“先行探索”語境下海南省公共圖書館法人治理結構改革路徑思考★

王小會 羅昌華

(1.海南大學圖書館 海南 海口 570228; 2.海口圖書館 海南 海口 570102)

0 引言

我國事業單位法人治理結構改革是政府轉變職能的重要途徑。國內學界多年來一直關注公共圖書館治理機制問題。徐引篪研究團隊(2002年，國家自然科學基金 “制度創新與圖書館的可持續發展”)從理論上先行探索，發表系列研究文章[1-4]，使圖書館治理問題進入學界視野。2008年，蔣永福教授提出公共圖書館法人治理結構的理論模型——委托/代理模式[5]，即政府作為所有權代表者(即圖書館主辦單位)與圖書館法人治理結構中的理事會之間不是傳統行政管理關系，而是一種以法律/政策規約、責權邊界清晰的契約關系(委托/代理)。以此為先導，蔣永福研究團隊(2009 年，國家社會科學基金“我國公共圖書館治理結構優化研究”)對公共圖書館法人治理結構問題展開了集中性研究[6-11]，使相關理論研究漸趨系統與成熟。隨后，學界同仁從不同角度就其運行實踐展開深入探討。

2007年，公共文化領域事業單位法人治理結構試點正式啟動，深圳圖書館被列為中央機構編制委員會辦公室與深圳市共抓的法人治理結構試點單位[12]， 公共圖書館法人治理結構改革從實踐層面邁出第一步。經過多年運行實踐，公共圖書館法人治理結構改革已取得積極成效，現已有數百家省市級公共圖書館完成了理事會組建工作。根據其實際運行狀況，有學者提出：法人治理是一項“涉及政府職能轉變、政事關系改革、社會治理模式轉型、公共圖書館權力運作模式重構的系統工程”[13]，但在政府作為單一投入主體前提下，政府的絕對“控股”地位造成制衡機制的弱化，因而出現“突破創新有限、相關配套制度缺位、社會參與度及理事會決策支撐度不夠等問題”[14]。

海南省公共圖書館法人治理結構改革始于2018年。根據《海南省公共文化機構法人治理結構改革試點工作實施方案的通知》(瓊文化﹝2018﹞34號)文件，要求海南省市級以上圖書館先期試點。海南省圖書館、三亞市圖書館兩館已相繼于2018年9月和12月召開首屆理事會成立會議。時隔一年，海口圖書館、儋州市圖書館于2019年11月也召開首屆理事會。經過兩年多的探索與實踐，上述公共圖書館法人治理結構改革已初步搭建多元化治理的運行框架。但是，其實際運行仍未跳出傳統“一元化”行政管理的窠臼，因而離實現實質性轉型還有很長的路要走。這一改革如何達到預期目標，尚需在實踐層面進行深入探討。

1 可依循的相關法規體系有待完善

公共文化領域法人治理結構改革首要條件是法制環境建設。自1986年以來，國家層面相繼頒布了一系列有關法律、法規。2002 年，中共十六大提出深化文化企事業單位內部改革，圖書館學人開始了對圖書館治理制度的理論探討；2006年我國發布《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》[15]，標志著我國公共文化服務機構體制改革全面鋪開；2011年國務院辦公廳發布《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》[16](下稱《意見》)，對事業單位建立法人治理結構提出了明確、具體的指導意見。2017年，中宣部等7部委聯合下發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》[17](下稱《實施方案》)，為全面推動公共文化機構法人治理結構改革提供了政策指南。實施方案明確要求到2020年底，全國市(地)級以上規模較大、面向社會提供公益服務的公共圖書館，建立以理事會為主要形式的法人治理結構。2018年實施的《中華人民共和國公共圖書館法》[18](下稱《公共圖書館法》)首次從法律上明確要求在公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收多元主體參與共治。這表明法人治理結構在事業單位的治理成效獲得國家層面的認可，具備在更多公共服務領域推進治理結構改革的可能。上述系列法規為全國公共圖書館法人治理結構改革提供了適用法律框架。從實施層面上看，《實施方案》系此次全國公共圖書館法人治理結構改革的指導性法規。該方案提出一系列實施原則，但也留下若干可能引起爭議的模糊地帶。

1.1 理事會職能

《實施方案》明確規定公共圖書館應建立以理事會為主要形式的法人治理結構，理事會是其決策機構。而《公共圖書館法》表述為國家應“推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”[18]，其更注重軟法作用，引導多元協作模式，而非強制[19]。在此，尚未提及公共圖書館理事會，也未論及理事會職能定位。

1.2 理事會架構與權限

《實施方案》明確規定：舉辦單位(即行業行政主管部門)指導公共圖書館組建理事會和管理層，對理事會的重大決策進行審查以及整體運營的監督和評價；理事會對本館運行重大事項作出決定前應征得黨組織同意；與此同時，對館長等人的任用積極探索黨管干部原則，與理事會行使人事管理自主權有機結合的途徑和方式。

上述條規作為原則性規定可以有“留白”空間，但它們依然從不同的角度消蝕著學界理論探討中提出的“委托/代理”框架下理事會自主決策權的邊界。因此，如何最大限度保障理事會自主決策權限是此項改革的關鍵之所在。

2 “先行先試”期實施路徑對比

2007年以來，各省公共圖書館法人治理結構改革經過“先行先試”后全面展開。由于各地經濟文化發展水準不盡相同，遂使其實施成效參差不一。而法人治理改革試點起步較晚，地處中央賦予全面深化改革開放試驗區重任的海南省的公共圖書館不僅有“后發優勢”，還有“先行探索”的制度環境，理應在先行者基礎上進一步有所突破與創新，但從上述四個圖書館(海南省圖書館、三亞市圖書館、海口圖書館、儋州市圖書館)確立的法人治理改革框架與實際走向來看難言如此。

2.1 理事會職能定位

2007年，深圳市圖書館、溫州圖書館、成都市成華區圖書館等5個單位拉開公共圖書館法人治理結構改革序幕。上述地市級圖書館理事會被分別賦予議事決策型(深圳圖書館：對本單位重大事項進行商議和決策 )、決策監督型(廣州圖書館：對本單位重大事項進行決策和監督)等不同的職能定位。2014年，文化部遴選了10個國家級公共文化機構試點，其中7個為公共圖書館。而《實施方案》頒布以后，省級公共圖書館將其理事會定位為決策機構成為主流趨勢。王冠璐[20]在文中闡明：2017年10月至2018年8月期間所收集的13份省館章程文本，發現除首都圖書館和山東省圖書館仍保留傳統的政府集中控制的管理模式外，其余各省館章程文本中均明確本館設立理事會作為決策機構。而前述海南省四家公共圖書館此項改革基本將理事會定位為僅擁有部分決策權限的決策咨詢機構，顯然與全國公共圖書館法人治理結構改革的主流方陣尚有一定差距。

2.2 理事長人選

各省公共圖書館理事長既有舉辦單位代表出任，也有不少圖書館選擇非政府代表作為理事長。如上海圖書館理事長由著名學者余秋雨擔任；浙江省圖書館、寧波市公共圖書館等理事長均由當地知名企業家擔任。作為文化部10家“全國公共文化機構法人治理試點單位”之一的溫州市圖書館首屆理事長、副理事長均來自社會人士。而海南省圖書館理事長、副理事長分別由省旅游文化廳文化處處長、館長出任；海口圖書館理事會的理事長、副理事長分別由市旅游文化局副局長與館長出任。相形之下，前述各館圖書館理事會主要負責人遴選機制，在推動原有的“政府—館長”一元化運行管理制度向多元化治理機制轉型方面比海南省更為徹底。

2.3 理事構成及咨詢委員會

理事成員構成被視為考量決策自主程度的又一維度。《我國公共圖書館理事會構成的現狀及思考》一文闡明“23個副省級以上圖書館理事會代表來源及構成統計，政府代表所占比例均值為23.5%，本館代表占28.9%，社會公眾代表占47.6%”[21]。此外，由于“本館理事+外部理事”中政府代表均與行政管理體系關聯度高，通常可將這兩者合為一類予以考察，所以，上述23個館理事會中，受到行政因素制約的理事占比52.4%，社會公眾代表理事占比為47.6%。23個副省級以上圖書館理事會代表來源構成中，浙江省圖書館社會公眾代表理事占69%，內蒙自治區占76%，深圳市圖書館占63%，武漢市圖書館占69%，寧波市占77%。而海南省公共圖書館理事會構成則有所不同。例如，海口圖書館理事會9名理事中舉辦單位1名；本館黨政負責人均為理事，職工代表理事1名；社會代表理事5名(其中3人來自海口市政府下屬職能部門)。如此計算，其社會公眾代表理事占比僅23%。其他三個館理事會構成基本準則也大體相當。

除此之外，在公共圖書館法人治理結構中，專業性決策應該交給咨詢委員會，以為圖書館運行管理決策提供專業性建議。迄今為止，前述海南省四家公共圖書館章程中均未囊括此項內容；此外，各館雖已建立了監事會，但在實際運行中的作用亦尚未達到預期。

3 擁有制度優勢的海南省公共圖書館破局之策

顯而易見，海南省公共圖書館法人治理結構改革現狀是不盡如人意的，當下面臨如何破局的問題。如果僅僅“鏡像”處于前端的某省(如浙江省)公共圖書館理事會架構，達到與主流方陣同步水準并不困難，但作為擁有“先行探索”這一制度環境優勢的海南省應該做的遠遠不止這些。

3.1 體制創新：海南法定機構“先行探索”的啟示

如何突破現有管理體制，真正實現公共圖書館的法人自主決策權，取決于能否消解現有體制與法人治理結構的制度創新之間存在的生理排斥。肖希明教授在《構建中國特色的公共圖書館治理制度體系》一文中指出：“圖書館法人治理結構建設是一項涉及公共圖書館權力運作模式重構的系統工程，僅僅依靠法律條款的若干原則性規定顯然缺乏可操作性。為此，在法人自主權支持方面，要加強與公共圖書館法人治理結構相關制度的頂層設計。”[22]就此而言，時下海南省公共圖書館具有業界同行們均不具備的體制創新環境。

2019年11月，為了構建與中國特色自由貿易港相適應的行政管理體制，中共海南省委提出了“完善和優化機構職能體系，鞏固深化黨政機構改革成果，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，穩妥開展法定機構改革”[23]的任務。在此前后，海南省推出了幾大體制創新舉措。

(1)2019年5月,在省級層面政府序列之外嘗試設立海南國際經濟發展局、海南省大數據管理局和海南省博鰲樂城國際醫療旅游先行區管理局三個法定機構。其中，海南國際經濟發展局在全國首創登記為社團法人，由各發起單位建立理事會作為獨立決策機構，履行出資人和管理責任，履行經濟領域公共服務職責。

(2)2020年4月，海南省第六屆人民代表大會常務委員會通過《關于海南自由貿易港洋浦經濟開發區等重點園區管理體制的決定》，明確規定海南省十個重點園區設立管理機構，作為在園區履行相應行政管理和公共服務職責的法定機構，依法具有機關法人資格，具體負責園區開發建設工作；擁有相對獨立的事權、財權、人事權，實行企業化、市場化的用人制度。

(3)2020年7月，在省政府的推動下，海南國際仲裁法院第一屆理事會成立。理事長由省政府從現職公務員中任命；同時聘請11位境內外知名專家學者為理事。理事會履行職責：決定海南國際仲裁院院長、副院長人選；審定年度工作報告和財務預決算報告；審定內設機構和分支機構設置、變更的方案以及用人規模；對執行管理機構的工作進行監督。

上述案例均系通過體制創新實現多元化的法人結構治理。其治理范式核心要素為法人機構擁有獨立運作的自主決策權。這一模式亦為海南省公共圖書館提供了自由貿易港建設背景下，通過體制創新完成法人結構治理改革的實現路徑。2021年6月10日，全國人大常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國海南自由貿易港法》(以下簡稱《海南自由貿易港法》)，明確海南省擁有獨立立法權。從理論上講，特殊的體制環境為海南省公共圖書館實質性推動法人結構治理改革提供了一條獨特的實踐路徑。

3.2 機制創新：“章程化”運行框架下實質性推動此項改革

如果在常態下通過體制創新實現法人結構治理改革，其政策法規調整成本高且周期長，因此，李國新教授提出的“管理和運行實現‘章程化’”[24]則是一個值得嘗試的機制創新途徑，即在現行法制環境下通過“章程化”運行進程，構建最大限度保障理事會自主決策權的法人治理結構。為此，首先需恪守兩個原則：其一，就私權力而言，法無禁止即可為，通過章程對舉辦單位權力加以限定；其二，不同法規/制度體系相互掣肘時，力求找到其中的最大公約數，進而把握最佳平衡點。基于上述觀念，在《意見》《實施方案》等適用法規政策的框架下，修訂、完善海南省圖書館等現行的《章程》，進而通過《圖書館章程》規約相關各方的行為規范，從而形成新的運行機制。

(1)厘清舉辦單位與圖書館法人職權邊界。明確公共圖書館決策層的決策地位，即把舉辦單位(行業行政主管部門)對公共圖書館的具體管理職責交給該館決策層——理事會。據此，舉辦單位對下屬公共圖書館職權邊界可仿效企業化的“目標管理”模式簡化流程。其主要職責可規定為：提出政策與管理目標、提供經費、指派委托/代理團隊、成效評價；其他管理權限全部交由理事會代為履行。就厘清舉辦單位與圖書館法人職權邊界而言，浦東圖書館法人治理制度的設計值得借鑒。該館通過列明舉辦單位、理事會、圖書館管理層應規避行為的“負面清單”制度明確上述各方權力邊界，以期達到限制權力，規范權力運行之目的。海南公共圖書館《章程》應照此對相關問題予以調整與規范。

(2)構架更具開放性的決策機制。理事會成員構成需遵循“各方利益不占優”原則，以確保理事會決策科學、公平、公正。故應改變現有理事會中行政因素制約理事占比過高的格局。在海南自由貿易港建設背景下，應以社會化、專業化、國際化為導向組建更具開放性的圖書館理事會。前述“海南國際仲裁法院”理事會構架[25]可供借鑒。如以海南省圖書館為例，設定理事人數為11人，社會代表占7-8名(64%—73%)；本館黨政負責人系當然成員；舉辦單位與其他政府部門1-2人。理事長、副理事長分別聘請省內外知名人士擔任。館長任執行理事。社會代表理事可邀請1-2名省內外或境外的圖書館界知名人士擔任。與此同時，設立由若干專業人士組成的專業/咨詢委員會作為決策支撐體系。理事會邀請社會賢達擔綱以及國內外知名人士加入，勢必帶來更多社會資源與更為敏銳、精深的專業視野，從而將大大拓寬其發展空間。

(3)凸顯黨組織的主導作用。《實施方案》明確 “積極探索黨管干部原則與理事會行使人事管理自主權有機結合的途徑和方式，理事會作出決定前，應征得黨組織同意” 。上述要求明確了黨組織在圖書館運行重大問題決策上擁有一票否決權。有鑒如此，可通過決策機制創新，即將原本在理事會以外體現的黨組織領導作用內化或移植到理事會內部決策流程之中。例如，引進科創板資本結構中包含兩類或多類不同投票權的“表決權差異”機制。理事會在重大問題決策表決時，經黨委書記同意方可有效(且在館長任用問題上黨委書記可以代為表達有關組織部門的意見)。據此，黨組織領導作用通過“表決權差異”機制在理事會重大事項決策方面得以體現，同時又保證了理事會自主決策權的完整性。就《實施方案》要求的積極探索黨管干部原則與理事會行使人事管理自主權有機結合的途徑和方式而言，上述機制也是一種具有可操作性的選擇。

(4)建立獨立的外部監督機制。在最大限度地保障理事會決策自主決策完整性的同時，應建立獨立的外部監督機制，即組建獨立的監事會。監事會成員由舉辦單位選任，以監督理事會履行責任與義務。除此之外，可以考慮外部監事會制度。例如，鎮江市圖書館引入了“圖書館市民評議團”作為外部監事會不失為一種可供借鑒的監督機制。

(5)建立多元化資源投入機制。國家辦館和社會辦館相結合，歷來是我國公共圖書館事業建設的一項重要原則[24]。構架更具開放性的理事會勢必產生一種遞延效應——資源投入途徑多元化。社會知名人士加盟會帶來不同社會團體與機構提供的各類社會資源。為此，應成立圖書館基金會，基金會在理事會領導下具體推動此項工作。如運營得當，可在很大程度上緩解公共文化服務投入需求與政府供給能力有限的尖銳矛盾。

(6)建立理事考核/激勵機制。為了保障公共圖書館法人治理結構改革成效，舉辦單位需強化對理事會以及理事的考核評價。理事會整體考核可引進“事業單位公益指數評價辦法”，即通過利益相關各方對公共圖書館運營成效予以評價。對理事成員考核可采取表決時投出贊成票要承擔相應責任，投出反對票不承擔責任的原則，防止理事會的決策行為損害投資主體和社會公眾的核心利益。為了激勵理事盡職盡責，應建立適當的理事榮譽機制或激勵機制。《公共圖書館法》第12條規定：“對在公共圖書館事業發展中作出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵。”[17]該條款為上述激勵機制提供了法理依據。

4 結語

《海南自由貿易港法》的頒布賦予海南自由貿易港建設更大的體制創新自主權，即積極探索建立適應自由貿易港的監管模式和監管體制，改進運行方式，同時形成高效、完善的社會治理體系(包括公共服務體系)。后者為推動海南省公共圖書館法人治理結構改革取得實質性突破提供了得天獨厚的法治環境。海南省圖書館界應當基于中央賦予海南省在社會治理 “先行探索”的歷史使命這一特殊的制度環境優勢，力求通過前述“體制創新”或“機制創新”兩種不同途徑，破解傳統“一元化”運行管理的思維定式導致的改革困局，以構建國內業界最大限度實現自主決策權的法人治理結構。在此前提下，全面促進公共圖書館的社會化發展和規范化運行，提高行業專家、社會力量、公民參與圖書館事務的機會和程度，從而進一步提升圖書館界的服務能力和創新能力。