我國農(nóng)村義務教育小規(guī)模學校師資困境及破解之策

朱海濤

(徐州工程學院 學報編輯部，江蘇 徐州 221018)

教育公平背景下，師資資源配置均衡是義務教育發(fā)展的應有之義。師資資源的“均衡”配置不是對師資的平均分配，更不是簡單滿足城鄉(xiāng)師資配置的統(tǒng)一，它既要關照“師生比”為參照的師資供給政策，同時又要關照“師班比”以滿足正常課堂教學運行。現(xiàn)行的義務教育師資編制政策所推行的城鄉(xiāng)一體的供給政策，既是對我國長期師資“傾斜”政策的修正，也是對國家教育公平政策價值取向的現(xiàn)實回應。在教育公平的背景下，我國義務教育一方面通過農(nóng)村義務教育學校布局的調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)村學齡兒童“就近入學”，但卻出現(xiàn)了農(nóng)村小規(guī)模學校(是指不足100人的村小學和教學點)；另一方面通過推行義務教育師資編制政策城鄉(xiāng)一體化，促進了城鄉(xiāng)義務教育師資供給的公平，但卻使農(nóng)村小規(guī)模學校師資陷入“超編缺人”困境。面對現(xiàn)有師資編制政策在農(nóng)村義務教育小規(guī)模學校的失靈，本文從我國農(nóng)村小規(guī)模學校師資現(xiàn)狀入手，剖析其失靈原因，以期提出破解之策。

一、現(xiàn)狀：農(nóng)村小規(guī)模學校師資“超編缺人”

教育公平視域下，農(nóng)村小規(guī)模學校的布局調(diào)整，是針對農(nóng)村學齡兒童“就近入學”這一教育公平價值取向的回應；城鄉(xiāng)一體的師資編制政策，同樣表現(xiàn)出農(nóng)村義務教育對城鄉(xiāng)師資供給公平的訴求。參照的迥異，形成農(nóng)村小規(guī)模學校對師資差異的需求。

(一)超編：以“師生比”為參照，農(nóng)村小規(guī)模學校師資供給充盈

在不同的歷史時期，教育發(fā)展戰(zhàn)略定位會受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，教育政策也會表現(xiàn)出不同的價值取向。自20世紀60年代始，我國義務教育師資供給政策在不同歷史時期曾出現(xiàn)過四次調(diào)整，直至2014年中央編辦、教育部、財政部頒布《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》(以下簡稱《通知》)，義務教育編制政策才在政策層面實現(xiàn)城鄉(xiāng)師資配給的統(tǒng)一。在《通知》之前無論師資配給“重點校”傾斜，還是“城市”傾斜，實質(zhì)都表現(xiàn)為師資配置的城鄉(xiāng)差異[1]。直至2014年《通知》頒布后，國家政策將城鄉(xiāng)義務教育師資配給標準按師生比統(tǒng)一規(guī)定為小學1∶19,初中1∶13.5，才結束了國家義務教育師資不均衡的供給政策。

相關研究數(shù)據(jù)顯示，自1976年至2014年，農(nóng)村小學師資“師生比”配給從1∶28.78降至1∶14.41，雖然在1986年和2002年曾出現(xiàn)兩次波動，但“師生比”在這一階段呈波動式下降趨勢[2]。這一下降趨勢2014年后依然延續(xù)，以2019年全國農(nóng)村義務教育小學階段為例，在校生25 575 075人，教師(教職工)1 941 750人，師(教職工)生比1∶13.17(參見教育部2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù))。參照《通知》中義務教育師資師生比1∶19的配置標準，全國農(nóng)村義務教育小學師資配給不僅超出國家配置標準而且超出全國平均水平。2021年5月，對江蘇省某縣級市農(nóng)村小規(guī)模學校調(diào)研，該市(縣級市)共有小學117所，其中小規(guī)模學校7所，班級21個，在校生293人，教師50人(其中在編教師26人，勞務派遣教師9人，臨代教師14人)，生師比5.86∶1，師班比2.38∶1(參見2021年5月，江蘇省徐州市新沂教育局農(nóng)村小學基本辦學情況調(diào)研統(tǒng)計)，該市(縣級市)“師生比”遠遠低于國家1∶19的標準。

(二)缺人：以“師班比”為參照，農(nóng)村小規(guī)模學校師資供給不足

目前我國義務教育師資編制配置政策規(guī)定在縣(區(qū))域內(nèi)以“師生比”作為師資配給參照，對于諸如學校軌制、班額等等影響師資配給運行的內(nèi)部動態(tài)變化因素，在編制政策文本中沒有作出細致的規(guī)定；義務教育階段小規(guī)模學校主要是邊遠地區(qū)農(nóng)村小學學校，其特點是軌制少、班額小，由此造成師資使用效率低下，在現(xiàn)有師資條件下，農(nóng)村小規(guī)模學校師資配置無法滿足正常的教學運行是當前師資編制政策無法規(guī)避的現(xiàn)實。

2019年全國小學160 148所(不含教學點)，其中農(nóng)村小學88 631所，農(nóng)村小學教學點84 495所(參見教育部2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù))。全國農(nóng)村小規(guī)模師資配給在實際課堂教學運行中表現(xiàn)的不足包括兩個層面：其一，師資配置在數(shù)量上不能滿足正常課堂教學運行的剛性需求；其二，師資配置在結構上無法滿足學科師資的結構性需求。農(nóng)村小規(guī)模師資配置的兩個層面的不足，不僅影響到其正常的教學活動，而且影響到農(nóng)村小規(guī)模學校的教學質(zhì)量。

1.課堂教學運行中師資剛性需求不足

義務教育就近入學政策在回應教育公平這一政策導向的同時，催生了大量的農(nóng)村小規(guī)模學校(教學點)。農(nóng)村小學包括“完全小學”和“不完全小學”。顧名思義，“不完全小學”就是年級不完整的小學，當孩子們到了自己學校“斷層”的年級時，他們需要轉(zhuǎn)到“完全小學”繼續(xù)就讀，之后才有可能升到當?shù)氐某踔小Ｓ幸恍┮?guī)模更小的學校，被稱作“教學點”，這些學校有的不足10個孩子，分屬不同的年級，但在同一個教室里學習，一位老師要教授語文、數(shù)學及其他科目。

2019年我國義務教育小學階段鄉(xiāng)村教學點84 495個，鄉(xiāng)村小學學校88 631個，鄉(xiāng)村小學教學班額平均僅26.84人，有的農(nóng)村小規(guī)模學校(教學點)班額低于10人[3]。縣(區(qū))是我國義務教育階段師資編制統(tǒng)籌配給基本單位，在義務教育師資配置的“師生比”中，農(nóng)村小規(guī)模學校(教學點)為低軌制、小班額這一現(xiàn)狀，無疑會擠占更多的縣(區(qū))內(nèi)教師編制，即便政府加大政策傾斜扶持力度，也很難完成正常的課堂教學運行。例如2021年5月對江蘇省某市某某縣級市某一教學點進行實地調(diào)研，該教學點共有3個年級，一、二、三年級各1個班級，每班學生分別為10人、8人、6人，學生共計24人；語文教師3人，數(shù)學教師2人，科學教師1人，共計6人；其中在編教師4人，勞務派遣教師1人，臨時代課教師1人。該教學點師生比(含勞務派遣教師和臨時代課教師)為1∶4(參見江蘇省徐州市新沂市阿湖條河教學點2021年5月數(shù)據(jù))，在編師資師生比1∶6，已遠遠超過《通知》中的1∶19標準，顯然教師編制配置已接近編制政策規(guī)定的4倍，但仍然無法滿足正常課堂教學運行，仍需要勞務派遣教師和臨時代課教師補充。

2.課堂教學運行中師資結構性需求不足

以2019年農(nóng)村義務教育小學階段為例，鄉(xiāng)村小學學校88 631個，鄉(xiāng)村教學點84 495個，目前農(nóng)村小規(guī)模學校(含教學點)規(guī)模小，基本是一軌、兩軌制學校，學校班級班額小，班額基本在10～20人，學校班級為6個班或12個班，有的不足6個班(不完全小學)，有的學校在校生不足100人。依據(jù)現(xiàn)有的義務教育教師編制政策標準，根本無法實現(xiàn)農(nóng)村小規(guī)模學校(教學點)的按教學計劃配備學科師資的需求。以音樂、美術、體育等學科為例，按照國家義務教育教學計劃要求和課程設置方案，農(nóng)村小規(guī)模學校教師的教學工作總量是固定的，而現(xiàn)有的義務教育編制制度以“師生比”來配備教師，班額小，教師編制配備數(shù)量就少，無法滿足鄉(xiāng)村小規(guī)模學校(教學點)對教師特別是音、體、美等學科的師資的需求，會存在諸如音樂、美術等課程無法配齊等問題[4]。

表1 2019年全國鄉(xiāng)村小學分課程師班比情況

表2 2019年全國鄉(xiāng)村小學音樂、美術專任教師配置情況

表1、表2數(shù)據(jù)來源2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報

據(jù)表2數(shù)據(jù)顯示，以2019年鄉(xiāng)村小學美術學科師資配置為例，師(美術)班比1∶16.46；據(jù)表3數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村學校160 148所，班級953 032個，平均每個學校5.95個班級，以此推算2.77個學校均有1位美術教師，根本無法滿足正常的課程師資配備。

2019年鄉(xiāng)村小學師(美術)班比1∶16.46，16.46個班級配備一位美術教師，根據(jù)目前教學計劃，低年級每班每周2節(jié)音樂課，高年級每周1節(jié)音樂課，每位音樂教師每周平均24.69節(jié)課。以上數(shù)據(jù)基于音樂教師每周低年級、高年級等量的教學任務。例如西部某縣小學平均科學、音樂、體育、美術生師比依次為457∶1、200：1、170：1、 209∶1，農(nóng)村義務教育師資不足，尤其是音樂、體育、美術、外語、科學、信息、綜合實踐活動等學科教師不足問題，在我國西部地區(qū)鄉(xiāng)村小學表現(xiàn)得尤其突出[5]。

農(nóng)村小學尤其是農(nóng)村小規(guī)模學校諸如體育、美術、外語、科學、信息、綜合實踐活動等學科均存在教學實踐中師資無法配給的現(xiàn)實。

二、反思：現(xiàn)有師資編制政策緣何在小規(guī)模學校失靈

在教育公平的時代語境下，農(nóng)村小規(guī)模學校的“撤留之爭”和“發(fā)展之困”成為當下義務教育無法回避的議題。從師資供求視角審視師資編制政策在農(nóng)村小規(guī)模學校失靈，要思考三個問題：其一，農(nóng)村小規(guī)模學校的價值取向思考；其二，現(xiàn)有師資編制政策學理思考；其三，現(xiàn)有師資編制政策在農(nóng)村小規(guī)模學校失靈的深層原因。前兩個問題是回答農(nóng)村小規(guī)模學校存在價值和現(xiàn)行編制政策的制定依據(jù)，后一個問題回答學校布局調(diào)整政策和師資編制政策的沖突根源。

(一)教育公平：農(nóng)村小規(guī)模學校的價值趨向

我國農(nóng)村小規(guī)模學校發(fā)展經(jīng)歷了從追求效率轉(zhuǎn)向追求公平的學校布局調(diào)整過程。1998年到2006年，農(nóng)村學校發(fā)展注重“效率優(yōu)先”，2006年以后，逐步轉(zhuǎn)向更加注重社會公平。[6]在這一發(fā)展過程中農(nóng)村小規(guī)模學校歷經(jīng)從盲目撤并到合理布局的轉(zhuǎn)變，2018年國務院辦公廳發(fā)布《關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》強調(diào)農(nóng)村學齡兒童堅持“就近入學”原則，小規(guī)模學校成為國家推行教育公平政策導向的必然選擇。公平正義是社會主義和諧社會的基本特征，也是社會公平的基石，教育公平主要包括權利公平、機會公平、規(guī)則公平和分配公平等諸多層面，義務教育為了促進農(nóng)村兒童就近入學的學校布局調(diào)整，充分表達了國家對農(nóng)村學齡兒童教育權利、教育機會賦予了最基本的公平。

“效率”在教育層面和經(jīng)濟層面具有不同的內(nèi)涵表達，分屬兩個不同屬性的社會活動。經(jīng)濟活動以獲得物質(zhì)的盈利、增值為目的，而教育活動則是以培養(yǎng)人的心智健康為追求。一個農(nóng)村孩子因為接受教育而樹立了人生的信心，因接受教育而卓越，這是任何枯燥的數(shù)字無法衡量的。任何時候都不能用有形的、外顯的、近期的經(jīng)濟指標來衡量無形的、內(nèi)在的、長遠的教育效果[7]。教育公平的時代背景下，義務教育的公益性特征，使得農(nóng)村小規(guī)模學校成為義務教育學校布局調(diào)整的價值趨向的必然選擇。

(二)“師生比”參照：現(xiàn)行編制政策的多元視角分析

縱觀義務教育師資編制政策，歷經(jīng)從對“城市”傾斜轉(zhuǎn)向?qū)Α稗r(nóng)村”關注的嬗變過程；政策標準的參照，也經(jīng)歷“師生比”“師班比”不同的邏輯表達形式。從師資困境表面分析，有專家學者曾提出我國義務教育“班級授課制”的教學組織形式，“師班比”師資配給形式更能適應當前農(nóng)村義務教育學校師資配置的實際情況[8]。現(xiàn)行的編制政策在課堂教學運行中所表現(xiàn)出的矛盾，聚焦于“師生比”“師班比”參照的爭論。本文就現(xiàn)行編制政策中的“師生比”參照，從學理視角加以闡述。

1.經(jīng)濟學視角：“師生比”參照符合國際慣用標準

長期以來，義務教育師資編制配置多以“師生比”作為參照，而在教學實踐中師資是以班級為單位實施課堂教學活動，在編制配置和課堂教學運行中“師生比”和“師班比”兩種截然不同的師資配置需求邏輯，必然會產(chǎn)生師資配置的迥異。

回顧我國義務教育編制政策，多以“師生比”作為參照來配置師資，但也有例外，如1984年教育部頒布的《關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見》的附表中，以“師班比”為參照配置師資，這一師資配置模式自2001年《關于制定中小學教職工編制標準的意見》出臺而終結，目前我國仍以師生比作為師資配置參照。

“師生比”為參照的師資配置是國際慣用的標準，如李(J.Lee)和巴羅(R.J.Barro)的研究證明“生師比”的增加，也就是師資配置減少會引起了平均考試成績的下降，“生師比”降低一個標準差(1990年為12.3)會使考試分數(shù)提高1.8個百分點[9]。但是“生師比”受到國家經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，世界銀行按各國人均GNI將世界各國分為低收入、中等收入、中高收入、高收入國家，2010年中國進入中高收入國家，2014年國際生師比中高收入國家為小學18.47∶1、初中14.90∶1。從國際視野和國際慣例分析，我國現(xiàn)行編制政策中對師生比規(guī)定：小學1∶19,初中1∶13.5，與國際上慣用的標準相吻合。

另外，師資配比提高，會引起考試成績提高，同樣，師資配比提高，需要增加國家投入，這也是為何經(jīng)濟水平越發(fā)達的國家，越傾向于小班化教學的原因。根據(jù)常規(guī)推理，“師生比”提高，“師班比”也會相應提高，但是提高的幅度受到軌制、班額、課程設置的影響。“師班比”與“師生比”相比較，“師生比”參照更能體現(xiàn)師資配置的以學生中心的政策指向，同時從經(jīng)濟學視角分析，由于國家?guī)熧Y供給受到國家經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，因此，“師生比”參照更符合我國目前師資供給編制政策的要求。

2.內(nèi)涵邏輯視角：“師生比”參照符合公平價值趨向

教育政策作為一種價值負載活動，與意識形態(tài)有著密切聯(lián)系[10]。當前義務教育編制政策為回應教育公平的價值趨向，在師資配置上遵循2014年《通知》中標準，施行以“師生比”為參照的城鄉(xiāng)一體配給標準。

“師班比”與“師生比”兩個師資配置邏輯形式，“師生比”參照更能體現(xiàn)教育公平的內(nèi)涵意蘊。教育公平本身就是一個復雜的問題，“公平”既有平等的含義，又有正義內(nèi)涵，公平作為一個價值范疇，反映了一種人們以某種特定標準去衡量“應得”和“實得”是否相符的評價及體驗[11]。義務教育師資配置公平問題，是教育公平的具體表達形式，作為教育人力資源的師資，其公平價值通過學生所受到的公平待遇而實現(xiàn)。依據(jù)亞里士多德的“數(shù)量平等”和“比例平等”的概念來理解“師生比”和“師班比”的關系，就會發(fā)現(xiàn)對學生而言“師班比”概念更接近“數(shù)量平等”，而“師生比”概念含有“比例平等”意蘊。無論是“師生比”還是“師班比”，都可以作為我們衡量當前教育公平價值趨向下的標準指標，但“師生比”為參照的師資配置標準更能反映均攤在學生身上的師資資源供給，更能體現(xiàn)以學生為中心的公平內(nèi)涵。

(三)現(xiàn)有師資編制政策緣何在農(nóng)村小規(guī)模學校失靈

國家教育公平價值趨向下推行的現(xiàn)有師資編制政策，無法滿足農(nóng)村小規(guī)模學校的課堂教學，政策緣何失靈？

1.政策供給與實踐需求沖突

目前我國義務教育師資編制供給以“師生比”作為參照，而在教學實踐中師資是以班級為單位實施的課堂教學活動，對師資需求更趨向“師班比”的參照。現(xiàn)行的編制政策忽略了軌制、班額、學科課程等因素的影響，是以軌制、班額統(tǒng)一標準為假設，忽略了農(nóng)村小規(guī)模學校的自身特征。我國義務師資編制歷經(jīng)三個階段發(fā)展，從城鄉(xiāng)不均衡到城鄉(xiāng)一體，再從城鄉(xiāng)一體到對農(nóng)村的關注。目前我國雖然實施城鄉(xiāng)一體的師資配置政策，但國家近年來諸多教育政策已表現(xiàn)出對農(nóng)村師資傾斜的指導思想，即便如此仍然不能改變農(nóng)村義務教育特別是農(nóng)村小規(guī)模學校師資“超編缺人”現(xiàn)狀，不得不思考從編制政策的制度設計和教師課堂教學實踐的矛盾尋求癥結。

“以縣(區(qū))為主”是農(nóng)村義務教育師資供給的宏觀框架，教師職業(yè)準入制度和編制政策是師資供給的具體政策基礎，2011年，我國建立了“國標、省考、縣聘、校用”的教師職業(yè)準入制度和管理制度[12]。現(xiàn)有的義務教育師資編制政策，按在校生人數(shù)，參照“師生比”將師資配給到縣(區(qū))，縣(區(qū))教育行政部門根據(jù)各學校的在校生情況，參照“師生比”將師資分配到學校。為了體現(xiàn)城鄉(xiāng)師資的公平，教師的教學工作量目前是按照實際課堂教學產(chǎn)生的課時工作量核算，如小學語文教師每周課時量18課時，課時量按簡單的課堂課時計算，教師每周完成18課時的課堂教學任務，在核算中對班級學生數(shù)量沒有充分考慮。農(nóng)村義務教育師資配給矛盾的焦點恰恰是忽略了教師面對學生的差異而產(chǎn)生的教學工作量差異的關注。

目前根據(jù)國家義務教育編制配給標準，為實現(xiàn)區(qū)域間、校際間師資均等，普遍實行以“師生比”為參照的師資配給政策，這種配給僅僅適用于軌制、班額統(tǒng)一標準的情況，在軌制、班額存在差異時，就會出現(xiàn)師資供需矛盾。以簡單實例為證，兩種類型學校，某A類型學校，4軌制、班額40人，則在校生為960人；某B類型學校，1軌制、班額10人，則在校生60人。按照《通知》中編制配給師生比1∶19標準，A類型學校可配給51位教師，B類型學校可配給3位教師，按師班比分配A類型學校每班可分配2.1位教師，而B類型學校每班可分0.5位教師。顯然B類型學校按現(xiàn)行的師資編制政策所配給師資無法完成實際課堂教學運行活動。

2.政策的非預期結果

明末清初，思想家、教育家黃宗羲在《明夷待訪錄》中通過對歷代稅負改革后農(nóng)民負擔不降反升的現(xiàn)象論述，揭示出良好預期的政策可能會產(chǎn)生非預期的政策效果，這一現(xiàn)象被現(xiàn)代學者(秦暉，2002)總結為“黃宗羲定律”。美國社會學家羅伯特·莫頓在1936年也首次將“非預期結果”作為專門理論提出，他將非預期結果定義為：“有意的社會行動產(chǎn)生的既不在意圖之中、也不在意料之中的后果。”顯然農(nóng)村小規(guī)模學校在國家教育公平政策導向下，為實現(xiàn)農(nóng)村學齡兒童“就近入學”這一預期而作出的學校布局調(diào)整結果，但在學校布局調(diào)整過程中，農(nóng)村小規(guī)模學校雖然實現(xiàn)了農(nóng)村學齡兒童義務教育“就近入學”，但所帶來的教育效率、教育質(zhì)量等問題，成為政策衍生出的新問題。小規(guī)模學校師資使用效率低和編制政策之間的政策扭曲，使得小規(guī)模學校師資問題成為在現(xiàn)有編制政策下無法調(diào)和的矛盾，是政策設計之初始料未及的“非預期結果”。

現(xiàn)行的義務教育編制政策雖然在農(nóng)村小規(guī)模學校失靈，但現(xiàn)行編制政策具有其施行的合理性。無論是學校布局的調(diào)整，還是“師生比”為參照的城鄉(xiāng)一體的師資編制政策，其初衷都體現(xiàn)了教育公平的核心價值訴求，如何化解師資供需矛盾，需要在政策的實施過程中不斷博弈調(diào)試、動態(tài)調(diào)整，以最小的代價，獲得最佳的實施效果，是政策制定者不斷求索的方向，農(nóng)村小規(guī)模學校是義務教育學校布局調(diào)整政策中衍生的現(xiàn)象，可以看作是整個教育體制運轉(zhuǎn)中的一環(huán)，通過師資需求平衡尋求政策新的融合。

三、破解之策：尋求農(nóng)村小規(guī)模學校和師資編制政策融合之策

農(nóng)村小規(guī)模學校師資“超編缺人”問題，主要聚焦于編制政策宏觀設計與教學運行實踐之間師資供需矛盾。同樣基于教育公平，以“師生比”為參照的城鄉(xiāng)一體師資供給政策，和農(nóng)村小規(guī)模學校對師資差異化需求，將師資供需矛盾聚焦。“師生比”為參照的現(xiàn)行編制政策和“師班比”為參照的課堂教學實踐運行之間平衡，是基于固定的學校軌制和班額為假設條件，只有滿足特定條件，師資供需才能處于平衡狀態(tài)，恰恰農(nóng)村小規(guī)模學校打破了這一平衡。

以新農(nóng)村建設為契機，整合小規(guī)模學校(教學點)，提高小規(guī)模學校的規(guī)模；以教學課堂教學創(chuàng)新為突破，利用網(wǎng)絡教學，化解課堂教學運行中師資需求矛盾；以師資培養(yǎng)模式為著力點，培養(yǎng)綜合型師資，為農(nóng)村小規(guī)模學校師資供給側尋求新的出路。非預期結果源自不同政策在設計和執(zhí)行實施過程中的扭曲，政策融合成為化解矛盾的必由之路。

(一)以新農(nóng)村建設為契機，整合小規(guī)模學校(教學點)，提高師資效率

農(nóng)村小規(guī)模學校，源于“就近入學”這一彰顯義務教育公平政策的初衷。農(nóng)村小規(guī)模學校師資供給受到國家?guī)熧Y編制政策的限制，國家對師資編制劃出“總量控制”紅線。國家雖然大力加強農(nóng)村義務教育師資投入，面對我國農(nóng)村接近50%的教學點，完成如此規(guī)模的農(nóng)村小規(guī)模學校的城鄉(xiāng)一體的師資配給，既有違正常的經(jīng)濟規(guī)律，也不現(xiàn)實。

1.新農(nóng)村建設為學校調(diào)整帶來契機

回顧農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的不同歷史階段，不同的歷史時期國家政策從不同的視角對政策作出不同價值選擇的表達。國家始于1982年的計劃生育政策，對人口的限制，至20世紀90年代，義務教育學齡兒童大幅減少，城鎮(zhèn)化政策的推行，農(nóng)村學齡兒童向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村義務教育學校“空心化”嚴重，1998年，教育部印發(fā)《關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》，提出“提高辦學規(guī)模和效益”的學校布局調(diào)整思路；2006年至2012年國家層面相繼出臺《關于切實解決農(nóng)村邊遠山區(qū)交通不便地區(qū)中小學上學遠問題有關事項的通知》《關于貫徹科學發(fā)展觀 進一步推進義務教育均衡發(fā)展意見》《關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》等文件，從“條件不具備的地方暫不調(diào)整”到“堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務教育學校”，這一階段國家政策表現(xiàn)出對農(nóng)村義務教育學校盲目撤并的布局政策進行調(diào)整和糾偏。

在農(nóng)村義務教育師資“超編缺人”的現(xiàn)狀下，試圖通過增加農(nóng)村師資數(shù)量，以“城鄉(xiāng)倒置”師資配置來滿足農(nóng)村義務教育教學需要，無異于飲鴆止渴，會帶來諸多負面影響，諸如師資使用效率問題、教育質(zhì)量問題、師資冗余問題，等等。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)明確指出:“在貧窮的生活條件,……特別是鄉(xiāng)村人口的嚴重損失，……搬遷農(nóng)村集聚發(fā)展,實現(xiàn)村莊搬遷拆除。”《規(guī)劃》為小規(guī)模學校撤并帶來新的整合契機。以蘇北某縣級市調(diào)研為例，該縣級市共有小學114所，在校生低于300人的教學點30余所，當?shù)卣ㄟ^對這些教學點的充分論證，制定計劃，構想在3年內(nèi)逐步整合撤并，整合撤并一定慎重處理，不要重蹈一刀切的覆轍。

2.農(nóng)村小規(guī)模學校撤并需慎重

農(nóng)村小規(guī)模學校所面臨的主要是因“小”而帶來的“保留”和“發(fā)展”問題，是撤留之爭和發(fā)展之困。當前農(nóng)村小規(guī)模學校建設發(fā)展思路主要是適度保留、扶持和加強，按照“科學評估、應留必留、先建后撤、積極穩(wěn)妥”的原則從嚴掌握，對于保留下來的學校要守住底線，精準施策，從辦學條件、師資條件、經(jīng)費保障等方面保障小規(guī)模學校的辦學質(zhì)量[13]。

至于如何解決農(nóng)村小規(guī)模學校所面臨“保留”和“發(fā)展”問題，即撤留之爭和發(fā)展之困的問題，要將兩個問題置于一個系統(tǒng)中統(tǒng)籌解決，那就是統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿學校的問題，這兩類學校是我國教育體系的“神經(jīng)末梢”，關乎義務教育“控輟保學”“底部攻堅”的重大決策的落實。

審慎對待撤留問題，判斷撤留要考慮以下因素：位處偏遠、交通不便的不能撤并，中心學校不能解決寄宿問題的不能撤并，村民和學生家長不同意的不能撤并。

為了保障義務教育的公平，為了實現(xiàn)農(nóng)村學齡兒童的“就近入學”教育機會公平實現(xiàn)，國家相繼出臺諸多政策文件，糾正農(nóng)村學校布局調(diào)整中過度對小規(guī)模學校撤并的過激行為。教育部2006年出臺《關于切實解決農(nóng)村邊遠山區(qū)交通不便地區(qū)中小學上學遠問題有關事項的通知》，要求“條件不具備的地方暫不調(diào)整”。2010年出臺《關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，要求“撤并學校必須充分聽取群眾意見”。2012年，國務院辦公廳發(fā)布《關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》，在制度層面上對后期的農(nóng)村學校的布局調(diào)整進行了全方位的指導。2018年，國務院辦公廳發(fā)布《關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》，強調(diào)補齊“短板”，即農(nóng)村義務教育學校發(fā)展的重點。

農(nóng)村小規(guī)模學校是落實“就近入學”，實現(xiàn)教育機會均等、教育公平的底線，隨著我國鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的推進，一些沒落的自然村莊被整合，所依附的教學點自然消失；新農(nóng)村的建設，村與村、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的交通便利，為學校整合提供了條件；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校寄宿條件的完善，為教學點撤并也創(chuàng)造了條件。讓農(nóng)村學齡兒童有學上，是教育公平的底線，讓農(nóng)村學齡兒童享有更高質(zhì)量的教育，是教育公平的更高要求。

(二)以課堂教學創(chuàng)新為突破口，化解課堂教學運行中對師資剛性需求的矛盾

農(nóng)村小規(guī)模學校整合，是農(nóng)村義務教育發(fā)展的趨勢，但農(nóng)村小規(guī)模學校在近期將階段性存在，如何解決目前農(nóng)村小規(guī)模學校的師資矛盾，仍是亟待解決的現(xiàn)實問題，優(yōu)質(zhì)在線課程資源是解決農(nóng)村小規(guī)模學校課堂教學師資不足的有效途徑。

現(xiàn)行的師資編制政策中的師資配給在農(nóng)村小規(guī)模學校失靈，主要源于農(nóng)村小規(guī)模學校規(guī)模小、班額小，教師使用效率低等因素。在師資編制受到限制的情況下，充分利用大數(shù)據(jù)引領課堂教學變革，通過資源共享，利用網(wǎng)絡資源，彌補師資不足。以無線網(wǎng)絡、移動電視、觸摸媒體等為主的數(shù)字化技術加快了數(shù)據(jù)生產(chǎn)和數(shù)據(jù)傳播，指數(shù)級增長、“數(shù)據(jù)爆炸”等成為現(xiàn)代社會顯著特征，“互聯(lián)網(wǎng)”“大數(shù)據(jù)”“人工智能”“虛擬現(xiàn)實”等技術，為當下教育提供了新模式。

關注課堂教學，充分利用衛(wèi)星、光纖、移動互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)小規(guī)模學校寬帶網(wǎng)絡全覆蓋，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新課程模式，結合國家和地方課程要求，引進或開發(fā)慕課、微課等課程，提供優(yōu)質(zhì)在線課程資源，實現(xiàn)“傳遞課堂”“同步課堂”，開足課程，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學校、骨干教師輻射作用，采用同步課堂、公開課、在線答疑輔導等方式。“互聯(lián)網(wǎng)”為現(xiàn)代課堂教學模式提供無限可能。

以大規(guī)模線上教學模式為契機，推進OMO(線上、線下的融合)模式的運行。借助于信息化教育平臺的優(yōu)勢，將傳統(tǒng)的教師課堂面對面?zhèn)魇诤途€上教學融合，提升課堂教學效果，改變傳統(tǒng)理念，重塑傳統(tǒng)意義的教與學的關系，學生不是被動的知識接受者，而是主動學習者，教師不單單是知識的傳授者，而是學習的引導者，是真正傳道授業(yè)解惑者，是授之于“漁”的傳授者，在素質(zhì)教育的理念下，以學生為中心，在學到知識的同時，提高學生的學習能力和思維能力。借鑒疫情期間國家創(chuàng)造的大規(guī)模線上教學模式，推進OMO(線上、線下的融合)的模式運行，作為基層學校，可以積極探索建設OMO學科教室，借鑒國家頂層設計，打造地方特色的課程教學模式，在師資上培養(yǎng)教育信息化教師，以縣域或中心城鎮(zhèn)為核心，構建課程教學的新型模式，例如音樂課，國家優(yōu)質(zhì)課堂資源，縣域和鎮(zhèn)域內(nèi)設計科學的教學視頻，和學生互動教學[14]。

(三)以師資培養(yǎng)模式為著力點，緩解農(nóng)村小規(guī)模學校師資結構性需求矛盾

農(nóng)村小規(guī)模學校因其規(guī)模小，在師資課程結構分配中受到限制，師資在教學運行中需要承擔不同學科的教學，針對農(nóng)村小規(guī)模學校，培養(yǎng)特定的師資，是緩解農(nóng)村小規(guī)模學校師資結構的又一有效途徑。

農(nóng)村義務教育師資供給政策包括師資職業(yè)準入制度、教師管理制度、師資編制標準等政策，師資的供給不是僅靠編制標準簡單地配給師資，還要考慮課程運行中課程學科需求，近年來學術研究農(nóng)村小規(guī)模學校師資需求矛盾的關注點已由對師資的剛性需求矛盾，轉(zhuǎn)向結構性需求矛盾，農(nóng)村小規(guī)模學校師資結構性需求矛盾是其面臨的最大挑戰(zhàn)。

目前師資培養(yǎng)對農(nóng)村小規(guī)模學校考慮得不充分，近年來小學師資主要來源于高等教育小學教育專業(yè)培養(yǎng)的師資，小學教育培養(yǎng)模式為全科培養(yǎng)，在教師任職入編考試時，要求入編考試人員提供教師資格證書，近年來國家逐步完善教師認證考試制度，教師資格認證按學科分為語文、數(shù)學、英語、音樂、體育、美術、信息技術等證書，一般高等教育學校的畢業(yè)生為了就業(yè)，在畢業(yè)時往往擁有語文、數(shù)學、英語、信息等一門或幾門學科教師資格證書，近年來高等學校小學教育專業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，科學學科教師資格證書比例偏低。但是入職農(nóng)村小規(guī)模學校教師往往沒有多學科教師資格證書。農(nóng)村小規(guī)模學校教師甚至教授全部學科，2019年我國農(nóng)村教學點84 495個，占鄉(xiāng)村小學(包含教學點)173 126個的48.8%。東北師范大學中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院2018年對全國18個省(市、區(qū))35個縣(區(qū))義務教育階段小學63 951名教師調(diào)查顯示，教授兩門及以上課程的教師有46 515人，占比72.74%，從縣城到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯，占比逐漸增加。針對農(nóng)村小規(guī)模學校師資需求的特殊性，調(diào)整高等教育人才培養(yǎng)模式，培養(yǎng)綜合學科師資，是師資培養(yǎng)的著力點。

結 語

談及農(nóng)村義務教育師資配置問題，人們更多的是以教育公平的視域?qū)徱曣P注農(nóng)村義務教師的不足，往往忽略教育公平所蘊含的內(nèi)涵，關注師資配置數(shù)量的城鄉(xiāng)一體，忽略師資的教育資源的屬性，忽略師資公平配置是指向?qū)W生的訴求。對農(nóng)村義務教育師資的投入追求，是一種理性和情感的悖論，是一個無法解開的死結，也可稱之為“超編缺人”陷阱。這個牽系著編制與班級、教師與學生、城市與鄉(xiāng)村的“結”，在國家和社會不斷加大對農(nóng)村義務教育師資投入和關注的同時，似乎越來越難以打開。讓我們以更寬廣的視角，將教師和學生、班級至于全新的架構中，在新農(nóng)村的建設中對農(nóng)村義務教育學校布局重新調(diào)整，會發(fā)現(xiàn)教育公平不僅僅是對農(nóng)村師資的數(shù)量提升，更是在教育公平的背景下通過師資供給提升教育質(zhì)量，或許，我們無法在短時期內(nèi)實現(xiàn)消解“超編缺人”的困境，但是我們需要思考如何讓“師資”編制政策在推進“師資”高效運轉(zhuǎn)的同時，改變農(nóng)村義務教育結構的低效模式，將之視為教育質(zhì)量與教育公平追求的其中一環(huán)。