區國際組織，其成員既包括中國周邊地區國家，也包括區域外的國家，例如，亞太經濟合作組織(以下簡稱“亞太經合組織”)是亞太地區層級最高、領域最廣和最具影響力的經濟合作機制，其成員國除了日本、韓國和泰國等周邊國家，也涵蓋了美國、秘魯和墨西哥等美洲國家②。自1989年成立以來，亞太經合組織致力于提升區域經濟一體化水平，已成為世界經濟增長中最強勁、最活躍的一個板塊，為構建開放型世界經濟、支持多邊貿易體制、引領經濟全球化發揮了積極作用[5]。亞洲開發銀行是跨地區國際組織的又一重要代表，成員從成立之初的31個擴大到現在的67個，其中48個來自中國周邊地區，19個來自其他地區[6]。亞洲開發銀行在實現繁榮、包容、有適應力和可持續的亞太地區以及消除極端貧困等方面的貢獻不容忽視。

第三，中國和若干周邊國家參與的新興多邊組織和機制。隨著新興經濟體和發展中國家的紛紛崛起，國際社會不斷涌現出諸多新興多邊組織和機制。金磚國家、二十國集團和亞洲基礎設施投資銀行(以下簡稱“亞投行”)等正是在這樣的大背景下應運而生，這些新興多邊組織和機制對于促進世界和平與發展、推動實現全球善治以及豐富全球治理體系有著不可替代的作用。二十國集團和金磚國家是最有影響的兩個新興多邊機制[7]。二十國集團由七國集團發展而來，成員總人口占全球的三分之二，面積占全球的60%，國內生產總值占全球的85%，貿易額占全球的80%，涵蓋面廣、代表性強。二十國集團從部長級會議提升為領導人峰會，從一個危機應對機制迅速成為國際經濟合作的首要論壇，兼顧了發達國家和發展中國家以及不同地域平衡，在全球事務中發揮著至關重要作用，是共同應對全球性問題的有效多邊機制。金磚國家既是世界經濟變遷和國際格局演變的產物，亦是大國實力對比發生重大調整的產物，也是全球治理體系和治理格局變革的重要體現，對于促進全球穩定、共同安全和創新增長以及捍衛多邊主義具有重要意義。此外，由中國倡導成立的亞投行既是對現有全球多邊開發性金融體系的補充，也將為亞洲和世界各地的國家或地區提供新的發展機遇。

第四，會議和論壇類的準國際組織，如東亞峰會、博鰲亞洲論壇、亞洲相互協作與信任措施會議(以下簡稱“亞信會議”)等。東亞峰會作為“領導人引領的戰略論壇”，是亞洲治理的關鍵力量③，成立以來，東亞峰會在流行病防治、糧食與能源安全、災害管理、氣候變化和糧食變化等非傳統安全領域起到了重要作用，在平衡推進政治安全合作與經濟社會發展、促進各成員間互信以及保持東亞合作勢頭方面作出積極貢獻。亞信會議是亞洲覆蓋范圍最廣、成員數量最多(27個成員國和13個觀察員國家、國際組織)以及代表性最強的地區安全論壇，現已建立國家元首和政府首腦會議(峰會)、外長會議、高官委員會會議、特別工作組會議等議事和決策機制。亞信會議確立的軍事政治、新威脅新挑戰、經濟、人文和生態五大領域信任措施，不僅是亞信成員國加強對話與合作、增進互信和同謀發展的重要基石，也將助力實現亞洲地區和平、安全與穩定。

表1 中國周邊國際組織一覽表

第五，聯合國系統的多個機構在中國周邊設置區域辦事處。位于曼谷的亞洲及太平洋經濟社會委員會是聯合國負責亞太地區區域發展的附屬組織，聯合國開發計劃署、聯合國兒童基金會、聯合國人口基金會、聯合國難民署、世界衛生組織和國際勞工組織等聯合國系統在亞太地區都設有區域和國家辦事處。

(二)中國周邊國際組織的特點

中國周邊國際組織在運行和發展過程中，不斷凸顯出其多樣性、不平衡性和創新性等特點。

第一，中國周邊國際組織的發展具有多樣性。中國周邊聚集了類型多樣的國際組織。國際組織自身發展及各國參與程度的差異，造就了中國周邊國際組織的多樣性特征。東盟和上合組織是綜合性的國際組織，代表了周邊國際組織發展的最高水平。2015年底，東盟宣布以政治安全共同體、經濟共同體和社會文化共同體三大支柱為基礎的東盟共同體正式建成，成為亞洲地區建成的首個次區域共同體，這標志著東盟跨入共同體新時代，必將對更大范圍的經濟融合、政治安全和社會進步產生示范和帶動作用[8]。從人口總量看，截至2019年底，東盟10國人口近6.61億，是世界上人口較集中的地區之一，約占世界總人口8.6%[9]。從經濟貢獻看，根據《2019年全球競爭力報告》，全球參加排名的141個經濟體中，東盟國家中有7個排名在100位之內，其中新加坡排名第1位[10]。根據世界銀行《2020年營商環境報告》，全球190個經濟體中，東盟有7個國家排名在100位之內，其中新加坡排名第2位，菲律賓從上年的第124位躍居為第95位，營商環境得到顯著改善[11]。上合組織以打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義“三股勢力”起步，現已開展包括政治、安全、經濟、司法和人文等領域的廣泛合作，已成為歐亞地區和國際事務中重要的建設性力量。金磚國家和二十國集團反映了新興發展中大國在國際事務中影響力的不斷上升，其組織化程度也在不斷提升。東亞峰會和亞信會議在推動亞洲政治和安全合作方面發揮了重要作用，也在一定程度上彌補了亞洲安全領域缺乏國際組織的不足。另外，中國倡導和主導成立的上合組織、博鰲亞洲論壇和亞投行等，秘書處(或總部)設在中國，體現了國際組織發展的新趨勢，即中國在國際組織將更多地發揮引領作用。

第二，中國周邊國際組織的發展具有不平衡性。以東盟為代表的東南亞地區國際組織發展較早，也比較活躍，并發展出東盟地區論壇、東亞峰會、東盟“10+1”、東盟“10+3”和對話伙伴國等衍生機制。以上合組織為主的中亞地區國際組織發展勢頭良好，在不斷擴大和深化合作的同時，不斷吸收新成員。南盟是南亞地區唯一的國際組織，但由于其先天不足，加之深受印巴爭端的掣肘，南盟區域合作進展緩慢，效果遠未達到預期。特別是自2016年以來，南盟幾乎停擺，未能有效推動本地區的合作和發展[12]。東北亞地區則尚未建立本區域的國際組織。六方會談機制是為解決地區重大問題而由中國倡導建立的合作機制，但因朝鮮退出而擱置多年。與此同時，中國周邊國際組織主要以貿易和經濟合作為主，政治和安全合作相對滯后，反映了中國周邊經濟貿易發展迅速但政治安全矛盾突出的現實。除了東北亞，中國周邊次區域都存在不同類型的國際組織，但還沒有形成覆蓋整個亞洲的國際組織。

第三，中國周邊國際組織的發展具有創新性。作為發展中國家組成的地區組織，東盟表現出獨特的多邊機制特征，這集中體現在其合作過程中形成的以協商一致、不干涉內政和非正式性為主要特點的“東盟方式”[13]，同時，由于東盟成立的依據是一份共識性的《曼谷宣言》，它既不是憲章，也不是條約，因此，“東盟方式”的內涵被稱之為“不寫下來的規范(norms)，非正式的理解(understanding)”[14]。上合組織在發展進程中形成“互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展”為基本內容的“上海精神”。習近平指出：這是國際關系理論和實踐的重大創新，開創了區域合作新模式，為地區和平與發展作出了新貢獻[15]。習近平在亞信會議第四次峰會上發表重要講話，提出共同、綜合、合作、可持續的“亞洲安全觀”，其被寫入會后發表的《亞洲相互協作與信任措施會議第四次峰會上海宣言》，成為與會各國的重要共識。亞投行是由發展中國家主導、重點支持基礎設施建設的新興多邊開發性金融機構，在內部治理、資本構成、組織結構、運營模式和數字化平臺等方面有許多創新和突破，開放和創新是中國周邊國際組織發展的特點和亮點。

二、中國在周邊國際組織中的角色

中國一直重視加強同周邊國家的合作，不斷深化同周邊國家的睦鄰友好關系，積極參與周邊各種合作機制，推動區域合作深入發展。周邊國際組織為全面發展同周邊國家的關系、深化互利合作提供了重要平臺，是我國做好周邊外交工作的重點方向。從我國的外交實踐來看，中國在周邊國際組織中扮演了重要角色，為促進周邊和平、穩定發展發揮了重要作用，這不僅有利于為我國發展爭取良好的周邊環境，也有助于使我國發展更多惠及周邊國家，實現共同發展。具體而言，中國在周邊國際組織的發展中，主要扮演了三種積極角色：其一，中國是周邊國際組織的倡導者和主導者；其二，中國是周邊國際組織的參與者和推動者；其三，中國倡議催生新的國際組織和國際機制。

(一)中國是周邊國際組織的倡導者和主導者

進入新世紀以來，中國全面參與了大量亞太區域性國際組織，并在其中扮演著積極倡導者和主導者的角色，特別是在上合組織與亞投行的創辦和發展過程中，中國都發揮了至關重要的引領和主導作用。

上合組織以中國的城市命名，秘書處設在北京，是中國倡導和主導成立的第一個周邊國際組織，該組織的形成，經歷了中國同前蘇聯接壤地區的邊界談判、“上海五國”元首會議等過渡階段[16]。2001年6月15日，中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦六國元首在上海簽署了《“上海合作組織”成立宣言》，最終實現了從“上海五國”到“上合組織”的歷史性跨越。上合組織由此成為了一個具有明確綱領和宗旨、健全的組織機構以及嚴格運作規則的現代國際組織[17]。20年來，面對國際風云變幻，上合組織一直繼承和弘揚互信、互利、平等、協商以及尊重多樣文明、謀求共同發展的“上海精神”，取得重大成就，成為世界上具有重要影響的綜合性區域組織[18]。中國作為上合組織發起國和誕生地，一直是“上海精神”的堅定捍衛者，并通過以構建新型國際關系和構建人類命運共同體為核心的一系列新理念進一步豐富了“上海精神”的內涵。近年來，國際和地區格局呈現新的復雜態勢，上合組織開始扮演新的地緣政治和地緣經濟角色。中國在積極推動上合組織并且加強政治、經濟、安全和人文等領域合作中，表現出較強的主動性和創造性。在數字經濟新領域，“中國-上海合作組織技術轉移中心”“中國-上海合作組織數字經濟產業論壇”有助于促進上合組織各成員國開發和利用技術創新進一步推動經濟發展。在人文交流領域，中國一直支持上合組織在教育、文化、旅游、體育、媒體和婦女等領域開展交流合作，并為各方開展創新合作與民心溝通搭建平臺。在司法合作領域，2018年習近平在上海合作組織成員國元首理事會第十八次會議上的講話中說，未來3年，中方愿利用中國-上海合作組織國際司法交流合作培訓基地等平臺，為各方培訓2000名執法人員，強化執法能力建設[19]。截至2020年12月，中國-上海合作組織國際司法交流合作培訓基地已為各方培養司法人才千余人[20]。在此基礎上，2019年2月12日，中國政府還主導設立了“中國-上海合作組織法律服務委員會”，為深化上合組織有關國家(包括成員國、觀察員國、對話伙伴國)政府部門法律服務領域的交流合作、維護中外當事人合法權益、促進區域安全穩定提供法律保障以及為增進國際社會對中國法律制度的了解和認知提供了重要平臺。

由此可見，在“上海五國機制”轉制為上合組織、在制定和踐行“上海精神”以及在推動上合組織全方位合作特別是司法合作中，中國都發揮著引領和主導作用。

亞投行是首個由中國倡議成立的多邊金融機構，也是中國推動國際金融體系改革的重大舉措，還是繼上合組織后中國主導成立的又一個跨地區國際組織。中國在亞投行形成和發展過程中的主導作用體現在籌建過程、認購股本和組織架構等三方面。首先，從籌建過程來看。2013年10月，習近平主席和李克強總理先后出訪東南亞時提出籌建亞投行的重大倡議。在之后的兩年時間里，從最初的21國簽署備忘錄到57個創始成員國先后簽署意向書，從亞投行協定的簽訂到正式開業，中國與相關國家進行了5次多邊磋商，無數次雙邊磋商，召開了8次籌建首席談判會議，最終將亞投行這一倡議變為現實[21]，目前，亞投行已有104個成員國[22]。其次，從認購股本來看。2015年6月，亞投行成立之初，其法定股本為1000億美元，中國以297.804億美元認繳股本成為亞投行第一大股東[23]，這意味著，根據投票公式，中國可以擁有大約25%到30%的投票權，在重大事項上，中國可擁有唯一的一票否決權[24]。最后，從組織架構來看。《亞洲基礎設施投資銀行協定》明確規定，亞投行的總部設在北京，同時，首屆理事會主席(樓繼偉)和首任行長(金立群)都由中國人擔任。2020年7月28日，亞投行第五屆理事會年會選舉中，亞投行第二任行長仍為金立群[25]。中國是亞投行的最早倡議國，是這一新興多邊金融機構的主要發起國，在其初期籌建談判及后期發展過程中都扮演著主導性引領的角色。

(二)中國是周邊國際組織的參與者和推動者

除了扮演積極的倡導者和主導者角色，中國還在一些周邊國際組織中扮演著參與者和推動者的角色。我國高度重視與東盟和南盟等周邊國際組織的合作，積極參與東亞和南亞區域合作并在其中發揮重要作用。

中國積極支持和參與東盟主導的地區合作，東盟與中國的關系大致經歷了從對立到接觸、從建立對話關系到建立合作機制、從建立戰略伙伴關系再到在“一帶一路”倡議下開展更廣泛合作等階段[26]。2003年，中國成為最先加入《東南亞友好合作條約》的東南亞之外的大國，也是首個與東盟建立戰略伙伴關系的東南亞之外的大國，這為雙方提升政治與外交關系、增強戰略互信提供了新的動力。2010年，中國-東盟自貿區全面建成，中國與東盟間的貿易投資駛入“快車道”，這是我國對外商談的第一個也是最大的自貿區，有力地促進了雙邊經貿關系，展現了發展中國家互利互惠、合作共贏的良好模式。中國與東盟雙邊貿易額由2010年的2928億美元增至2019年的6415億美元，2020年1～10月，中國-東盟貿易額逆勢增長7%，東盟歷史性地成為中國第一大貿易伙伴，形成了中國與東盟互為第一大貿易伙伴的良好格局，并將走向新的“黃金10年”[27]。除此之外，中國還積極參與東盟“10+1”、東盟“10+3”、東盟地區論壇和東亞峰會等東盟主導的東亞合作機制，維護以東盟為主導的區域架構。多年來，中國-東盟合作一直保持良好勢頭，為地區穩定繁榮發揮重要作用。李克強在總結中國與東盟的關系時指出，在東盟對話伙伴中，中國創造了多項“第一”：第一個加入《東南亞友好合作條約》，第一個同東盟建立戰略伙伴關系，第一個同東盟商談建立自貿區，第一個明確支持東盟在東亞區域合作中的中心地位[28]。事實證明，中國-東盟合作成為亞太區域合作中最為成功和最具活力的典范。

南盟是中國與南亞國家開展多邊外交的重要舞臺，也是中國與周邊國家多邊外交體系的重要組成部分。時任外交部發言人華春瑩表示，中國重視南盟的地位和作用，也高度重視發展與南盟的友好合作關系[29]。2005年，中國正式取得南盟的觀察員地位。2007年，中國首次以觀察員國的身份出席了南盟峰會，這是中國在南亞地區多邊外交的一個重要突破，標志著中國與南亞國家關系進入一個新的階段，也意味著中國開始通過多邊和制度的途徑發展與南亞國家的關系[30]。自中國成為南盟觀察員國以來，曾先后五次派高級代表團出席南盟峰會，日益擴展與南盟的各領域合作④。中國不僅重視與印度這樣的周邊大國提升關系，還注重在南亞的均衡發展，重視中小國家在這個地區所發揮的作用，發展與這些國家的戰略合作關系，其中，斯里蘭卡與中國的傳統友誼極為深厚，是中國與南亞整體地區關系的斡旋者，也是促成中國與南亞區域合作聯盟深入合作的好伙伴[31]。為尋求對南亞政策的新思路，2014年9月，習近平出訪南亞，先后對南盟成員國馬爾代夫、斯里蘭卡和印度進行國事訪問，這一出訪安排既表明了我國對南亞地區的重視，也體現了我國對均衡外交的重視[32]，但是，南盟深受南亞地區的多重利益碎片化桎梏，自身發展建設依舊滯后，不能為各方所滿意[33-34]。同時，如何處理好與印度的歷史遺留問題及現實爭端，如何做大中印關系的共同點而縮小分歧，進一步加強合作積累戰略互信也相當關鍵，這都在一定程度上影響了中國對南盟的深度參與和全方位合作，未來仍有上升空間。

(三)中國倡議催生新的國際組織和國際機制

中國倡議和推動的“一帶一路”將在中國周邊催生新的國際組織和國際機制。多邊推動是“一帶一路”建設的新思路和新路徑[35]。“一帶一路”作為國際合作平臺，需要遵循國際規則、與國際組織進行戰略對接協作。中國與國際組織合作共建“一帶一路”正取得重大進展，同時，在推進“一帶一路”建設過程中，需要創新國際機制開展合作。

2015年9月，海陸絲綢之路城市聯盟在聯合國系統多邊合作框架下成立，以積極響應“一帶一路”倡議，該聯盟作為一個跨機構、跨區域的聯盟合作機構，通過城市間的交流合作，發揮絲綢之路沿線城市資源，對共建絲綢之路經濟帶的貿易投資、人文交流等起到積極促進作用[36]。2016年，亞投行正式開業，以配合“一帶一路”建設，其雖然是國際多邊金融機構的后來者，但在短短幾年時間里，亞投行充分展現了作為國際金融組織的專業性，彰顯了高效和行動力，并通過制度建設和機制創新，實現了可持續發展。亞投行已經用行動證明這是一家按國際高標準運行的多邊金融機構，是一家具有21世紀公司治理標準的開發機構，是一個全球的聯盟[37]。

在推進共建“一帶一路”進程中，媒體發揮著獨特而重要的作用。2017年，在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，20多個國家的30多家媒體發起成立了“一帶一路”新聞合作聯盟，截至2019年4月，已有來自亞洲、非洲、歐洲、拉丁美洲、中東和歐亞地區98個國家的208家媒體加入聯盟[38]。現在，全球范圍內與“一帶一路”相關的衍生機構和聯盟持續涌現，如“一帶一路”科研院所聯盟(2018年6月)、“一帶一路”非洲研究聯盟(2018年10月)、“21世紀海上絲綢之路”大學聯盟(2018年10月)、“一帶一路”國際智庫合作委員會(2019年4月)等，為“一帶一路”建設提供了新的動力和新的發展契機。

中國正吸引越來越多的國際組織設立總部和分支機構。1997年成立的國際竹藤組織是第一個總部設在中國的國際組織。除了上合組織秘書處和亞投行總部設在北京，新開發銀行、聯合國工業發展組織上海全球科技創新中心、聯合國教科文組織教師教育中心、聯合國訓練研究所上海亞太地區信息化人才培訓中心則落戶上海。2015年，習近平在紐約聯合國總部宣布中國將設立南南合作與發展學院、國際發展知識中心，這兩個機構具有準國際組織的性質，現已成立和運作。2020年，在中國政府的努力和大力支持下，又有三大聯合國機構落戶中國，即設在廣州的聯合國全球人道主義救援應急中心、設在北京的聯合國可持續發展大數據國際研究中心和設在浙江德清的聯合國全球地理信息知識與創新中心，這些國際組織為中國推動周邊與多邊的互動帶來許多便利。

此外，永久會址設在中國的世界互聯網大會(浙江烏鎮)和世界工業設計大會(浙江杭州)在塑造國際話語權、建構國際規則方面具有重要意義，未來也有可能發展成為國際組織。

三、利用周邊國際組織推動中國周邊外交

黨的十八大以來，中國外交布局更加優化組合，周邊外交地位愈益凸顯。周邊國際組織在推動構建周邊新型國際關系和周邊命運共同體、高質量建設“一帶一路”以及更好應對我國周邊面臨的威脅和挑戰等方面具有獨特的“身份優勢”。多邊與周邊互動、以多邊促周邊以及利用周邊國際組織應成為中國周邊外交工作的重要內容，也應該成為中國周邊學新學科研究的重要內容。

(一)利用周邊國際組織，推動構建周邊新型國際關系和周邊命運共同體

推動構建新型國際關系和構建人類命運共同體是新時代中國特色大國外交的總體目標，周邊國際組織是推動構建周邊新型國際關系和周邊命運共同體的重要路徑和抓手。

第一，周邊國際組織具有成為構建周邊新型國際關系和周邊命運共同體先行先試地區的先天優勢。周邊國際組織為構建周邊新型國際關系和周邊命運共同體提供了重要的機制性保障，例如，上合組織自成立以來，在安全、經濟和人文領域簽署了一系列文件，奠定了成員國合作的制度基礎，同時，上合組織建立了相應的合作機制，提供了組織保障。

第二，周邊國際組織是推動構建周邊新型國際關系和周邊命運共同體的重要平臺。中國在亞信會議上倡導“亞洲新安全觀”，通過上合組織踐行“上海精神”，支持以“東盟方式”加強東亞合作，利用亞太經合組織推動亞太自由貿易區建設，倡議成立亞投行以促進亞洲的互聯互通，主辦博鰲亞洲論壇傳播亞洲聲音、凝聚亞洲共識和促進亞洲合作，這些都是構建周邊新型國際關系和周邊命運共同體的成功實踐。

第三，中國與周邊國際組織的良好關系為構建周邊新型國際關系和周邊命運共同體鋪平了道路。上合組織夯實了中國與中亞成員國之間的關系，太平洋島國論壇架起了中國與南太島國之間合作與交流的橋梁，東盟是強化與東南亞國家穩定關系的關鍵力量。同時應該看到，構建新型國際關系和構建人類命運共同體作為人類社會的一個遠大理想和遠大目標，不是短期就能實現的，必將是漸進、漫長甚至曲折艱難的過程，必須做好打持久戰的準備。在此過程中，不能急躁冒進、急于求成。中國周邊學的終極目標就是要為構建周邊命運共同體提供理論支撐和戰略思維[39]。未來，中國周邊學應研究在繼續利用好這些國際組織的同時，探索如何在中國周邊的東北亞、南亞和海上等通過多邊方式推動構建周邊新型國際關系和周邊命運共同體。

(二)利用周邊國際組織，推進“一帶一路”建設

“一帶一路”建設，沿線周邊國家是基礎，但還需要與周邊區域發展協調以及與周邊國際組織戰略對接。

“一帶一路”與周邊國際組織具備對接合作的良好基礎來源。首先，兩者存在地理范圍上的重合。截至2021年12月9日，中國已與145個國家、32個國際組織簽署了200余份共建“一帶一路”合作文件[40]，參與共建“一帶一路”的相關國家已由亞歐延伸至非洲、拉美、南太平洋等區域，而從“大周邊”的內涵來看，東北亞、東南亞、南亞、中亞、西亞和南太平洋地區都屬于我國周邊范疇，周邊國際組織的成員也都屬于該范疇。其次，“一帶一路”倡議與周邊國際組織在目標和內涵上具有一致性。從近期目標看，“一帶一路”倡議與亞太經合組織加強基礎設施建設、推進服務業發展的目標高度契合。從長遠目標看，“一帶一路”與周邊國際組織都是對于亞洲、亞太地區的區域或次區域構想，兩者對于實現地區共同發展、深化區域一體化的長期宗旨是一致的。第三，“一帶一路”倡議與周邊國際組織在合作原則上具有一致性。“一帶一路”建設所秉持的“共商、共建、共享”原則，與亞太經合組織、東盟和南盟等周邊國際組織所秉持的“自主自愿”“平等”“協商一致”等原則相符，都體現了新型國際關系的精神內核。

周邊國際組織是推進“一帶一路”建設的重要平臺和路徑。東盟和南盟處于“一帶一路”的陸海交匯地帶，是推進“一帶一路”建設的優先方向和重要伙伴。中國-東盟博覽會是中國-東盟共建“一帶一路”的區域合作典范。“一帶一路”建設與《東盟愿景2025》《東盟互聯互通總體規劃2025》對接合作有助于區域互聯互通、和平穩定、經濟繁榮和可持續發展。2019年11月，中國與東盟國家領導人共同對外發布了《中國-東盟關于“一帶一路”倡議同〈東盟互聯互通總體規劃2025〉對接合作的聯合聲明》(以下簡稱《聯合聲明》)[41]。從歷史上看，這是中國與東盟國家強化雙方發展戰略的共識得到落實的成果體現，也是雙方2016年以來致力于推進發展戰略對接的延續；從內容上看，《聯合聲明》的發布意味著雙方的合作與對接將呈現出更加全面、務實與成熟的特點；從影響來看，《聯合聲明》的發布將持續強化雙方目前正致力于推進合作關系“提質升級”，為已邁入“提質升級”新時代的中國-東盟合作關系發展注入新動力[42]。

“一帶一路”和歐亞經濟聯盟是歐亞大陸最重要的兩大發展規劃，對接合作已初見成效，并有早期收獲。2018年5月，中國與歐亞經濟聯盟正式簽署《中華人民共和國與歐亞經濟聯盟經貿合作協定》，該協定是中國與歐亞經濟聯盟在經貿方面達成的首個重要制度性安排，有助于推動雙方經貿合作從項目帶動進入制度引領的新階段。俄羅斯總統普京表示，中國是歐亞經濟聯盟的戰略伙伴，歐亞經濟聯盟建設應與“絲綢之路經濟帶”建設對接好[43]。俄羅斯總理米舒斯京也表示，與“一帶一路”倡議對接對歐亞經濟聯盟來說至關重要[44]。與此同時，我國還需要加強與上合組織、亞太經合組織、金磚國家組織、二十國集團、非盟和歐盟等不同類型國際組織的對接合作，以便“一帶一路”在周邊區域的整體推進。

(三)利用周邊國際組織，積極應對周邊威脅和挑戰

中國周邊地區發展不平衡不充分、安全難題和非傳統安全威脅突出，在應對周邊威脅和挑戰中，周邊國際組織可以發揮獨特的作用。

新冠疫情的全球大暴發，沖擊了美國主導的國際體系，全球治理機制受到重創，全球化進程被削弱，進一步推動“東升西降”格局的變化，大國關系面臨重組。面對這種史無前例的疫情沖擊及隨之而來的國際秩序調整，百年未有之大變局呈現出許多新問題和新特征，中國周邊外交面臨一系列新的挑戰。第一，抗疫之路任重道遠。中國鄰國眾多，彼此之間在經貿、人員等方面往來密切，只要全球特別是周邊國家疫情尚未得到有效控制，我國就必須時刻繃緊疫情防控這根弦，慎終如始、再接再厲，持續抓好外防輸入、內防反彈工作，決不能讓來之不易的疫情防控成果前功盡棄[45]。第二，中美戰略競爭持續升溫。自2017年以來，中美戰略競爭不斷加劇，加之在抗疫斗爭中兩國在國內政治凝聚力和國際領導力的差異與異位現象突出，致使美國對華政策更加強硬。美國不僅借助疫情“甩鍋”污名化中國，拉攏和壓迫其盟友對中國采取集體行動，還利用中印邊界爭端在中國周邊制造事端，更甚至直接在南海和臺海對中國施加軍事壓力，致使中國周邊環境進一步惡化。第三，西方國家炮制的“中國瘟疫論”“中國誤導論”“中國賠償論”等不實國際輿論，致使我國在周邊國家的正面形象受損。此外，中國能否繼續保持和增強國內經濟持續發展的強勁動力，也是我國周邊外交面臨的嚴重挑戰。

國際組織的基本功能是協商與合作，可以為周邊地區的發展和安全提供解決之道。疫情暴發后，中國和東盟率先開展了抗疫合作。在世界經濟遭受疫情嚴重沖擊下，中國-東盟通過經貿合作克服疫情影響，實現穩定增長。2020年前三季度，中國-東盟貿易總額達4818.1億美元，同比增長5.0%，東盟成為中國第一大貿易伙伴；中國對東盟全行業直接投資達107.2億美元，同比增長76.6%，充分展現了雙方合作的堅實基礎和發展潛力[28]。多年來，東盟在推動東亞合作和東亞一體化進程中發揮了關鍵作用，正如李克強所言，東盟是亞洲第一個次區域共同體，是維護地區和平穩定、促進區域一體化和世界多極化的重要力量[46]。上合組織是東亞地區安全的穩定錨，上合組織始于安全合作，為順應地區國家安全關切，其首次定義了“三股勢力”，并明確了成員國合作打擊“三股勢力”的方法、原則，走出了一條富有成效的安全合作之路。從成立塔什干上合組織地區反恐怖機構執行委員會，到舉行“和平使命”“天山反恐”等系列聯合反恐軍演，再到開展打擊毒品走私、跨國犯罪、非法移民和邊防等領域合作，上合組織成員國協作能力逐步提高，安全合作范圍不斷擴大，成就了中亞地區的和平與穩定。

盡管如此，中國周邊仍然充滿危機、風險和挑戰，中國的崛起引起一些周邊國家的擔憂。如何突破周邊制約、消除東南亞國家的安全焦慮以及如何應對東亞國家的對沖戰略等問題，伴隨著中國崛起應運而生[47-49]。同時，中國-強國-鄰國(“中強鄰”)關系是制約中國周邊外交的重要因素，南海、釣魚島和朝核等周邊熱點問題，依然沒有根本性解決的良機⑤。我們可以通過“中國+周邊國際組織”的合作模式平衡“中強鄰”三方都較為滿意的雙多邊關系，例如通過“中國+東盟”以實現中-美-東南亞關系的平衡發展，通過“中國+太平洋島國論壇”可以平衡中-澳-南太關系的平衡發展，等等，同時，東北亞地緣政治的復雜性表明多邊安全機制是東北亞走出安全困境的根本出路。中國周邊海上安全風險和非傳統安全威脅也需要通過多邊方式和國際組織來應對，積極利用多邊組織與周邊國家凝聚共識、增進互信、打造互聯互通以及實現共商共建共享，成為中國周邊外交的重中之重和中國周邊學研究不可或缺的重要內容。

四、結語

周邊國家、周邊地區和周邊國際組織是中國周邊外交的三個層次。周邊國際組織類型多樣、各具特點，為中國的周邊外交提供了廣闊的活動空間。中國既是許多周邊國際組織的參與者和支持者，更是某些周邊國際組織的倡導者和主導者。積極利用和發揮周邊國際組織的作用對于中國周邊外交具有十分重要的意義，不僅如此，周邊國際組織還是中國周邊外交、多邊外交、大國外交和發展中國家外交的匯聚點。加強周邊與多邊互動、以多邊促周邊，應成為中國周邊外交的新思路和新路徑。

注釋：

① “大周邊”的概念超越了傳統的地理范圍界限，包括那些與中國領土、領海不直接接壤，但同中國海上、陸上有相同戰略需求的國家和地區。界定中國“大周邊”地理范疇需要考慮三個因素：最大程度上有利于鞏固我國地緣戰略依托、我國自身實力以及對周邊的有效影響力以及實施周邊外交的成本與收益。基于上述三個因素的綜合考慮，東北亞、東南亞、南亞、中亞、西亞和南太平洋地區這“六大板塊”應該作為中國的“大周邊”地理范疇，同時，我們也反對隨意擴大對中國“周邊”范圍的界定，以避免導致周邊國家誤認為中國在擴展其“地緣政治勢力范圍”。參見祁懷高：《構建面向未來十年的“大周邊外交戰略”》(《世界知識》，2014年第4期)；祁懷高，石源華：《中國的周邊安全挑戰與大周邊外交戰略》(《世界經濟與政治》，2013年第6期)；陸忠偉，張蘊嶺，傅夢孜，等：《解讀中國大周邊》(《世界知識》,2004年第24期)；陳向陽：《中國推進“大周邊戰略”正當時》(http://comment.cfisnet.com/2015/0116/1300445.html)。

②亞太經合組織目前共有21個國家和地區，包括：中國、中國香港、中國臺北、澳大利亞、文萊、加拿大、智利、印尼、日本、韓國、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、巴布亞新幾內亞、菲律賓、俄羅斯、新加坡、泰國、美國和越南。

③截至2020年11月14日，東亞峰會已成功舉辦15屆，在流行病防治、能源安全、氣候變化、糧食變化以及促進經濟發展等領域達成多項共識并簽署了相關協議：《東亞峰會吉隆坡宣言》和《關于預防、控制和應對禽流感東亞峰會宣言》(2005年)、《東亞能源安全宿務宣言》和《氣候變化、能源和環境新加坡宣言》(2007年)、《東亞峰會五周年紀念河內宣言》(2010年)、《東亞峰會互利關系原則宣言》和《東亞峰會關于東盟互聯互通的宣言》(2011年)、《東亞峰會金邊發展宣言》和《關于瘧疾防控和應對瘧疾抗藥性區域合作宣言》(2012年)、《第八屆東亞峰會主席聲明》和《東亞峰會關于糧食安全的宣言》(2013年)、《東亞峰會領導人關于合作促進地區經濟穩定增長的聲明》(2020年)等。

④自2005年中國成為南盟觀察員以來，南盟峰會共舉辦5次：(1)2007年，第十四屆南盟峰會，時任中國外交部部長李肇星率團出席；(2)2008年，第十五屆南盟峰會，時任中國代表團團長、外交部副部長劉振民率團出席；(3)2010年，第十六屆南盟峰會，時任中國代表團團長、外交部副部長王光亞率團出席；(4)2011年，第十七屆南盟峰會，時任中國外交部副部長張志軍率團出席；(5)2018年，第十八屆屆南盟峰會，時任中國外交部副部長劉振民率團出席。原定于2016年由巴基斯坦主辦的第19屆南盟峰會因故至今尚未舉行。參見：南亞區域合作聯盟(https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nyqyhzlm_673297/jbqk_673299/)。

⑤在周邊地區，中國外交在多個方向都面臨著“中強鄰”關系的格局，大概有下面幾組重要的“中強鄰”關系：(1)中國-美國-周邊地區美國的盟國，(2)中國-俄羅斯-中亞國家，(3)中國-印度-部分南亞國家，此外，在更小的規模上，還有中國-澳大利亞-部分南太國家等。參見周方銀：《周邊環境走向與中國的周邊戰略選擇》(《外交評論(外交學院學報)》，2014年第1期)。