國土空間治理內涵及實現路徑
——基于“要素—結構—功能—價值”視角

朱從謀，王 珂，張 晶，2，干牧野，苑韶峰

（1.浙江大學環境與資源學院，浙江 杭州 310058；2.自然資源部城市國土資源監測與仿真重點實驗室，廣東 深圳 518000；3.浙江工商大學公共管理學院, 浙江 杭州 310018）

1 引言

過去40年來，中國在快速工業化和城鎮化進程中出現了城鎮用地“攤大餅”式擴張、農業和生態空間受到擠壓、土地功能退化及生態環境污染等一系列問題，給國土空間可持續開發利用帶來了嚴峻挑戰和危機[1-2]。為此，2015年中國“十三五”規劃提出建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系，標志著我國國土空間的頂層設計由管理向治理轉型[3]。2019年中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確了國土空間規劃“四梁八柱”基本框架，進一步完善了國土空間治理的政策工具[4]。隨著中國“十四五”規劃加快推進國家治理體系和治理能力現代化，治理已經成為國家各領域發展的重要理論與現實問題[5]。國土空間是國民進行生產、生活和生態文明建設的空間載體，從治理角度重構國土空間開發保護格局已成為當前和未來發展的重要議題[6]。

治理是全球關注的熱點問題，治理的理念由最初的政治學、管理學等領域拓展至地理學、生態學、城鄉規劃學等領域[7]。目前國際治理研究主要集中在社會—生態系統方面，涉及公共事務管理[8]、氣候變化、淡水、森林資源管理等領域[9-10]，探討治理理念、框架和新興治理技術等內容。隨著全球化和城鎮化的快速推進，城市治理、鄉村治理和城鄉治理研究逐漸增加[11]。國內治理理論研究起步較晚，對城市治理、鄉村治理和城鄉治理的關注隨著國家治理重心的轉移而變化[12-13]。“十三五”規劃提出構建空間治理體系后，有關空間治理、國土空間治理的研究興起，主要涉及概念定義[14]、治理體系[15]、規劃治理實踐等內容[16]，且與城市治理、鄉村治理、城鄉治理研究相結合，緊密聯系鄉村振興、主體功能區建設、高質量發展等國家戰略[17-18]。然而，盡管國家對國土空間治理目標做出了頂層設計，但目前對國土空間治理內涵及其實現路徑仍缺乏深入探討。國土空間是一個自然環境與人類社會高度耦合的復雜開放系統[19]，針對復雜系統的治理，若對系統認知不清，僅對全域系統的組成部分進行單獨治理，將難以達到全局的既定目標，甚至可能適得其反[20]。因此，本文擬基于系統理論，剖析國土空間治理內涵，同時結合國土空間治理試點地區的經驗做法，探討國土空間治理具體實施路徑，以期拓展和深化空間治理研究內容，指導中國國土空間治理實踐。

2 國土空間治理內涵與歷史演進

2.1 國土空間內涵

國土空間是在國家主權權利管轄下，由自然稟賦、地理環境以及人類社會經濟活動等各要素高度耦合形成的具有結構和功能的開放系統，具有物質屬性、功能屬性、價值屬性、權責屬性等多重屬性[3,21]。在國土空間系統中，國土要素指人類活動影響下的山水林田湖草海等生態系統組分，是國土空間系統存在的基礎和載體；國土結構指一定空間內各類土地要素的比例或組合關系，可視為國土空間系統的內在規則，約束著要素的作用機制；國土功能則是國土結構作用的表現，反映國土空間系統提供給人類福利的能力[22]。同時，國土空間及其要素也被視為一種資源參與到人類社會系統中[23]，這種可以滿足人類需求的效益關系被稱為“價值”，國土空間價值因人的多樣化需求而產生差異，一般可劃分為經濟、社會、文化和生態價值，具有主觀性、主體性和相對性[24]。可見，國土空間價值是國土空間系統深入參與人類社會經濟活動的表征，也是決定國土空間多元主體利益分配的關鍵因素，進而引導多元利益主體整合國土要素維持國土空間系統健康運行（圖1）。國土要素、結構、功能和價值之間緊密聯系、相互作用[25]。隨著工業化、城鎮化推進，人類活動對國土空間開發利用強度增加，國土空間系統不斷與外部環境進行物質流、能量流和信息流的交換，導致國土要素和結構發生改變，國土空間的功能和價值也不斷發生演化和變異。

圖1 國土空間“要素—結構—功能—價值”邏輯關系Fig.1 The logical relationships among territorial space elements, structure, function and value

2.2 國土空間治理內涵

“治理”指通過調動各種公共和私人的資源與力量以維護社會秩序、增進公眾福祉的制度安排[26]。國土空間治理，即對國土空間系統組分進行治理，基于系統理論，結合已有研究定義[15]，本文將其定義為：通過多元主體參與制定空間發展戰略布局和實施資源優化配置手段來影響國土空間要素，優化國土空間結構和格局，以促進國土空間功能提升和價值實現的制度安排和行動過程。國土空間治理的對象是“空間”，空間要素和人類活動相互作用從而形成空間關系，包括自然關系和利益關系。因此，國土空間治理的本質是對空間關系的重建與重構，既包括人—地關系，也應包括人—人關系和地—地關系[19]。其中，人—人關系即把人的全面發展和多樣化需求放在重要的位置，處理好多元主體的利益關系，集中反映在對國土空間價值的治理；地—地關系即尊重山水林田湖草海生命共同體系統運行規律，維護和修復各要素之間的聯系和作用機制，集中反映在對國土空間要素和結構的治理。

國土空間治理與國土空間綜合整治、國土空間生態修復概念既有聯系也有區別。國土空間整治旨在解決國土空間開發利用過程中存在的短板、限制和潛在的退化危機，主要運用開發、整理、復墾、修復等工程和非工程措施[27]。國土空間生態修復則主要針對自然生態系統而言，修復對象是已經失調或者退化的生態環境功能[21]。相比于“整治”或者“生態修復”，“治理”的內容和形式更加廣泛和綜合，國土空間治理涵蓋了國土空間綜合整治和生態修復，二者是國土空間治理的實施手段。在治理內容上，國土空間治理包括要素整合、結構優化、功能提升和價值實現4個維度，各個維度之間相互關聯，層層深入（圖2）。在要素整合維度下：一是對國土要素自身的重整，修復和維護國土空間要素之間的聯系，保證系統結構的完整性和有序性；二是在更大的空間尺度上，對包括人、產業、資金、技術等要素進行優化整合，促進系統內外部要素的雙向流動。在結構優化維度下，通過科學劃定和管控農業、城鎮和生態空間，實施城鄉、區域間資源優化配置政策，促進國土結構與社會經濟發展結構相適應。在功能提升維度下，在要素和結構治理基礎上，通過實施工程措施和保護政策提升國土空間生產、生活和生態功能（以下簡稱“三生”功能），引入“三生融合”理念實現國土空間多功能協調發展[28]。在價值實現維度下，重視人的全面發展和多樣化需求，彰顯國土空間及資源的經濟、社會、生態和文化價值相統一的綜合價值，進而調節國土空間多元主體的利益關系，引導國土空間系統與外部系統環境的良好互動[29]。

圖2 國土空間治理的內涵Fig.2 The concept of territorial space governance

在治理形式上，國土空間治理是一個由治理主體、治理理念、治理體制、治理方式和治理手段構成的相互影響、相互關聯的體系[16]（圖2）。在治理主體上，國土空間治理不僅強調政府主導，也重視市場和社會的多重力量，從治理決策的前后端形成整體協同的治理范式[5]，借助政府的“放管服”改革調整優化政府和市場的權責邊界。在治理理念上，強調人和空間的全面發展，做到人與自然的整體協調和統一。資源節約和綠色發展成為國土空間治理的理念導向，重視將生態成本、生態要素和生態效益納入到國土空間開發和保護中。在治理體制上，通過構建完善的政策法規體系、技術標準體系保證各利益主體的共同參與和利益訴求，將治理依據法治化。在治理方式上，注重國土空間的精細化和精準化管理與服務[30]。在治理手段上，借助數字技術為代表的信息技術革命推動空間治理手段轉型，搭建數字化平臺應用于國土空間規劃、實施和監督預警的全過程，實現治理手段智慧化。

2.3 國土空間治理的歷史演進

國土空間治理主要是為了解決我國不同發展階段最為緊迫的資源瓶頸和環境破壞問題。梳理城鎮化不同階段的國土空間治理重心和內容，對于理清國土空間治理的演變脈絡、明確轉型邏輯具有重要意義。根據城鎮化發展的一般規律，本文將改革開放以來中國國土空間治理模式演化劃分為3個階段（圖3）。

圖3 城鎮化進程中國土空間治理演進歷程Fig.3 The evolution of territorial space governance in China’s urbanization

（1）城鎮化初期階段（1978—1998年）：國土空間以要素管控為主。這一時期地方政府的經濟發展自主性增強，1994年的分稅制改革促使地方政府依賴“賣地”和“造城”來促進經濟增長，奠定了國土空間以開發建設為基礎的導向。為規范國土空間開發秩序，《土地管理法》 《城市規劃法》等相繼出臺確立了“統一分級限額”的土地計劃管理方式。為加強耕地保護，1994年出臺了《基本農田保護條例》，通過法律懲罰、凍結清查等方式強化耕地保護理念。此時的國土空間管理主要集中在建設用地和耕地要素，其重心在于保障地方開發建設需要。

（2）城鎮化中前期階段（1999—2011年）：國土空間要素管理進一步完善，結構優化和功能提升管理開始強化。1998年成立國土資源部并修訂《土地管理法》，正式確立了以土地用途管制為核心的國土資源管理方式，強調對耕地的保護和用地指標控制。2001年國家將“環境保護”作為基本國策，土地用途管制逐漸擴展至林地、草地、水域等生態用地要素。隨后制定的城鄉建設用地增減掛鉤、耕地數量質量占補平衡、永久基本農田等制度，旨在優化城鄉用地布局和保護耕地數量質量。以2008年《城鄉規劃法》正式出臺為標志，國土空間開發利用從以往的建設增量擴張轉變為尋求國土空間結構優化，注重城鄉統籌發展和資源優化配置。2010年國家出臺《全國主體功能區規劃》，從地域功能角度明確各區域開發利用方向。這段時期國土空間以開發建設和耕地保護并重，國土空間結構和功能管理得到重視。隨著土地用途管制制度的建立，國土空間管理模式轉變為條線型“技術管理”模式[31]。但“九龍治水”的管理方式忽視了國土空間的整體性和系統性，各類規劃管理的有效性被削弱。

（3）城鎮化中后期階段（2012至今）：注重國土空間功能協調管理，國土空間生態價值管理受到關注。2012年十八大報告提出生態文明建設戰略，發揮生態的資源價值和提供高質量生態產品。2015年《生態文明體制改革方案》提出劃定生產、生活和生態功能空間，促進功能協調發展，為國土空間功能發展指明了方向。同時，我國“十三五”規劃首次提出建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系，國土空間的頂層設計由管理向治理轉型。2018年，中央組建自然資源部，統一行使國土空間用途管制和生態修復職責，建立了統一的國土空間規劃體系，重構了國土空間治理行政體系。2021年，中共中央、國務院出臺《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，挖掘生態空間的市場價值，進一步凸顯國土空間價值治理的重要性和迫切性。

在新時期，國土空間治理的重心正逐漸從生產空間開發建設主導轉向“三生”空間協調發展；治理手段從過去的“多規合一”到全域、全要素、全過程統一的國土空間規劃；治理內容從以往的單一要素管理，到關注結構優化和功能提升，再到重視功能協調和空間綜合價值的實現。然而，當前國土空間治理體系尚處于探索階段，國土空間治理仍以國土空間要素和結構治理為重點，國土空間功能和價值治理依然薄弱。因此，亟需吸收以往國土空間要素和結構治理經驗，完善創新功能與價值治理的制度方法，構建由要素整合、結構優化、功能提升和價值實現構成的多維治理路徑體系，形成合力提升國土空間治理能力。

3 國土空間治理實現路徑

國土空間治理是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。浙江省正在高質量建設共同富裕示范區，打通“兩山”轉化通道以實現國土空間價值成為共同富裕示范區建設亟待突破創新的關鍵領域。近期，浙江省在浙中山區縣市開展國土空間治理試點工作，針對試點地區出現的農村發展用地瓶頸、生態資源破壞等問題，通過深化主體功能定位、優化農業空間布局、推動農村產業融合發展改革、創新“兩山”轉化路徑等措施促進山區鄉村振興和跨越式高質量發展。基于此，本文以目標和問題為雙導向，基于國土空間系統的“要素—結構—功能—價值”內在關聯，結合浙江省典型試點地區方法經驗，嘗試構建由要素整合、結構優化、功能提升和價值實現構成的多維一體綜合治理路徑（圖4）。

圖4 國土空間“要素—結構—功能—價值”治理路徑Fig.4 Territorial space governance path of “elements-structure-function-value”

3.1 國土空間要素治理

中國傳統的國土空間管理基于人為劃分的行政單元和市場主導的經濟區域，阻斷了山水林田湖草海等要素的天然聯系，影響自然和人類社會各要素的雙向流動[32]。國土要素治理，可通過加強山水林田湖草海等自然要素以加強“地—地”聯系，推動包括自然和人類社會的人、地、業等資源要素雙向互補流動，以協調人地關系和人際關系。

（1）加強自然要素“地—地”聯系。我國進入生態文明建設的新時期，可以在基于行政單元和經濟區域單元的基礎上，突出以流域等自然地理單元為主的國土空間治理思維。如試點地區根據農用地類型、功能質量進行“標準地”劃分，以“標準地”作為空間單元進行開發利用和保護[33]，這種基于自然地理單元的治理模式考慮了農田生態系統的完整性、系統性以及資源環境的綜合承載能力，以自然地理單元進行布局、以行政單元來實施，更有利于國土空間治理的落地實踐[34]。遵照“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草”的內在關聯規律，對山水林田湖草海等生態資源進行綜合保護和修復，加強自然要素間天然的“地—地”聯系。

（2）推動人、地、業等資源要素雙向流動。國土空間是由“關系”和“流”所構建的空間，既包括自然生態系統的水、大氣、生物等物質和能量流動，也包括人類社會的人流、物流、信息流等[35]。當前城鄉間要素單向流動是造成城鄉空間開發利用不均衡和城鄉差距拉大的主因，應清除城鄉間生產要素流動不暢的制度性障礙[36]。可借鑒試點地區構建農村集體經營性建設用地入市機制、盤活利用閑置集體建設用地、探索土地要素流動補充機制等措施來協調城鄉人地關系和人際關系，實現城鄉勞動力、土地、資本等要素的雙向互補流動[37]。

3.2 國土空間結構治理

針對當前出現的城鎮空間“攤大餅式”擴張、農業和生態空間受到嚴重擠壓等問題，中國國土空間規劃提出的“三區三線”規劃分區與用途管制是重構國土空間格局和協調空間利益關系的重要舉措。國土空間結構治理，可通過構建以“三區三線一網絡”為核心的國土空間規劃分區，完善國土空間用途管制和政策制度保障體系來優化國土空間結構。

（1）構建“三區三線一網絡”的國土空間功能分區。開展國土空間開發適宜性評價和資源環境承載力評價（“雙評價”）劃分農業、城鎮和生態三大戰略空間格局，在此基礎上劃定“三條控制線”以及其他功能分區。“一網絡”除了暢通區域交通網、線性基礎設施網外，可借鑒試點地區串聯森林公園、歷史文化資源點打造生態文化廊道等措施，作為“流”網絡空間進行獨立劃分，溝通“三區三線”之間的內部聯系，形成覆蓋全域、聯系緊密的國土空間分區體系[38]。

（2）完善國土空間用途管制和政策制度保障體系。在以“三區三線一網絡”為核心的國土空間分區基礎上，構建“功能分區+控制線+管制規則”的國土空間用途管制體系。其中，“三線”既是功能分區，也是管控分區，“三線”實行最嚴格的用途轉變管控[39]。其他分區則根據空間功能的主導性和差異性，結合區域管理目標制定相應的管制規則。通過開展全域土地綜合整治、優化城鄉建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡政策、探索“三線”協調動態優化機制等措施進一步優化國土空間結構和布局，建立健全相關配套政策制度。

3.3 國土空間功能治理

隨著資源環境約束日益趨緊，國土空間面臨耕地功能退化、土地利用效率下降和生態環境污染等問題，功能退化和功能沖突現象明顯。十八大報告提出了構建“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的“三生”空間，為國土空間功能治理指明了方向，即通過提升和協調國土空間系統“三生”功能重構國土空間格局。

（1）完善和落實主體功能區制度。針對當前主體功能區的管控單元尺度偏大、剛性管控和傳導機制不足等問題[40]，可借鑒試點地區將縣域主體功能區進一步細化至鄉鎮（街道）層級并增加分區類型的做法，分為城鎮化優勢型鄉鎮（街道）、城鎮化潛力型鄉鎮（街道）、農產品主產型鄉鎮（街道）、生態經濟型鄉鎮（街道）和重點生態型鄉鎮（街道）5類，探索建立形成縣域內上下互動、相互融合的空間主體關系。將主體功能區與國土空間規劃“三區三線”高度融合，探索從控制線、規劃區、指標和用途管制等方面構建多層次傳導體系[41]。

（2）提升和協調生產、生活和生態功能。國土空間的系統性決定了“三生”功能相互關聯、相互影響[42]。一方面，借鑒試點地區開展“優質糧倉”建設、管控耕地“非糧化”等措施保護和提升耕地糧食生產功能；強化生態保護紅線和永久基本農田紅線的剛性管控，實施森林彩化規劃、城鎮景觀風貌管控等，保護和提升區域生態質量；實施城市有機更新、工業低效用地再開發、盤活農村閑置宅基地等措施，鼓勵發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游等新產業新業態，提升城鄉土地利用效率[43]。另一方面，通過“三生”融合為國土空間賦能，在微觀空間層面通過功能的復合實現空間整體效益的提升，在宏觀區域層面強化“流”空間思維，暢通要素流動加強“三生”功能聯系從而促進區域協調發展。

3.4 國土空間價值治理

顯化國土空間經濟、社會、生態和文化等綜合價值是重構國土空間格局的最終目標。傳統的國土空間管理表現為價值上“重經濟價值輕社會生態價值”、資源配置上“重政府輕市場”、管理上“重資源屬性輕資產屬性”，無法發揮自然資源在推進生態文明建設、促進鄉村振興、促進區域協調發展等方面的作用[44]。國土空間價值治理，即通過完善國土空間價值多目標權衡管理、建立健全農業、生態產品實現機制等彰顯國土空間多維價值。

（1）完善國土空間價值多目標權衡管理。山、水、林、田、湖、草、海等自然要素具有豐富的經濟、社會、生態和文化多維價值。這些要素在生命共同體中所處的價值層級、位置和作用不同[19]。因此，在充分理解各方利益訴求的基礎上，對各類國土空間要素在不同時空配置格局下的多維價值進行權衡與取舍，實現國土空間綜合價值最大化。重視城鎮和鄉村空間價值差異，根據各自發展邏輯和演進規律發揮各自的核心價值，避免用發展城市的思維去振興鄉村，凸顯鄉村多元價值。

（2）建立健全農業、生態產品價值實現機制。自然資源價值與其權屬關系密切相關，建設統一的自然資源確權登記平臺，可為自然資源有償使用、市場交易、生態補償等制度建設提供基礎[45]。借鑒試點地區的“飛地”政策，與結對幫扶地區開展產業飛地、產業合作園建設等發揮農業、生態資源優勢，實現兩地資源互補，利益共享。通過規劃布局生態旅游、休閑康養等生態經濟產業項目等促進生態資源價值顯化[46]。

4 結論與討論

4.1 結論

（1）國土空間“要素—結構—功能—價值”之間相互聯系、相互作用的關系是科學認知和研究國土空間治理的邏輯主線，國土空間治理內涵即通過多元主體參與制定空間發展戰略布局和實施資源優化配置手段來影響國土空間要素，優化國土空間結構和格局，以促進國土空間功能提升和價值實現的制度安排和行動過程。

（2）國土空間治理一個由治理主體、治理理念、治理體制、治理方式和治理手段共同構成的綜合體系，強調治理理念現代化、治理主體多元化、治理體制法治化、治理方式精細化和治理手段智慧化。

（3）以國土空間治理典型試點為突破口，從要素整合、結構優化、功能提升和價值實現層面構建多維一體綜合治理路徑，具體表現在：①以加強自然要素“地—地”聯系、推動人地業等資源要素互補流動等實現要素整合治理；②以“三區三線一網絡”為核心進行空間分區和用途管制、建立健全政策制度保障體系等實現結構優化治理；③以完善和落實主體功能區制度、提升和協調“三生”功能等實現功能提升治理；④以完善國土空間價值多目標權衡管理、建立健全農業與生態產品價值實現機制等推動價值實現治理。

4.2 討論

國土空間治理是一個復雜的系統工程，本文基于系統理論，深入探討國土空間“要素—結構—功能—價值”邏輯關系，剖析國土空間治理內涵和基本特征，在此基礎上結合典型試點實踐構建由要素整合、結構優化、功能提升和價值實現構成的多維一體綜合治理路徑，為新時期國土空間治理提供理論支撐和實踐借鑒。目前相關試點工作處于探索階段，國土空間治理具體落地方案及治理效果評估正在有序進行中，下一步將繼續跟蹤總結試點工作內容，在深化國土空間“要素—結構—功能—價值”內在邏輯關系研究基礎上，創新和完善本文提出的國土空間綜合治理路徑，進一步探索制定空間要素管控指標體系和標準，為其他地區提供實踐借鑒。