海洋生態(tài)修復(fù):概念、類型與實施路徑選擇

李京梅,劉 娟

1 中國海洋大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,青島 266100

2 中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院,青島 266100

當(dāng)前,我國海洋生態(tài)環(huán)境整體形勢嚴峻,受全球氣候變化、自然資源過度開發(fā)等影響,部分近岸海域生態(tài)功能受損、生物多樣性降低,典型海洋生態(tài)系統(tǒng)顯著退化,紅樹林面積減少、珊瑚礁覆蓋率下降、海草床蓋度降低和自然岸線縮減等問題突出[1]。而生態(tài)修復(fù)作為扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失和生態(tài)服務(wù)退化的手段在我國生態(tài)文明建設(shè)中具有關(guān)鍵作用。黨的十八大以來,我國政府高度重視生態(tài)修復(fù)。十八大報告中提出要“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度”“實施重大生態(tài)修復(fù)工程”,十八屆三中全會正式提出“完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度”,“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制”,為生態(tài)修復(fù)提供制度保障。十九大報告再次明確“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程”的戰(zhàn)略方針。中央有關(guān)文件中反復(fù)提及“生態(tài)修復(fù)”凸顯了我國對生態(tài)修復(fù)的迫切需求,加強生態(tài)保護和修復(fù)對于推進生態(tài)文明建設(shè)、保障國家生態(tài)安全具有重要意義。

近年來,如何開展海洋生態(tài)修復(fù),是國內(nèi)外學(xué)者研究的熱點問題。國外學(xué)者就海洋修復(fù)的目標導(dǎo)向[2]、治理技術(shù)[3]及監(jiān)測評估[4]等問題的研究討論推進了海洋生態(tài)修復(fù)科學(xué)的迅速發(fā)展。國內(nèi)學(xué)者則圍繞生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵和演進階段[5—6],特定區(qū)域的海洋生態(tài)問題及修復(fù)策略[7—8],紅樹林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)進展[9]等問題開展研究,對于科學(xué)指導(dǎo)地方生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)開展、促進海洋生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是,通過梳理相關(guān)文獻研究,發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界對于海洋生態(tài)修復(fù)的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括修復(fù)類型、修復(fù)主體、修復(fù)標準以及修復(fù)路徑等鮮有系統(tǒng)研究。

本研究在厘清生態(tài)修復(fù)概念基礎(chǔ)上,依據(jù)海洋的公共產(chǎn)品屬性及海洋資源開發(fā)利用中的外部性特征,從公共物品治理的外部性內(nèi)部化視角出發(fā),將海洋生態(tài)修復(fù)分為賠償型生態(tài)修復(fù)和補償型生態(tài)修復(fù),分別從修復(fù)主體、修復(fù)標準、修復(fù)路徑和保障體系層面闡述海洋生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵因素,以期為推進我國海洋生態(tài)修復(fù)工作或修復(fù)制度建設(shè)的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性提供借鑒和參考。

1 生態(tài)修復(fù)概念

生態(tài)系統(tǒng)是由有機體與其共存的環(huán)境構(gòu)成的系統(tǒng)整體,有不同表現(xiàn)形式,例如海洋生態(tài)系統(tǒng)、森林生態(tài)系統(tǒng)等。正常生態(tài)系統(tǒng)始終處于動態(tài)變化的平衡之中,當(dāng)受到較大程度干擾以致其結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生位移時,就會打破其平衡狀態(tài),稱之為生態(tài)系統(tǒng)受損或退化[10]。退化生態(tài)系統(tǒng)可通過自然恢復(fù)增強服務(wù)和功能,但將恢復(fù)留給自然過程的問題是需要時間,通常為數(shù)十年甚至幾個世紀,期間會造成巨大的福利損失[11]。因此,在生態(tài)系統(tǒng)受損后可以通過人工干預(yù)或修復(fù)活動來克服。有關(guān)生態(tài)修復(fù)的研究可追溯至20世紀初歐美等國對山地、森林等自然資源的保護性管理[12]。20世紀50—60年代,在全球資源過度開發(fā)帶來嚴重生態(tài)危機的背景下,歐洲和北美開展了針對礦山、水體等方面的生態(tài)修復(fù)工程,積累了豐富的實踐經(jīng)驗[13]。1985年,Aber和Jordan兩位英國學(xué)者首次提出生態(tài)修復(fù)術(shù)語“Restoration Ecology”[14],此后,生態(tài)修復(fù)作為一門新興學(xué)科迅速發(fā)展,各國都相繼開展了生態(tài)修復(fù)研究和實踐[15]。20世紀90年代以來,可持續(xù)發(fā)展思想引入海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,海洋生態(tài)修復(fù)成為新的關(guān)注熱點[16]。

明晰生態(tài)修復(fù)概念是有效推進生態(tài)修復(fù)的前提,但當(dāng)前我國生態(tài)修復(fù)的概念及內(nèi)涵尚未統(tǒng)一,且由于學(xué)者們對修復(fù)對象、目標、手段等方面的認識存在歧義,導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)常常與生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)重建等概念無法區(qū)分而被混用[17]。

表1列舉了國外常用的與生態(tài)修復(fù)相關(guān)的表述,顯而易見這些術(shù)語之間存在沖突或重疊。本文借鑒Daniel Bromley[18]和Ounanian[23]等學(xué)者觀點,通過使用人類干預(yù)程度、修復(fù)目標和修復(fù)軌跡等關(guān)鍵點,厘清生態(tài)修復(fù)及相關(guān)概念的區(qū)別,并用圖1表示。原始自然生態(tài)系統(tǒng)狀況由靶心表示(A點),人為損害和自然變化減少了生態(tài)系統(tǒng)范圍和生物多樣性,其功能和對干擾的響應(yīng)能力也相應(yīng)降低,生態(tài)系統(tǒng)退化到B點,以空心圓表示。其中,生態(tài)系統(tǒng)退化過程和生態(tài)恢復(fù)過程用黑實線表示,生態(tài)修復(fù)、重建與重置過程用虛線條表示。為確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和產(chǎn)品的可持續(xù)性,可通過不同形式的人為干預(yù)加速其恢復(fù)。 “Restoration”可界定為“生態(tài)恢復(fù)”,即幫助退化生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到擾動前的結(jié)構(gòu)和功能狀態(tài),對應(yīng)于圖1中的A點,該術(shù)語強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的自組織和自我恢復(fù)能力,要求人類干預(yù)度有限,目標是受損系統(tǒng)恢復(fù)到未被損害前的完整狀態(tài),具有生態(tài)系統(tǒng)完整和健康的含義?！癛econstruction”指“生態(tài)重建”,是在人類活動退化之后,重新建立原有自然狀態(tài)下的生態(tài)系統(tǒng),在重建中強調(diào)原有系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與種類的重新建造,對應(yīng)于圖1中的C′點?！癛eplacement”是“生態(tài)重置”,其建立新的生態(tài)系統(tǒng)的目的是符合人類需求,使新建生態(tài)環(huán)境還原或者優(yōu)于原有生態(tài)環(huán)境,而并非追求過去原始自然狀態(tài)下的生態(tài)系統(tǒng),對應(yīng)于圖1中的A′點?！癛ehabilitation”可理解為“生態(tài)修復(fù)”,其對應(yīng)于圖1中的C點,指借助人工力量使受損對象回到較好狀態(tài)的行為或過程,不包括受損對象依靠自身力量恢復(fù)到較好狀態(tài)的情形[24],修復(fù)的目標也只是部分返回到生態(tài)系統(tǒng)受干擾前的結(jié)構(gòu)與功能,更強調(diào)人類對受損生態(tài)系統(tǒng)的改進,但不一定是初始的原有狀態(tài)。在我國,隨著生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展,生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵逐步豐富完善,在國家和地方政府管理、企業(yè)生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)開展層面,更傾向于廣義上的生態(tài)修復(fù),即在生態(tài)系統(tǒng)退化之后,采取必要的各項措施,在促進生態(tài)恢復(fù)的基礎(chǔ)上,進一步改善生態(tài)環(huán)境以使其達到可持續(xù)利用狀態(tài)的有益活動的總稱,包括了表1中“生態(tài)恢復(fù)”、“生態(tài)修復(fù)”、“生態(tài)重建”與“生態(tài)重置”。它不僅通過生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)力量,還依靠外界力量使受損生態(tài)系統(tǒng)得以重建和重置[25],不僅在原地恢復(fù),也包括在異地重建；其修復(fù)對象針對結(jié)構(gòu)不良、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)[26]；修復(fù)手段包括污染物去除的化學(xué)修復(fù),生境結(jié)構(gòu)調(diào)整的物理修復(fù),生物種群種植的生物修復(fù)以及工程技術(shù)措施等的優(yōu)化組合[27]。

表1 “修復(fù)”相關(guān)概念分類

圖1 生態(tài)修復(fù)及相關(guān)概念模型

綜上,本文對海洋生態(tài)修復(fù)的概念界定為廣義層面,即在海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到退化、損害和破壞后,積極采取干預(yù)措施在促進生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)基礎(chǔ)上,將生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能修復(fù)到健康、穩(wěn)定和可持續(xù)利用狀態(tài)的有益活動的總稱。

2 海洋生態(tài)修復(fù)主體和分類

海洋生態(tài)修復(fù)是一項需要巨額投入、持續(xù)推進的復(fù)雜系統(tǒng)工程,需明確修復(fù)主體并使其承擔(dān)修復(fù)責(zé)任,以解決“誰來修復(fù)”的問題。目前,我國現(xiàn)行法律規(guī)范缺乏對生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的明確規(guī)定,鑒于海洋的公共產(chǎn)品屬性以及海洋資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的外部性問題,本文以公共產(chǎn)品治理的“外部性內(nèi)部化”思路來明晰海洋生態(tài)修復(fù)主體,建構(gòu)有益于生態(tài)環(huán)境與社會可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)修復(fù)主體明晰、責(zé)任和義務(wù)準確的分類框架。

外部性理論揭示了市場經(jīng)濟活動中公共產(chǎn)品資源配置低效率的根源,同時為解決資源環(huán)境問題提供了思路與框架[28]。由于海洋的公共產(chǎn)品屬性導(dǎo)致其缺乏競爭性和排他性,在生產(chǎn)和消費過程中易產(chǎn)生負外部性,即個體開發(fā)海洋資源的同時破壞生態(tài)環(huán)境并對他人造成損害時,市場無法將這種成本考慮在內(nèi)。如果受損生態(tài)系統(tǒng)是由某經(jīng)濟主體自身行為的負外部性所導(dǎo)致,可通過生態(tài)修復(fù)實現(xiàn)負外部性內(nèi)部化,即將經(jīng)濟主體行為的外部影響轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部影響。這種修復(fù)類型屬于賠償型生態(tài)修復(fù),即生態(tài)環(huán)境破壞者有明確責(zé)任人(肇事者),其修復(fù)責(zé)任具有強制性,且責(zé)任大小可明確劃定,容易追責(zé)。目前,一些國家的法律明確規(guī)定資源的使用者應(yīng)作為生態(tài)修復(fù)主體承擔(dān)修復(fù)受損生態(tài)責(zé)任。例如,美國在《1990年油污法》中規(guī)定,海洋石油開發(fā)造成的溢油事故中,事故設(shè)施所在區(qū)域的承包經(jīng)營人或許可證持有人需修復(fù)被油污破壞的自然資源。歐盟于2004年通過的《預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》中提出“污染者付費”原則,規(guī)定由造成生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)營者實施生態(tài)損害的預(yù)防和修復(fù)[29]。我國《環(huán)境保護法》提出并強調(diào)了生態(tài)環(huán)境損害中“誰污染,誰治理；誰破壞,誰修復(fù)”的基本原則,自然資源部在對圍填海進行監(jiān)管中也依據(jù)負外部性內(nèi)部化規(guī)定了修復(fù)主體,要求由省級自然資源主管部門監(jiān)督指導(dǎo)海域使用權(quán)人開展圍填海工程整治和修復(fù)受損生境[30]。

與此同時,某些退化的海洋生態(tài)系統(tǒng)是歷史長期積累的結(jié)果,其是由自然力或者多種用海方式疊加所造成,例如自然岸線的消失、濕地退化等,很難找到明確的責(zé)任主體來承擔(dān)后果,責(zé)任大小難以明確劃定,難以追責(zé),面對此類生態(tài)破壞問題,可通過正外部性內(nèi)部化角度明晰修復(fù)主體。

正外部性可視為現(xiàn)實未實現(xiàn)的一種收益,通過采取某種可行方案以實現(xiàn)潛在收益增加,即正外部性指存在?？怂垢倪M的實現(xiàn)機會[31]。退化海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能遠低于初始自然狀態(tài),實施生態(tài)修復(fù)會使其功能改善從而帶來收益增加,海洋生態(tài)修復(fù)的受益者應(yīng)提供相應(yīng)成本以實現(xiàn)正外部性內(nèi)部化。海洋作為公共物品,受益群體廣泛,難以識別具體受益者,而在我國,國家作為自然資源的所有權(quán)人,土地、河流和海洋等自然資源全部歸國家所有,因此可由政府作為群體利益代表對生態(tài)修復(fù)的成本進行支付。該類型修復(fù)可視為在生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體無法明確識別情況下、由政府主導(dǎo)開展的旨在補償公眾利益福祉、增加社會福利的補償型生態(tài)修復(fù)。美國《超級基金法》以及歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》也明確規(guī)定,在生態(tài)破壞責(zé)任主體不確定的情況下可由政府承擔(dān)生態(tài)修復(fù)義務(wù)。我國在《濕地保護修復(fù)制度方案》中規(guī)定,對因歷史原因或公共利益造成生態(tài)破壞的、因重大自然災(zāi)害受損的濕地,經(jīng)科學(xué)論證確需恢復(fù)的,可由地方各級人民政府承擔(dān)修復(fù)責(zé)任,所需資金列入財政預(yù)算。我國政府近年來帶頭實施的“藍色海灣”“南紅北柳”“生態(tài)島礁”等修復(fù)工程都屬于補償型生態(tài)修復(fù)。

綜上,基于“外部性內(nèi)部化”原理,本文將海洋生態(tài)修復(fù)分為賠償型修復(fù)和補償型修復(fù)兩大類。其中,賠償型修復(fù)是負外部性內(nèi)部化的體現(xiàn),指海洋開發(fā)和利用者在使用海洋資源的過程中造成海洋生態(tài)損害,作為責(zé)任方有義務(wù)修復(fù)受損海洋生態(tài)系統(tǒng),以體現(xiàn)“誰破壞,誰修復(fù)”原則。補償型修復(fù)屬于正外部性內(nèi)部化,在生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體不明或滅失的情況下,由政府作為修復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的受益人或海洋資源的所有者,主導(dǎo)開展受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工程,承擔(dān)修復(fù)義務(wù),體現(xiàn)“誰受益,誰修復(fù)”原則。

3 海洋生態(tài)修復(fù)標準

海洋生態(tài)修復(fù)是解決我國海洋生態(tài)退化的重要途徑,為確保制定的修復(fù)方案能夠達到結(jié)構(gòu)健康和功能完整狀態(tài),必須明確修復(fù)標準,即回答要“修復(fù)多少”的問題。修復(fù)標準作為開展生態(tài)修復(fù)工作的依據(jù),關(guān)系到修復(fù)效果和可行性,同時修復(fù)標準的測算量化也是建立生態(tài)修復(fù)制度的關(guān)鍵和難點。

3.1 賠償型生態(tài)修復(fù)標準

賠償型生態(tài)修復(fù)依據(jù)負外部性內(nèi)部化原理,需將退化海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)到破壞前的基線水平作為理想目標,為達到該目標所需的修復(fù)規(guī)模即是其修復(fù)標準。為更好理解賠償型修復(fù)標準的確定依據(jù),以石油泄露濕地功能受損為例進行說明。如圖2所示,橫軸代表時間,縱軸代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平。石油泄露前濕地的資源服務(wù)處于S0水平,代表功能齊全的濕地服務(wù)量,泄露發(fā)生在T0時間,導(dǎo)致濕地植被死亡,使鳥類、魚和其他動物受到石油污染,濕地提供的間接生態(tài)服務(wù)、人類直接利用的和非使用服務(wù)受到影響,導(dǎo)致服務(wù)減少為S1。隨時間推移,資源自然恢復(fù),并在Tn時恢復(fù)到石油泄露前的水平。該圖表明資源修復(fù)行動在時間T1進行,因此資源恢復(fù)沿著路徑加速發(fā)生,并且完全恢復(fù)發(fā)生在時間Tr。即使這一行動恢復(fù)了生態(tài)系統(tǒng)最初的良好生態(tài)狀態(tài),仍然存在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的暫時損失(對應(yīng)于圖2中的B面),需采取補償行動以“沒有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的凈損失”。區(qū)域B代表在恢復(fù)期間與資源減少相關(guān)的價值損失,區(qū)域A代表在自然恢復(fù)下會發(fā)生的公共價值的額外損失。

圖2 受損生態(tài)系統(tǒng)的自然恢復(fù)與修復(fù)

因此,確定修復(fù)工程的規(guī)模時不僅要將受損海洋生態(tài)的功能與服務(wù)修復(fù)到基線水平,還需補償修復(fù)期間的暫時性損失。確定修復(fù)規(guī)模常用的方法有生境等價分析法(HEA)和資源等價分析法(REA),其是國外用來評估自然資源損害結(jié)果并制定修復(fù)實施方案的一種常用方法[32]。美國國家海洋與大氣管理局1995年在《自然資源損害評估指導(dǎo)文件》中表明,如果受損資源的市場價值難以估算,且該資源具有間接使用價值,可使用“補償-修復(fù)”方法進行評估[33]。

其中,生境等價分析法的基本假設(shè)是受損生態(tài)系統(tǒng)的功能和服務(wù)等同于修復(fù)工程所提供的生態(tài)功能和服務(wù),通過估算修復(fù)工程規(guī)模以補償恢復(fù)期間受損生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)損失。HEA常用于評估海草床、紅樹林、珊瑚礁等的修復(fù)量,例如石油泄漏濕地服務(wù)受損,通過種植海草床進行生物修復(fù),將海草床提供的服務(wù)與石油泄漏損失服務(wù)對比計算出修復(fù)面積[34]。而資源等價分析法則是一種資源到資源的方法,通過估算受損的資源服務(wù)數(shù)量,基于修復(fù)工程提供的資源服務(wù)數(shù)量等同于受損資源服務(wù)數(shù)量的假設(shè)估算修復(fù)工程規(guī)模。這兩種方法在代數(shù)上相同,但REA使用資源指標而非生境面積計算資源服務(wù)的損失和收益,其常用于評估溢油事故、船舶擱淺等造成的自然資源損失[35],將事故造成的資源損失與建立海洋保護區(qū)等修復(fù)項目獲得的收益進行比較以確定修復(fù)工程規(guī)模[36]。通過等價分析法評估生態(tài)修復(fù)標準的步驟可分為幾步:一是選取度量自然資源提供的關(guān)鍵服務(wù)指標；二是評估受損生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損失現(xiàn)值；三是確定補償修復(fù)工程提供的自然資源服務(wù)收益現(xiàn)值；四是依據(jù)服務(wù)收益等同于服務(wù)損失量,確定修復(fù)工程規(guī)模。

3.2 補償型生態(tài)修復(fù)標準

補償型生態(tài)修復(fù)指政府作為公眾利益代表在生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體不明或滅失情況下主導(dǎo)開展的修復(fù)工程,目標是增強受損海洋生態(tài)系統(tǒng)的功能和服務(wù)以增加公眾福利。與賠償型修復(fù)不同的是,補償型修復(fù)使用社會公共投資,因此有必要開展成本收益分析以了解修復(fù)成本能否產(chǎn)生同等或更大的環(huán)境效益[37]。

關(guān)于補償型修復(fù)規(guī)模,可借助經(jīng)濟學(xué)傳統(tǒng)的邊際分析框架來確定,根據(jù)最優(yōu)解在邊際值相等處可推出修復(fù)的最優(yōu)規(guī)模也應(yīng)是修復(fù)帶來的邊際收益與修復(fù)所需邊際成本的交點。如圖3所示,依據(jù)現(xiàn)有資源條件和技術(shù)水平,邊際成本隨著修復(fù)規(guī)模的擴大而增加,而邊際收益則會越來越低,最終在邊際成本與邊際收益曲線的交點Q*處達到最優(yōu)修復(fù)規(guī)模。此時已達到帕累托最優(yōu)狀態(tài),即在既定的個人偏好、生產(chǎn)技術(shù)和要素投入量下,資源重新配置已無法做到在讓任何一方處境改善的同時,而不使他人處境變差[43]。在最優(yōu)修復(fù)規(guī)模的左側(cè),每增加一單位修復(fù)面積帶來的收益高于其修復(fù)成本,說明生態(tài)修復(fù)的規(guī)模不夠,增加修復(fù)規(guī)模會帶來帕累托改進。而在最優(yōu)修復(fù)規(guī)模右側(cè),每增加一單位修復(fù)面積所需的成本高于其修復(fù)收益,說明修復(fù)規(guī)模過度,此時減少修復(fù)規(guī)模會帶來帕累托改進,只有在邊際成本與邊際收益的交點處才能達到最有效率的修復(fù)規(guī)模。

圖3 補償型最優(yōu)修復(fù)規(guī)模測算

4 海洋生態(tài)修復(fù)路徑

修復(fù)路徑是回答“如何修復(fù)”的問題,修復(fù)路徑選擇直接關(guān)系到生態(tài)修復(fù)長效機制的建立,是修復(fù)得以實施的具體表現(xiàn)形式。選擇修復(fù)路徑時首先要考慮其是否符合責(zé)任主體屬性以及修復(fù)對象屬性,其次還要考慮修復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)類型、修復(fù)的實際可行性以及可持續(xù)性等。依據(jù)賠償型修復(fù)和補償型修復(fù)分類標準對海洋生態(tài)修復(fù)路徑進行闡述分析。

4.1 賠償型生態(tài)修復(fù)路徑——命令控制為主,經(jīng)濟激勵為輔

環(huán)境污染和生態(tài)破壞是一種典型的負外部性,即經(jīng)濟主體在追求利潤的過程中將污染和破壞成本轉(zhuǎn)嫁給他人或社會承擔(dān),這種成本通常不在市場考慮范圍之內(nèi),因此,市場價格無法反映社會生產(chǎn)和消費的真實成本從而導(dǎo)致資源的無效分配。而內(nèi)部化是解決外部性問題的關(guān)鍵舉措,選擇以何種路徑實現(xiàn)內(nèi)部化是研究的重要內(nèi)容。其中,污染者付費原則(PPP)提供了一個當(dāng)代社會環(huán)境政策和法律制度創(chuàng)設(shè)的法理基礎(chǔ)和實踐準則[44],意味著生態(tài)修復(fù)成本應(yīng)包含在生產(chǎn)和消費相關(guān)商品和服務(wù)成本中,從而實現(xiàn)環(huán)境成本的內(nèi)部化。

賠償型修復(fù)是針對有明確責(zé)任主體的受損海洋生態(tài)修復(fù),其奉行的“誰破壞,誰修復(fù)”本質(zhì)上遵循污染者付費原則,即PPP原則。而PPP的實施路徑有兩種:行政法規(guī)和市場化工具[45]。我國最新頒布的《中華人民共和國民法典》規(guī)定,違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害,生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的,國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任,這種以“命令-控制”為特征的法律強制是實現(xiàn)賠償型生態(tài)修復(fù)目標的基本手段。對污染企業(yè)而言,在有能力直接承擔(dān)修復(fù)行為的前提下可選擇自行修復(fù),這種修復(fù)方式按照修復(fù)內(nèi)容分類屬于實物修復(fù),即由責(zé)任方直接修復(fù)受損生境、新建生境、強化現(xiàn)有生境的某些功能或特別保存現(xiàn)有生境[46]。但是部分企業(yè)由于技術(shù)、資源等原因無法保證修復(fù)項目的實施效果,可適當(dāng)引入市場化工具,將修復(fù)義務(wù)剝離出來,交由專業(yè)第三方,即經(jīng)濟激勵型修復(fù)。比如,國務(wù)院2016年印發(fā)的《濕地保護修復(fù)制度方案》中明確提出對于責(zé)任主體明確的濕地修復(fù),既可以自行開展,也可以委托具備修復(fù)能力的第三方機構(gòu)進行修復(fù)。2017年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中規(guī)定,當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后,首先由責(zé)任人組織開展對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作,進行自行修復(fù),責(zé)任方無能力開展修復(fù)時,可委托具備修復(fù)能力的社會第三方機構(gòu)進行修復(fù),修復(fù)所需資金由責(zé)任方向社會第三方機構(gòu)支付。這種修復(fù)方式屬于經(jīng)濟修復(fù),責(zé)任方因其損害行為向第三方機構(gòu)交付修復(fù)費用,由他們替代責(zé)任方承擔(dān)實施生態(tài)修復(fù)的具體任務(wù),這種修復(fù)模式也使生態(tài)修復(fù)從“誰破壞、誰修復(fù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l破壞、誰付費、第三方修復(fù)”的新模式[47]。

4.2 補償型生態(tài)修復(fù)路徑——經(jīng)濟激勵型

補償型生態(tài)修復(fù)是政府基于國家環(huán)境保護義務(wù)在修復(fù)責(zé)任主體不明情況下主導(dǎo)開展的受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程,包括政府主導(dǎo)實施的“藍色海灣”“南紅北柳”“生態(tài)島礁”等自然生態(tài)修復(fù)工程,以及對自然岸線消失、濕地退化等歷史長期積累的生態(tài)問題的修復(fù)。然而,由于修復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和專業(yè)性,政府作為管理型部門,很難直接執(zhí)行生態(tài)修復(fù)目標。因此,可通過政府市場采購以及創(chuàng)建市場等經(jīng)濟激勵型方式實施生態(tài)修復(fù)。

政府市場采購是指政府通過招投標等形式將修復(fù)項目委托給專業(yè)的修復(fù)企業(yè),由于海洋生態(tài)修復(fù)項目地域性較強,可由各地級市政府主導(dǎo)進行招投標以壓縮修復(fù)成本。中央或地方政府提出海洋生態(tài)修復(fù)的需求和標準,修復(fù)企業(yè)進行投標,然后授權(quán)給最具成本收益的企業(yè)開展修復(fù)工作,這種修復(fù)路徑適用于沙灘、海灣和濕地修復(fù)等較大型海洋生態(tài)修復(fù)工程[48]。創(chuàng)建市場則是指將生態(tài)要素人為設(shè)計為市場交易對象,通過市場機制識別生態(tài)服務(wù)的供給者與需求者,進而實現(xiàn)生態(tài)正外部性的內(nèi)部化[49]。我國市場化的修復(fù)方式仍處于初級階段,而國外發(fā)達國家的市場修復(fù)機制已相對成熟,美國濕地補償銀行是發(fā)達國家創(chuàng)建市場機制對濕地進行補償?shù)挠行Т胧?其要求政府在市場機制中起主導(dǎo)作用,并積極引入第三方機構(gòu)具體開展修復(fù)工作以確保專業(yè)性和客觀性。政府市場采購和創(chuàng)建市場的修復(fù)方式都屬于第三方參與的市場化修復(fù)路徑,這種修復(fù)路徑具有顯著優(yōu)勢,一方面,從生態(tài)角度來看,其能夠提供更好的保護成果,因為市場化機制下第三方企業(yè)可以預(yù)先規(guī)劃補償,有效解決時滯問題和修復(fù)結(jié)果不確定性問題[50],且監(jiān)管部門的提前檢查和批準有效提高了修復(fù)的成功率[51],利于實現(xiàn)良好的生態(tài)修復(fù)效果；另一方面,從經(jīng)濟和組織的角度來看,市場化機制有利于充分利用市場力量和社會資源進行生態(tài)修復(fù),其主要優(yōu)勢在于中介,即第三方企業(yè),由于存在規(guī)模經(jīng)濟,第三方修復(fù)機構(gòu)能夠節(jié)約一般企業(yè)生態(tài)修復(fù)的成本,具有專業(yè)性、經(jīng)濟性、可續(xù)性。

綜上,本文從理論層面回答了海洋生態(tài)修復(fù)制度建設(shè)中的幾個關(guān)鍵問題:“修復(fù)是什么”“誰來修復(fù)”“修復(fù)多少”以及“如何修復(fù)”,關(guān)鍵點總結(jié)如表2所示:污染和破壞生態(tài)環(huán)境行為人,即海洋資源的使用者作為賠償型生態(tài)修復(fù)主體,應(yīng)依據(jù)生境和資源等價分析法計算修復(fù)規(guī)模和修復(fù)費用,以將受損海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)到未被損害前的基線狀態(tài),其在遵循責(zé)任方自行承擔(dān)修復(fù)受損海洋生態(tài)系統(tǒng),即命令控制型修復(fù)路徑為主的前提下,可適當(dāng)采取經(jīng)濟激勵型修復(fù)方式,即委托第三方代為修復(fù)；而政府部門作為補償型生態(tài)修復(fù)主體,可將生態(tài)修復(fù)納入傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的邊際分析框架中,依據(jù)成本收益分析法得出最優(yōu)修復(fù)規(guī)模以實現(xiàn)經(jīng)濟效率最大化,考慮到修復(fù)可行性及修復(fù)效果,其主要采取第三方的市場化修復(fù),即經(jīng)濟激勵型修復(fù)路徑。

表2 海洋生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵點

5 海洋生態(tài)修復(fù)制度保障

當(dāng)前,我國生態(tài)文明建設(shè)受到前所未有的重視,生態(tài)修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)工作具有重要意義,但海洋生態(tài)修復(fù)屬于一個較新的環(huán)境保護領(lǐng)域,海洋生態(tài)修復(fù)制度建設(shè)方面仍存在亟待解決和完善之處。

(1)生態(tài)修復(fù)資金保障制度

海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)比其他類型生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)費用更高,其成本是陸地修復(fù)最高成本的10—400倍[52]。理想情況下修復(fù)的資金應(yīng)來源于生態(tài)破壞者,但由于現(xiàn)實中面臨的生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體不清以及責(zé)任方無力承擔(dān)修復(fù)費用等問題,目前我國受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作仍以政府開展為主,生態(tài)修復(fù)所需資金主要來源于財政撥款。但政府財力投入有限,單純依靠財政撥款很難保證對受損生態(tài)系統(tǒng)的長期修復(fù),而西方發(fā)達國家的生態(tài)修復(fù)工程能持續(xù)十幾年甚至數(shù)十年的關(guān)鍵在于具備完善的生態(tài)修復(fù)資金保障制度[53]。

為解決我國生態(tài)修復(fù)面臨的資金困境,可借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗,比如美國在《超級基金法》中建立的生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金制度,其通過實行一款專項用于生態(tài)修復(fù)的信托基金,可為受損區(qū)域預(yù)先墊付資金以先行修復(fù),避免因責(zé)任主體不清而導(dǎo)致受損生態(tài)系統(tǒng)無法正常修復(fù)。澳大利亞政府也出臺了專項環(huán)境修復(fù)資金補助機制,即對無力承擔(dān)修復(fù)費用的責(zé)任方進行補助,并通過行政合同以及市場進入機制將部分修復(fù)責(zé)任社會化。我國可借鑒其修復(fù)經(jīng)驗,通過設(shè)立生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金,采取多種渠道籌措資金專項用于生態(tài)修復(fù),完善生態(tài)修復(fù)資金保障制度。其中,生態(tài)修復(fù)的資金可來源于以下途徑:1)責(zé)任方繳納的行政罰款和生態(tài)修復(fù)補償金,以及對潛在責(zé)任方追回的費用；2)政府用于生態(tài)修復(fù)的財政撥款,近年來我國開展的山水林田湖草修復(fù)工程、藍色海灣建設(shè)等生態(tài)保護修復(fù)工程的資金主要來源于中央財政撥款；3)特定稅收,在某些情況下,可通過對特定原材料和制成品征稅以反映其整體環(huán)境成本[54],例如,根據(jù)美國的國家海岸濕地保護贈款方案,出售捕魚設(shè)備、摩托艇和小型發(fā)動機燃料產(chǎn)生的消費稅正被用于修復(fù)海岸濕地,這種方法有助于將環(huán)境外部性內(nèi)部化,并為某一特定產(chǎn)品提供更準確的反映其真實環(huán)境成本的價格；4)社會資本投入,自然資源部鼓勵和引導(dǎo)社會資本進入生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域,通過各種渠道、利用各種形式,加大生態(tài)保護修復(fù)的資金投入力度,切實提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。通過擴展生態(tài)修復(fù)資金來源渠道,規(guī)范資金用途以完善生態(tài)修復(fù)資金保障制度,為生態(tài)修復(fù)工作的順利實施提供有力經(jīng)濟支撐。

(2)生態(tài)修復(fù)監(jiān)督制度

生態(tài)修復(fù)工作的長期性要求有完備的監(jiān)督管理機制對修復(fù)全過程實施有效監(jiān)督,我國近年來的生態(tài)保護監(jiān)管工作不斷加強,已取得顯著成效,但生態(tài)保護監(jiān)管全過程的鏈條有待完善,與生態(tài)修復(fù)相關(guān)的監(jiān)督政策標準規(guī)范尚未建立健全。

在生態(tài)修復(fù)監(jiān)督制度的構(gòu)建中,應(yīng)確定各主體所采取的具體監(jiān)督模式和監(jiān)管手段。例如,美國于2012年通過的《墨西哥灣恢復(fù)法》建立了墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會,其成員由聯(lián)邦機構(gòu)、總統(tǒng)行政辦公室以及來自墨西哥海灣沿岸州的高級官員組成,并賦予委員會較強的監(jiān)督權(quán)[55]。而我國受制于環(huán)境管理體制“分散+統(tǒng)一”模式,容易導(dǎo)致修復(fù)過程中的行政監(jiān)管混亂。因此,完善生態(tài)修復(fù)監(jiān)督制度首先需要強化政府部門的行政監(jiān)管,明確政府作為主要監(jiān)督者的責(zé)任義務(wù),強化自然生態(tài)保護領(lǐng)域監(jiān)管和執(zhí)法,厘清各行政部門應(yīng)履行的環(huán)境保護職能。此外,《墨西哥灣恢復(fù)法》還明確了公眾參與制度,規(guī)定委員會必須遵循“公眾透明度”原則,重大生態(tài)恢復(fù)活動和決議以及其制定的《綜合計劃》在最終決定前都必須通過電子平臺告知公眾。我國的《環(huán)境保護法》作為基本法規(guī)定了公眾參與原則,但并未明確公眾參與范圍,《海洋環(huán)境保護法》更沒有做出相應(yīng)規(guī)定。為保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán),需加強信息強制性披露等制度,公開修復(fù)全過程以便于公眾對生態(tài)修復(fù)的過程和效果進行監(jiān)督。同時,可通過構(gòu)建第三方監(jiān)督制度實現(xiàn)對生態(tài)修復(fù)的有效監(jiān)督,以更好發(fā)揮其作為一種新型多元化環(huán)境治理手段在我國生態(tài)修復(fù)監(jiān)督中的作用。

(3)生態(tài)修復(fù)績效評價制度

對完成后的生態(tài)修復(fù)工程及時進行效果評估對于提高修復(fù)項目成功率、避免偽修復(fù)和形式主義修復(fù)問題具有重要意義。2020年財政部印發(fā)的《海洋生態(tài)保護修復(fù)資金管理辦法》中提出對海洋生態(tài)保護修復(fù)項目開展績效評價,國務(wù)院濕地保護管理相關(guān)部門也要求組織開展?jié)竦匦迯?fù)工程的績效評價。但是目前我國對已實施海洋修復(fù)工程的成效評估以定性描述為主,如“海洋生態(tài)環(huán)境明顯改善,生物可見密度、多樣性明顯提升”等,缺乏具體量化指標,而限制生態(tài)修復(fù)開展績效評估的原因包括評價指標體系以及評價標準的不健全、關(guān)鍵性數(shù)據(jù)缺乏以及評估方法的不統(tǒng)一等。

為有效開展生態(tài)修復(fù)績效評估,即修復(fù)完成后的監(jiān)測評價機制,首先需要落實生態(tài)修復(fù)各方主體責(zé)任,由政府環(huán)保部門委托專業(yè)的中介機構(gòu)開展修復(fù)工程竣工評估和后評估,從而確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)質(zhì)量和評估科學(xué)性；二是盡快建立科學(xué)全面的修復(fù)評價指標體系,依法及時公開相關(guān)數(shù)據(jù)并加強有關(guān)修復(fù)成效評估方法的研究,以便比較和分析不同類型、不同規(guī)模的海洋生態(tài)修復(fù)工程的生態(tài)績效,促進海洋修復(fù)工程的考核和驗收管理；三是進行動態(tài)監(jiān)測評估,由于海洋生態(tài)修復(fù)的復(fù)雜性和特殊性,通常情況下,海洋生態(tài)修復(fù)工程無法短時間內(nèi)取得效果,在評估生態(tài)修復(fù)效益時需要從整體出發(fā),定期開展階段性監(jiān)測評估。

最后,政府應(yīng)加大生態(tài)修復(fù)技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新投入。生態(tài)修復(fù)是一項系統(tǒng)性工程,需要專業(yè)技術(shù)和手段才能用以促進生態(tài)系統(tǒng)的再次平衡,但是,我國目前的生態(tài)修復(fù)技術(shù)較為粗放,技術(shù)支撐相對薄弱,關(guān)鍵技術(shù)和措施的系統(tǒng)性和長效性不足。各地生態(tài)修復(fù)技術(shù)大多分散在相關(guān)部門或機構(gòu),且存在技術(shù)標準不協(xié)調(diào)、不銜接甚至相互矛盾的現(xiàn)象。為達到高效、低能耗的修復(fù)目標要求,不僅需要借鑒發(fā)達國家的成熟修復(fù)技術(shù),更需要加強技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新工作。

我國在全面加強生態(tài)保護的基礎(chǔ)上,不斷加大生態(tài)修復(fù)力度,持續(xù)推進海洋生態(tài)修復(fù)等重點工程,陸續(xù)開展了沿海防護林、濱海濕地修復(fù)、紅樹林保護、岸線整治修復(fù)、海島保護、海灣綜合整治等工作,海洋生態(tài)保護和修復(fù)取得積極成效。但我國在生態(tài)方面歷史欠賬和現(xiàn)實矛盾多,生態(tài)保護壓力依然較大,生態(tài)保護和修復(fù)系統(tǒng)性不足,且生態(tài)修復(fù)技術(shù)總體上不成熟、成本高、效果維持期短、技術(shù)不成套。面對生態(tài)修復(fù)的整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、長期性工作,必須明確生態(tài)修復(fù)的內(nèi)在要求及主體、標準、路徑等關(guān)鍵問題,繼續(xù)發(fā)展體制機制以保障修復(fù)項目的實施效果,同時把生態(tài)修復(fù)技術(shù)研發(fā)也作為未來的發(fā)展重點,為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和美麗中國目標奠定堅實的生態(tài)基礎(chǔ)。