土地征收成片開發的制度架構與風險控制

華子巖

（東南大學法學院，江蘇 南京 211189）

1 問題的提出

土地是人類賴以生存和發展的物質基礎，是一切生產和存在的本源，土地制度則是國家的基礎性制度。新《土地管理法》作為我國土地管理領域的基本法律規范，在第45條明確了土地征收的基本情形。其中，第5款確立了土地征收成片開發制度。但是，成片開發中的非公共利益成分與第45條前4款規定的土地征收明顯不同，這使得成片開發自確立之初便成為各界爭論的焦點。

爬梳既有研究發現，學界關于“是否應在立法中確立土地征收成片開發”的論爭可謂涇渭分明：一派旗幟鮮明地對成片開發持否定態度，表示成片開發是土地征收的偽命題，二者不可混為一談[1]，成片開發中的商業利益屬性決定了其不應劃歸土地征收范疇[2]；另一派則試圖為成片開發正名，譬如有學者就嘗試從合憲性角度對成片開發予以證成[3]，也有學者指出成片開發的實質合理性[4]，認為成片開發是提供公共產品的可嘗試路徑[5]。當然，還有學者另辟蹊徑，態度委婉地指出成片開發在完成歷史任務后應退出舞臺，進而表達對成片開發制度的擔憂[6]。然而，伴隨立法者力排眾議，將土地征收成片開發寫入新《土地管理法》，關于是否建立土地征收成片開發的爭論也塵埃落定。但是，新制度的確立并不意味著一勞永逸，如何適用和規范成片開發征收的問題接踵而至，某種程度上講，這反而是更棘手的問題。

不可否認，自然資源部發布的《土地征收成片開發標準（試行）》（以下簡稱《標準》）以及各省市隨即頒布的《土地征收成片開發標準實施細則》（以下簡稱《實施細則》）一定程度上緩解了成片開發的適用和規范難題。但是仔細研究不難發現，《標準》對一些重大問題仍存在分歧且某些條款的合理性有待進一步雕琢，而各省市頒布的《實施細則》也多是對《標準》內容的重復規定，具體操作性和規范效果有限①譬如，《標準》第3條規定土地征收成片開發方案中公益性用地比例不低于40%就引發學界熱議。隨后，安徽、廣東、湖南、天津也效仿《標準》在各自《實施細則》中規定公益性用地比例不低于40%。。

而且，土地征收成片開發作為新晉制度，目前學界的研究偏少，而這些研究多專注在土地利用、土地規劃等土地學領域，在法學領域，尤其是法律控制層面的研究明顯不足，仍有很大的挖掘空間。是故，有必要從法學角度對土地征收成片開發的風險控制進行研究。基于此，本文以土地征收成片開發的風險控制為主線，在對成片開發進行規范解構的基礎上，厘清成片開發的應然邏輯以及潛在的風險，進而展開成片開發的風險控制研究。

2 土地征收成片開發的制度架構及風險

成片開發是一個時代性概念，最初作為與單幅開發、宗地開發并列的經濟學概念被移植到土地學中。20世紀90年代，成片開發概念被引入到法學領域①1990年國務院制定的《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》中就涉及土地成片開發，并作了概括性的定義。，但現在的時境早已不同往日，其意涵也已發生改變。因此，有必要對土地成片開發的制度架構進行梳理。

2.1 土地征收成片開發的規范意涵

“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。”[7]可從三個方面對成片開發的基本意涵進行剖析。

從區位范圍上看，成片開發的區位鎖定在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區。也就是說，城鎮開發邊界內的城市建成區、新城新區等規劃完全的城市化地區將成為成片開發的主要對象，而城市開發邊界外的非城鎮規劃地區，則無法通過成片開發實現征收。

從屬性特征上看，成片開發作為土地征收的一種形式，應滿足土地征收的基本要求。具言之，一方面，成片開發應具備公共利益屬性。新《土地管理法》第45條以“有限列舉+兜底條款”的立法方式框定了土地征收的基本情形，“為了公共利益的需要”作為土地征收的準入前提，理應成為成片開發的必要條件。另一方面，“確需”作為實施土地征收的另一必要條件，意味著成片開發亦應當遵循。也就是說，如果公益目的不通過成片開發，而可以通過集體經營性建設用地入市等其他方式實現，那么就不應當實施成片開發行為。因此，諸如土地儲備、城市新區開發建設、新型農村社區建設等是否能夠通過成片開發予以實現還需進一步考量②以城市新區開發建設能否適用成片開發為例，學界目前并未形成統一觀點。有學者明確指出，城市新區開發建設不應納入成片開發范疇[3]。有學者認為，應將成片開發作為一個整體，從綜合性土地利用的角度考察成片開發的綜合效益，以此決定城市新區開發建設能否適用成片開發方式征收土地[8]。還有學者明確主張城市新區開發建設（新區規模化開發）可以適用成片開發方式征收土地[9]。筆者認為，城市新區開發建設作為城市經濟發展的重要表現，對保障地方經濟發展有重要意義。但是，實踐中，城市新區建設數量過多、規模過大，應慎重考慮是否將城市新區開發建設納入成片開發范疇。。

從主體對象上看，成片開發的實施主體是縣級以上地方人民政府，對象則限于對集體土地的征收。新《土地管理法》明確賦予了縣級以上地方人民政府組織實施成片開發的權力，同時，《標準》也指出縣級以上地方人民政府應當按照新《土地管理法》第45條規定，依據當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，組織編制土地征收成片開發方案。因此，縣級以上人民政府是成片開發的有權主體。對象層面，盡管建設用地成片開發概念首次出現在國有土地開發領域③《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》第2條規定：“本辦法所稱成片開發是指：在取得國有土地使用權后，依照規劃對土地進行綜合性的開發建設，平整場地、建設供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設施，形成工業用地和其他建設用地條件，然后進行轉讓土地使用權、經營公用事業。”這是第一次出現“建設用地成片開發”這個概念。，但是，從新《土地管理法》和《標準》劃定的土地成片開發的區位范圍來看，成片開發是指國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，因此成片開發是對集體土地的征收。

2.2 土地征收成片開發的應然邏輯

不惟上述，成片開發作為土地征收的類型之一，應符合土地征收的一般特征。但是，與新《土地管理法》第45條前4款列舉的土地征收情形不同的是，成片開發在符合公共利益目的的同時，還有非公共利益的考量，其并非是一個“全整的公共利益范疇”[1]。可以說，成片開發制度的肯綮就在于其中的公共利益問題。除此之外，成片開發制度也是政策因素、時代因素以及現實需求等因素綜合作用的結果。

其一，成片開發是政策權衡演化的結果。表面看來，成片開發似乎與國家“縮小征地范圍”的總體導向相違背，并已有學者對此提出質疑[10]。但是，從總體發展軌跡看，我國土地征收范圍歷經了從“‘國家建設’到‘分批次建設’再到‘成片開發’”這一逐步縮小的過程[11]，可以說，成片開發恰恰是時代背景下國家權衡各方利益后實踐“縮小征地范圍”導向的真切體現。況且，現階段我國完全實行集體經營性建設用地入市的社會基礎仍顯薄弱，成片開發扮演著向集體經營性建設用地入市過渡的緩沖角色。

其二，成片開發是因應時代發展的產物。目前，我國仍處于城鎮化快速發展期，這一現實情境要求收縮土地征收范圍的步伐不宜過快，成片開發可以有效呼應我國城鎮化發展要求，“通過完善工業區的配套設施和交通條件，促進工業區、居住區、商業區、休閑娛樂區等相關功能區塊之間的有機融合”[12]，實現效益最大化。另外，成片開發也是城市經濟發展的助推器。事實上，土地的功能早已從實效功用向政策功用傾斜，土地已不單純是農民農耕牧漁的承載對象，而成為地方政府調控經濟、開拓財政收入的政策工具。實踐中，地方政府“成片開發、筑巢引鳳”的招商引資策略，成為拉動地方經濟增長的有力推手。而且，成片開發相較一般土地征收規模更大，牽涉范圍和輻射區域更廣，項目的集中開發會形成新的經濟圈，其“溢出效應”可以帶動各產業全面發展。

其三，成片開發承載了土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的用地需求和實現集中、集聚、集約利用土地目標的現實任務。與單幅開發、宗地開發等相比，成片開發更具系統性和全局性，地方政府可以從全局考量土地利用，“實現集中集約、集聚高效、有序發展、建一片成一片”。[13]此外，成片開發能夠明確目標導向，即依據總體規劃，明確城鎮建設用地中的用地需求。而后衍生出促進經濟增長、提高公共服務供給質量等輻射效果。可以說，于成片開發而言，滿足城鎮建設用地范圍內的用地需要與實現公共利益是成片開發的共同目標。

2.3 土地征收成片開發的異化風險

成片開發在滿足公共需求，提供公共產品，帶動經濟發展的同時，其潛在的風險也已顯露端倪。

一方面，現行制度設計對成片開發的控制力有待加強。新《土地管理法》在確立成片開發制度的同時，意圖從空間限制、規劃限制和程序限制三個維度實現對成片開發的把控[14]。其中，國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃是三重限制的規范依據。可以說，盡管縣級以上人民政府既是成片開發的有權主體，又是三個規劃文件的制定主體，但是通過以上三個規劃文件的多重限制在保證成片開發的合法性方面并無問題。然而，其對成片開發的合理性控制卻不盡人意。以土地利用總體規劃制定為例，雖然土地利用總體規劃的制定實行分級審批制，但是其終究是上下級政府之間的審批，并未跳脫政府內部審批的藩籬①按照不同的標準，法律監督可分為國家監督和社會監督、縱向監督和橫向監督、內部監督和外部監督、事前監督和事后監督以及國家性的監督和非國家性的監督等類別。分級審批制屬于一種縱向的內部監督。。即使制定程序中包含公眾參與以及公開征求意見的流程，但是收效甚微。

此外，土地利用總體規劃還會因應現實情況予以修改，盡管各地多已頒布加強土地利用總體規劃實施管理的規范性文件②譬如，江蘇省2018年頒布的《江蘇省國土資源廳關于進一步加強土地利用總體規劃實施管理的通知》，其中第三部分規定了規范土地利用總體規劃調整和修改管理的內容。，并且規定修改土地利用總體規劃須經原批準機關批準，但是這都是對土地利用總體規劃修改的強制性控制，成片開發在滿足屬于重大建設項目建設等法定情形后便可予以修改，也就是說，這對成片開發的合理性控制作用不大。有研究表明，土地利用總體規劃的修改頻次與地區經濟發展水平呈正相關，經濟越發達的地區，規劃修改的間隔越短，而土地成片開發往往也發生在經濟發達或者是經濟發展潛力較高的地區[15]，這是土地利用總體規劃因應現實需求進行修繕的體現，同時也暴露出土地利用總體規劃對成片開發合理性約束不足的缺陷。

另一方面，成片開發中的非公共利益成分存在使成片開發功能異化的風險。首先，盡管《標準》對成片開發中公益性用地的比例作出明確要求，但是單純的比例要求并不能解決公共利益界定這一前置性問題。申言之，現階段成片開發公共利益的界定標準并不明晰，雖然我國早已度過“所謂的公共利益實際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免”[16]的階段，但是由于缺乏明確的公共利益認定機制，憑增了公共利益認定的不確定性③實踐中，我國土地征收并無專門的公共利益認定程序。有法院明確指出：“我國的征收法實質上并不存在征收決定做出之前的公共利益調查與審查程序。”參見北京市第三中級人民法院民二庭課題組關于《鄉村振興戰略中土地開發的法治化治理研究》的成果。https://bj3zy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2020/03/id/4861712.shtml。，甚至“有將規劃直接等同于作為征收限制的公共利益，架空征地之公共利益限制的危險”[14]。其次，成片開發夾雜的非公共利益（商業利益）存在降低公共產品供給質量的潛在風險。其實，成片開發實質上就是力爭在縮小征地范圍和保障地方經濟發展中找到平衡點，同時達成提供公共產品之公益目的[8]。但是，商業利益成分難免會使開發商在成片開發過程中考慮經濟利潤，而忽視滿足公共利益之需要，甚至有學者徑直將開發商之外的其他公眾受益歸結為反射利益，足以見得非公共利益對成片開發的影響之大[10]。此外，經濟建設背景下，經濟因素成為左右地方政府抉擇的關鍵因素，發展經濟建設成為地方政府最關切的問題，在符合公共利益最低限度標準的情況下地方政府往往傾向于選擇更有利于地方經濟發展的開發方案。這雖然對實現成片開發的本初公共利益目標影響不大，但卻滋生出公共產品的供給質量降低的風險。

3 土地征收成片開發的風險控制要素

“制度的設計原則要求法律關注權力的授予與制約相互關聯的關系，只有授權而沒有控權的制度不是優良的制度。”[17]雖然新《土地管理法》確立了土地征收成片開發制度，但是其配套的適用規范機制還未成型。因此，有必要從成片開發的法律要素著手，對其進行風險控制分析。

3.1 內容控制：成片開發的公共利益目的及限度

成片開發的內容控制有兩方面的指涉：一是在目的要素上，要求成片開發的初衷和實質均指向公共利益；二是在限度要素上，要求成片開發牽涉的非公共利益不宜過多，應明確成片開發非公益用地的附屬角色。無論是目的要素還是限度要素，二者均以公共利益的認定為前提。因此，應在明確公共利益認定機制的基礎上，展開兩個指涉的討論。

在公共利益認定上，應形成公共利益的動態認定機制。新《土地管理法》通過對土地征收類型有限列舉的方式首次對“公共利益的類型”予以規定，但是，其并未回應成片開發中公共利益如何認定的問題。公共利益的動態認定機制是指根據不同地區發展狀況的差異，考量成片開發中土地資源配置、公共產品提供、經濟建設需要等多方面因素綜合認定是否符合公共利益的制度設計。

公共利益的動態認定是由我國土地征收對公共利益界定的發展特征決定的。一方面，我國土地征收中公共利益認定的標準本身呈現出一種動態變化的特征。在不同發展時期，有權機關對公共利益的認定標準不盡相同[18]。譬如，在“以經濟建設為中心”的時代，經濟發展本身就是公共利益的一部分，符合經濟發展就是符合公共利益。現如今，隨著征地范圍不斷緊縮，經濟建設因素已與公共利益明確區分開來。另一方面，成片開發語境下，不同地區對公共利益的認定標準應當有所區分。實踐中，在東部沿海或經濟特區城市，因城市建設以及經濟發展需要，在是否符合公共利益的認定上與其他地區存在差異①譬如，深圳土地征收過程中公共利益標準認定的嚴格程度與其他地區差異明顯。實踐中，深圳以“城市更新計劃”名義實現土地征收目的，其與土地整備、公共住房建設以及農村城市化歷史遺留違法建筑等內容都有結合，本質上完成了成片開發應負擔的任務。為此，深圳還出臺了《深圳經濟特區城市更新條例》等法規范文件。組織機構方面，深圳專門成立了城市更新和土地整備局專門負責城市更新計劃的具體實踐。而在公共利益的認定標準上，深圳“城市更新計劃”中公共利益的認定標準相較其他地區更為寬松。。

從主體上看，應先由縣市級人民政府（成片開發申請主體）對是否符合公共利益進行初步判斷，再由征地審批機關作出是否符合公共利益的最終認定。縣級人民政府既是征收申請主體，又是獲批之后項目開發實施的主體，與具體項目用地關系最為密切。在啟動征地工作之前，由市縣政府對用地項目是否符合公共利益進行審查把關，有利于保證成片開發項目的公益屬性。但是，由于縣市級人民政府“既是裁判員又是運動員”的雙重屬性，僅由縣市級人民政府單獨認定是否符合公共利益明顯不妥。因此，應由縣級人民政府在提出征收申請時，對是否符合公共利益征收目的進行專門論證和說明，再由省級政府和國務院作為征地審批機關，根據用地報批材料對土地征收是否符合公共利益進行最終把關的做法實為妥帖。

從認定標準上看，應綜合考慮政策、地理、法律規范以及經濟發展水平等多方面因素，采用動態化、場景化標準認定公共利益。以城中村改造為例，傳統城中村改造暴露出開發零散化、碎片化，土地利用率低等弊端。此時，成片開發的公共利益目的重要體現在于其對城中村的集中改造上。具言之，成片開發既有利于土地集約化利用，提高土地利用效率，又能為農民規模化提供公共產品，同時，統一的補償標準也避免了因補償標準不統一造成社會秩序不穩定的隱患，這些都成為判斷成片開發項目是否符合公共利益的考量因素。

接下來，優化認定主體和加強認定監管成為公共利益動態認定機制的關鍵配套措施。目前，我國采用的是公共利益“政府認定模式”②在公共利益的認定上，有“人大認定模式”“政府認定模式”“司法機關認定模式”以及“第三方主體認定模式”等模式，我國新《土地管理法》規定的認定方式可歸屬為政府認定模式之列。，即由有審批權的政府機關對公共利益進行認定。但是，政府部門單方做出公共利益認定決定的正當性往往會遭受質疑，因此，應在政府主導下，以專家論證會的形式豐富認定主體的組成，如邀請第三方評估機構進行評估、邀請專業的科研人員出具專家意見書等。在對認定的監管上，應將專家論證會形成的意見作為公共利益認定的重要依據，并將不同意見如實記錄在案，如政府部門做出與專家論證會意見相左的認定決定，應向上級機關說明理由并備案。此外，公共利益認定作為成片開發能否進行的核心步驟之一，不僅是成片開發的前提條件，更關乎被征收人的切身利益，也是大數據時代信息公開變革走向的必然要求[19]，因此，應將對成片開發項目是否符合公共利益的認定予以公示是成片開發的必然要求①實踐中，不同地區公共利益認定模式存在差別，主要形成了三種模式：一是由征地機關自己認定（一般是縣市級人民政府）；二是通過成立公共利益認定領導小組來認定是否符合公共利益；三是通過由征地機關提出“報告”，上級人民政府進行批復的方式進行認定。這三種模式都會形成“是否符合公共利益的認定結果”的文字材料，這成為將認定結果向社會公開的前提。而從域外經驗看，日本《土地收用法》已經明確規定認定是否符合公共利益的決定應向社會公開。，并給予被征收人以及其他利益相關人相應的救濟渠道。

指涉一：成片開發的實質目的應指向公共利益。達成公共利益目的是成片開發的初衷和實質指向。成片開發具有征地規模大、覆蓋面廣的特征，往往難以清晰區分公共利益和非公共利益。因此，應明確公共利益目的在成片開發中的優先地位和原初目的。當然，需要說明的是，對公共利益優先地位的強調并非意味著對非公共利益的完全剔除。從域外土地征收的經驗來看，只要土地征收的實質指向公共利益，而不必過分在意其中是否摻雜私益屬性，便可展開土地征收行為。譬如，日本《土地收用法》便將涉及私益的城市開發納入到土地征收的范圍之內，認為只要整體征收目的是出于公共考量即可，并將其專稱為“公共的私用征收”[20]。美國則認為只要征收能為公眾帶來好處，那么將征收的土地用于商業開發并不必然違憲[21]。另外，20世紀以來，法國土地征收也已涉及城市建設、經濟、衛生等多個領域，而“不再局限于公產、公共工程和公務觀念”[22]。新加坡《土地征收法》也規定，土地征收可作為住宅、商業或工業用途加以利用②參見新加坡《土地征收法》第5（1）（c）條之規定。新加坡《土地征收法》英文版本源自“新加坡制定法在線”，https://sso.agc.gov.sg/Act/LAA1966#P1II-。。可見，域外國家的土地征收并未嚴格要求土地征收不能涉及商業利益，只要該征收是出于公共利益目的就是可以接受的。但是，無論如何，就成片開發而言，原初目的和實質目的都指向公共利益是應然要求。

指涉二：成片開發應尋求“滿足土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的用地需求”與“滿足公益性用地占比要求”間的衡平共進。供應公共產品作為成片開發的核心對價，在成片開發整體構架中舉足輕重。雖然《標準》已對成片開發中公益性用地的比例作出明確要求，認為在一個完整的土地征收成片開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例一般不少于40%。但是，實現公益目的作為成片開發的主旋律，40%的公益性用地占比仍顯不足。而且，“一般不低于”的表述更是留給地方政府“因地制宜”突破40%公益性用地占比的缺口。因此，筆者建議上級政府在監督開發主體滿足公益性用地最低占比的同時，鼓勵開發主體主動提升公益性用地比例，提高公共產品供給質量。此外，針對《標準》中“一般不低于”的表述，應以“有限列舉”的方式列舉公益性用地低于40%的例外情形，防止地方政府肆意突破最低公益性用地比例限制。

當然，鼓勵提高成片開發中公益性用地占比并不意味著成片開發一味向公共利益傾斜。一方面，公益性用地占比等表征指標并不能完全代表實質意義上的公共利益，過高的硬性指標與公共福祉的增加不完全成正比，反而會引導開發主體過分關注硬性指標，不利于改善城鎮公共服務供給的質量。另一方面，成片開發在滿足公共利益需求的同時，也需回應土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的用地需求，實現集中、集聚、集約利用土地、提高土地利用效率的目標，達到與滿足公共利益需要間的衡平共進。

3.2 過程控制：保障土地征收成片開發公眾參與

“程序是法律的心臟。”[23]程序通過非人情化的管理和決定，限制恣意、專斷和過度的裁量，從而達到保護公民合法權益、限制公權力機關權力的目的[24]。公眾參與又是程序正當的核心環節，因此可以公眾參與為切入點，展開對土地成片開發過程控制的討論。

一方面，成片開發應充分保證公眾參與。公眾參與是行政正當法律程序的重要組成部分，對補強行政決策的民主正當性、約束行政裁量具有重要作用。雖然成片開發的正當性基于其自身的公益性，而非少數服從多數的民主表決[6]，但是土地征收同時構成對被征地農民權益的侵害，保證公眾參與，充分考量公眾意見是題中應有之義。具體到新《土地管理法》中，新《土地管理法》第47條第2款規定：“將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。”第3款規定：“多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，并根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。”對此可做兩點檢討：第一，第2款僅規定了征收范圍等6項應當公告并聽取公眾意見的情形，但是缺乏相應意見反饋機制的規定。因此，為防止聽取意見的程序設置流于形式，應設置針對公眾意見的公開和反饋機制，人民政府應將公眾所反映的意見以及對象的處置方式向社會公眾公開。第二，第3款規定的組織召開聽證會的情形，僅限于對征地補償安置方案不滿一種情形，對成片開發其他事項有異議的并不在召開聽證會之列，致使召開聽證會的范圍過于狹窄。因此，筆者建議應以規范性文件的形式擴大應當召開聽證會的情形，譬如，在成片開發公共利益的認定等事項上應召開聽證會，保證公眾參與。

另一方面，保證公眾參與并不意味著鼓勵無限度的公眾參與。從某種程度上講，公眾參與與行政決策的效能之間并非呈正比例關系，過度的公眾參與不僅無助于改善決策質量，反而會影響行政決策的效率[25]。尤其是就成片開發而言，其根本目的在于公共利益的實現，與公眾的私人利益相比，公共利益處于更優地位。因此，可將公眾參與的時機限定在初次決策過程。譬如，在編制成片開發范圍規劃時，應向社會公眾征詢意見[26]，而在規劃編制完成之后，則不宜單純因公眾的要求再行改動。再如，在召開成片開發項目是否公共利益的聽證會時，應保證公眾的參與權利，提供多元視角。在做出公共利益認定后，公眾可將異議通過指定渠道反饋，但不宜再使之通過聽證會的方式參與其中，以免對行政效率形成干擾。

3.3 結果控制：暢通土地征收成片開發救濟渠道

無救濟則無權利。成片開發中，被征收土地涉及相對人的切身財產權益，但是現有針對成片開發的救濟渠道并不通暢。按照救濟渠道不同，可將成片開發侵權的救濟渠道分為內部救濟渠道和外部救濟渠道兩種，內部救濟渠道的主要方式為提出質疑，外部救濟渠道則包括行政復議和行政訴訟兩種。

基于對成片開發固有特征的考量以及對既有裁判文書的梳理，可將被征收人對成片開發的爭議點歸納為三類：對成片開發是否符合公共利益的認定有爭議、對土地征收成片開發決定有爭議以及對其他侵犯當事人權益的行為有爭議。其中，對土地征收成片開發決定的爭議包含對土地征收成片開發批復（決定）的爭議和對被征收人作出的征收補償決定的爭議兩種情形。針對不同爭議，在適用救濟渠道上應有所區分，具體如圖1所示。

圖1 土地征收成片開發結果控制流程圖Fig.1 Results control flow chart of land expropriation for integrated development

對成片開發是否符合公共利益的認定結果的爭議，可通過提出質疑的方式尋求救濟。質疑是指被征收人或利益相關人對政府作出的是否符合公共利益的認定有異議的，可以在知道或者應當知道公共利益認定結果之日起七個工作日內，以書面形式向認定機關提出質疑。相關部門應當在收到質疑人的書面質疑后七個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑人和縣市級人民政府①法規范文本中，已有對“質疑”這一救濟途徑的相關規定。譬如，《政府采購法》第52條便規定了供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。。其實，“是否符合公共利益的認定結果”本質上是一種內部判斷機制產生的內部行為，該“認定結果”因公示行為而具有外部性。但是，認定機關依法發布是否符合公共利益認定公告，僅僅是將成片開發項目是否屬于公共利益的認定結果，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公示告知的行為，此行為并未對被征收人的權利義務產生實際影響，對被征收人權利義務產生實際影響的是征收土地批復以及后續相關征收土地行為。因此，不宜將是否符合公共利益的認定結果納入行政復議和行政訴訟的受案范圍。

對成片開發決定的爭議，表現為對土地征收成片開發批復（決定）有爭議和對被征收人作出的征收補償決定有爭議兩種形式。實踐中，同意土地征收成片開發的批復（決定）由省級人民政府作出，由于省級人民政府的征用土地決定屬于行政機關作出的最終裁決，因此不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。被征收人對土地征收成片開發批復（決定）有異議的，可以通過行政復議的方式尋求救濟。當然，成片開發中征收決定的最終表現形式仍是對被征收人作出的征收補償決定。以城中村改造為例，雖然整個大的城中村改造項目屬于成片開發的范疇，但是涉及到被征收人個人，征收機關仍要向被征收人作出“房屋征收補償決定書”。那么，房屋征收補償決定作為對被征收人權利義務產生實質影響的行為，如果被征收人對征收補償決定存在異議，可以通過行政復議以及行政訴訟的方式尋求救濟①《最高人民法院國家發展和改革委員會關于為新時代加快完善社會主義市場經濟體制提供司法服務和保障的意見》規定：“嚴格界定公共利益用地范圍，對不符合公共利益需要征收、征用土地的行為，依法不予支持。”。當然，雖然土地征收成片開發批復（決定）不屬于行政訴訟的受案范圍，但是其作為征收補償決定的前置行政行為，根據關聯行政行為連帶審查的規定，關聯行政行為重大明顯違法的，對于后續的征地房屋補償決定合法性不予認可②《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第7條規定：“作為被訴行政許可行為基礎的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的，人民法院不予認可：（一）明顯缺乏事實根據；（二）明顯缺乏法律依據；（三）超越職權；（四）其他重大明顯違法情形。”[27]。因此，法院可采取低于對被訴征收補償行為本身的合法性審查的強度對成片開發征地決定連帶審查。

對其他侵犯當事人權益行為的爭議，可通過行政復議和行政訴訟的方式實現。根據一個行為是否具有外部性（是否對相對人進行送達），可將其劃分為內部行為和外部行為，“其他侵犯當事人權益的行為”亦是如此。在我國行政法領域，“內部行為不可訴”“過程性行為不可訴”的說法一直存在并被多數法院奉為圭臬，這無疑對相對人的權利保障形成制約。對此，應以“是否對行政相對人的權益產生實質影響”為判斷標準[28]，如果成片開發中的行為對行政相對人的權益產生了實質影響，行政相對人便可通過訴訟手段尋求救濟，如果該行為未對行政相對人的權益造成實質影響，則不應納入行政訴訟的受案范圍之列。

4 結語

雖然新《土地管理法》第45條第5款確立了土地征收成片開發制度，但各界的擔憂并未因此消退，成片開發的風險防控問題更是屢遭詰問。就成片開發主體和審批主體的權力制約以及相對人的權利救濟等問題而言，成片開發面臨的責難日益嚴峻。本文按照成片開發中法律要素的不同，主張從內容控制、過程控制和結果控制三個維度展開對土地征收成片開發風險的控制。當然，需要說明的是，本文僅基于《土地管理法》《標準》以及《實施細則》等規范文本，在行政法學視角下對土地征收成片開發適用的風險控制問題展開討論，成片開發作為新晉制度，與集體建設用地入市的關系如何協調、司法審查的限度如何把控等問題，仍需作進一步研究。